II SA/Bk 1103/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zaliczenia do kategorii dróg gminnych ulicy [...] w S. przebiegającej przez działkę o numerze ewidencyjnym [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Miasta S. na rzecz skarżącego M. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Rada Miasta S. w dniu [...] kwietnia 2003 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych. Uchwała ta została oparta na art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). W myśl § 1 ww. uchwały do kategorii dróg gminnych zaliczono między innymi ulicę [...] w S., wymienioną pod pozycją 27. Pismem z dnia [...] września 2014 r. Ma. P. powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) wezwał Radę Miasta S. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego przedmiotową uchwałą. Powyższe wezwanie organ pozostawił bez odpowiedzi. Następnie w dniu 30 października 2014 r. M. P. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na ww. uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2003 r. w części dotyczącej zaliczenia do kategorii drogi gminnej ulicy [...] w S. Powyższej uchwale zarzucił naruszenie przepisów art. 2a ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 oraz art. 7 ust. 3, a także art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaliczenie do kategorii dróg gminnych ulicy P.w S., w sytuacji, gdy ulica ta w części objętej zaskarżoną uchwałą przebiega po działce nr [...] stanowiącej jego własność. Strona skarżąca wskazała, że w czasie zakładania ewidencji gruntów (EG) obrębu S., gmina S. w roku 1965 działkom oznaczonym numerami [...] (pow. 0,24 ha) i [...] jako władającego wpisano Prezydium Rady Narodowej w S. Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych. Z kopii mapy ewidencyjnej z 1965 r wynika, że nieruchomość ta była drogą polną o szerokości 4 m. Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. z dnia [...] września 1987 r. drodze składającej się z działek ewidencyjnych [...] i [...] nadano nazwę ulicy [...]. W latach 1987-1994 Miasto S. na podstawie Planu Zagospodarowania Miasta zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy S. z dnia [...] kwietnia 1986 r. dążyło do poszerzenia pasa drogowego o szerokości 4m złożonego z działek [...] i [...] do 10 m. Po obu stronach drogi, tam gdzie dokonywano podziału wydzielano działkę o szerokości 3 m i miasto wypłacało za nią odszkodowanie. Następnie w wyniku przeprowadzonej w latach 1992 - 1996 modernizacji ewidencji gruntów i założenia mapy zasadniczej miasta S. w miejsce działki [...] (pow. 0,24 ha) ulicy [...]j utworzono nową działkę ewidencyjną i nadano jej nr geod. [...] (pow. 0,5862 ha). Operat techniczny z wykonanych prac geodezyjnych nie został zatwierdzony decyzją administracyjną. W zbiorze aktów prawnych z okresu 1996 - 1998 nie ma rozporządzenia Wojewody P. zatwierdzającego projekt modernizacji ewidencji gruntów dla jakiegokolwiek obrębu miasta S. Nie wydano też decyzji administracyjnych stwierdzających zmiany w Operacie Ewidencji Gruntów dla działek [...] i [...]. Dalej skarżący wyjaśnił, że wraz z J. P. i P. P. jest współwłaścicielem działki nr [...] położonej przy ulicy [...] w S. Zasięg prawa własności dla działki [...] powstałej w 1981 r. (księga wieczysta [...]) jest oparty o dokumentację założenia ewidencji gruntów (EG) w 1965 r. Działka ta przylegała do drogi nr geod. [...] o ustalonej szerokości 4 m. Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 1988 r. o pozwoleniu na budowę trwałego ogrodzenia nakazano właścicielowi działki [...] dostosowanie się do planu zagospodarowania i pozostawienie poza trwałym ogrodzeniem pasa gruntu o szerokości 3 m. Zgodnie z tą decyzją ogrodzenie zostało wybudowane. Miasto S. nigdy nie odkupiło gruntu zarezerwowanego w ten sposób, w tym miejscu pod poszerzenie pasa drogowego ul. [...]. Reasumując skarżący podniósł, że w latach 1992-1996 organ ds. geodezji prowadził założenie mapy zasadniczej, oraz modernizację EG. Jako działkę ulicy [...] utworzono nową działkę ewidencyjną i nadano jej nr geod. [...]. W tę działkę oprócz pierwotnej drogi [...] o szerokości 4 m wg stanu założenia EG włączono grunty do niej przyległe, m.in. grunty wykupione przez Miasto S. pod poszerzenie pasa drogowego ul. [...]. Na wysokości działki [...] poszerzono drogę z 4 m do 7-10 m bez wykupienia gruntów od właścicieli działek sąsiednich z nr geod. [...], [...], [...] i [...]. Jest to jednoznaczny dowód, że w obecnej działce ewidencyjnej [...] o nieuregulowanym stanie prawnym znajdują się grunty tych właścicieli. W przypadku działki [...] granicę ewidencyjną naniesiono na wspomniane wyżej ogrodzenie, włączając 3 m pas gruntu pozostawiony poza ogrodzeniem w obecnie używaną działkę ewidencyjną [...]. Potwierdza to przebieg pierwotnej drogi [...] na tle obecnie używanej EG jaki przedstawił biegły sądowy w sprawie cywilnej [...] w Sądzie Rejonowym w B. P. z wniosku Starosty S. o zasiedzenie m.in. działki ewidencyjnej nr geod [...] przez Skarb Państwa. Właściciele działki [...] byli włączeni przez Sąd do tej sprawy jako uczestnicy. Postanowieniem wydanym w ww. sprawie dnia [...] listopada 2011 r. Sąd Rejonowy w B. P. oddalił wniosek Starosty S. o zasiedzenie działki nr [...]. Sąd Okręgowy w B. oddalił apelację od tego orzeczenia postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...], [...]. Zdaniem skarżącego taka sytuacja w sposób istotny narusza interes prawny właścicieli działki [...] ograniczając ich prawo własności m.in. w związku z art. 22 ust 1 ustawy o drogach publicznych. W postępowaniu rozgraniczeniowym, które obecnie się toczy przed Burmistrzem S., ten ostatni występując jako strona postępowania korzysta z praw przysługujących zarządcy drogą gminną, podając się nawet jako właściciel działki [...], pomimo że ani Skarb Państwa, ani tym bardziej Gmina S. nie posiadają tytułu prawnego do tej nieruchomości. Takie stanowisko Burmistrza S. jest związane z uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, według którego droga gminna stanowi własność właściwego samorządu gminy. Taka sytuacja może nawet uniemożliwiać przywrócenie granicy nieruchomości [...] na zgodną z zasięgiem prawa własności właścicieli działki [...] w postępowaniu rozgraniczeniowym. W ocenie skarżącego uchwała o zaliczeniu drogi do dróg gminnych powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez Gminę, których Miasto S. w stosunku do działki [...] zaniechało. Z wyżej wskazanych powodów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie uchwały, w części dotyczącej zaliczenia ulicy [...] do kategorii dróg gminnych przebiegającej przez część działki nr [...], stanowiącej jego własność. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak możliwości skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały przez skarżącego, który nie wykazał, że jego interes prawny został naruszony. Jednocześnie organ podniósł, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie jest bardzo złożony i ocena merytoryczna podniesionych zarzutów jest utrudniona ze względu na ilość postępowań sądowych i administracyjnych związanych ze sprawą. Na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. skarżący podał, że ulica [...] przebiega po jego działce nr [...], a konkretnie wzdłuż jej, na szerokości 3 m. Do akt złożył między innymi odpis z księgi wieczystej oraz decyzje organów nadzoru budowlanego na potwierdzenie tytułu własności spornego gruntu. Pełnomocnik organu podtrzymał natomiast dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie o braku interesu prawnego po stronie skarżącego. Jednocześnie złożył do akt kopię wykazu właścicieli z dnia [...] lutego 2015 r. wskazując, że Gmina S. jest właścicielem działki [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Na wstępie wyjaśnić należy, że rozpoznawana skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) -zwanej dalej: "u.s.g". Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego; uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (z uwagi na wyłączenie przez art. 102 a u.s.g. przepisu art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. wezwanie może być złożone w każdym czasie); zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a. Przystępując do analizy spełnienia przez skarżącego warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że kwestionowana uchwała dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] Rady Miasta S. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych jest uchwałą wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej, co więcej stanowi ona akt prawa miejscowego. Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie z dnia [...] września 2014 r. skierowane przez skarżącego do organu okazało się bezskuteczne, albowiem wezwany organ nie udzielił na nie odpowiedzi. Określenie "bezskuteczne wezwanie" oznaczać może bowiem zarówno brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu gminy, jak i wyrażoną wyraźnie odmowę usunięcia naruszenia (vide: postanowienie NSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 794/00, Lex nr 57172). W kwestii zaś terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art. 101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie. Kolejną kwestią było ustalenie czy skarżący ma interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny. Gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 u.s.g., orzecznictwo NSA wypracowało w tym zakresie stanowisko, które można uznać za ugruntowane. Powszechnie akceptowany jest pogląd, iż zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza zatem wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny. W ocenie Sądu, wbrew odmiennemu stanowisku organu gminy, wszystkie okoliczności, o których mowa wyżej zostały w konkretnej sprawie spełnione. Uznać bowiem należy, że interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwała, gdyż zaliczenie części ulicy [...] do kategorii dróg gminnych w sytuacji, gdy ulica ta częściowo przebiega przez działkę nr [...], stanowiącą jego własność, w istotny sposób narusza te prawa. Powyższe stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności powołać tu należy wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1908/14, w którym Sąd ten stwierdził, że włączenie działek do ciągu drogi gminnej w sytuacji jak wyżej opisana, ingeruje bezpośrednio w prawa, co rodzi legitymację w sprawie. Przechodząc zatem do meritum sprawy wskazać należy, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie ulic do kategorii dróg gminnych. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Z treści art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zgodnie zaś z art. 1 przywołanej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Podkreślenia wymaga, że według tej definicji droga publiczna to droga, z której co do zasady może korzystać każdy. Już to wskazuje na to, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż uprawnienia płynące z prawa własności decyzję o udostępnieniu nieruchomości oddają w ręce właściciela (art. 140 k.c. stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa). Należy też zwrócić uwagę na dalsze przepisy ustawy o drogach publicznych, a mianowicie na art. 2 ust. 1, z którego wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych oraz art. 2a ust. 2, dodany do ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r., który jednoznacznie stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Uwzględniając treść zacytowanych powyżej przepisów należy stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być zaliczona do dróg gminnych. Konieczną przesłanką do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności działek, po których droga przebiega (tak: wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1908/14 i z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 708/14, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2396/11, publ. CBOSA). Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy, w szczególności z dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą podczas rozprawy w dniu 12 lutego 2015 r., w tym odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...], bezspornie wynika, że grunt, po których przebiega ulica [...] obejmuje działkę nr [...], co do których Miasto S. nie posiada i w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie posiadało prawa własności. Działka oznaczona numerem [...] w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowiła własność ojca skarżącego, podobnie na dzień dzisiejszy skarżący jako następca prawny jest właścicielem tej nieruchomości. Powyższe oznacza, że Gmina nie legitymowała się prawem własności ww. gruntu, po którym droga przebiega, nie dysponuje również decyzją, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z kolei z ust. 3 art. 73 ustawy wynika, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego takiej nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja, o której mowa w tym przepisie ma charakter deklaratoryjny, lecz dopóki nie zostanie wydana, Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie mogą samodzielnie przesądzić kwestii własnościowych. Należy zauważyć, że organ w stosunku do spornej działki nie podjął działań w celu uzyskania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy. Reasumując przyjąć należy, że okoliczność, że działka, po której przebiega ulica [...], nie stanowiła własności gminy, stanowi przeszkodę do zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych. Z uwagi na powyższe należy uznać, że zaskarżona uchwała w części zaliczenia do kategorii dróg gminnych ulicy [...], wymienionej pod pozycją 27, przebiegającej przez działkę o numerze ewidencyjnym [...], jest sprzeczna z prawem, naruszając przepisy ustawy o drogach publicznych, a mianowicie art. 7 ust. 2 w związku z art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 2a ust. 2. Zachodzą zatem przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Od podjęcia przedmiotowej uchwały upłynął już wprawdzie okres dłuższy niż okres 1 roku przewidziany w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, niemniej jednak przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem w niniejszej sprawie zachodzi wyjątek, o którym mowa w tym przepisie, co umożliwia stwierdzenie jej nieważności. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.