II SA/Bk 1115/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy nakazania przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego i udrożnienia wylotu przepustu oddala skargę. U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne. Prezydent Miasta B., po ponownym, trzecim rozpoznaniu sprawy, nałożył na J. S. (powoływanego też, jako Skarżący) obowiązek przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego i udrożnienie wylotu przepustu zlokalizowanego na granicy działek nr [...] i [...] obręb Z. w B. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając, że prowadzona sprawa została wszczęta na wniosek M. P., B. P. i R. P. oraz właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] w B. Zdaniem wnioskodawców doszło do podtopienia posesji M. P. oraz zmiany kierunku naturalnego odpływu wody poprzez zamurowanie wylotu przepustu i zbudowanie betonowego muru oporowego przez J. S. Organ, w wyniku ponownie prowadzonego postępowania, uzupełnił materiał dowodowy m.in. o przeprowadzoną wizję lokalną w dniach: [...] kwietnia 2014r. oraz [...] czerwca 2014 r., materiał zdjęciowy, przesłuchania świadków, materiał zdjęciowy z wyznaczenia znaków granicznych, uzupełnienie opinii biegłego z dnia [...] maja 2014 r., aktualizację ekspertyzy biegłego z dnia [...] czerwca 2014 r. Organ dokonując ponownej analizy zgromadzonych dowodów doszedł do przekonania, że w sprawie naruszono stosunki wodne, co wymaga przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego i udrożnienia wylotu przepustu zlokalizowanego na granicy działek nr [...] i [...] obręb Z., o czym orzeczono w decyzji z [...] lipca 2014r. nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji lub uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Przedmiotowej decyzji zarzucił: (-) naruszenie art. 7, 77 i art. 107 § 3 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej powoływana jako: "k.p.a.") poprzez oparcie się na niewiarygodnej opinii biegłego, nieustalenie stanu faktycznego i oparcie się jedynie na części materiału dowodowego w sprawie; (-) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 110 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wcześniejszych wskazań z decyzji SKO; (-) naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niemożliwej do wykonania na skutek zmian w stanie faktycznym i prawnym oraz naruszenie art. 24 § 3 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zawarcie w decyzji zarzutów ad personam. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium zaakcentowało, że spór w sprawie dotyczy obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego poprzez udrożnienie wylotu przepustu zlokalizowanego na granicy działek nr [...] i [...] obręb Z. w B. Dalej powołując się na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (oględziny w dniach: [...].07.2012 r.,[...].06.2013 r., [...].04.2014 r., [...].05.2014 r., [...].06.2014 r.; opinię biegłego z [...].08.2013 r., uzupełnienie opinii z dnia [...].05.2014r., aktualizację opinii z dnia [...].062014 r. zeznania świadków, stron i materiał zdjęciowy) organ wyjaśnił, że działki te przylegają krótszym bokiem do drogi, ul. [...], oznaczonej na mapie nr [...]. Po przeciwnej stronie znajdują się działki o numerach [...], [...], należące do M. P. Po obu stronach ulicy, pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz [...] i [...] znajduje przepust uzbrojony we wpusty uliczne po obu stronach. Działki Skarżącego nie są zabudowane, są porośnięte trawą i roślinnością, a działki po przeciwnej stronie są zabudowane domem. Omawiany teren jest naturalnie nachylony w kierunku zachodnim tj. w kierunku ulicy [...], ulica [...] i działki do stronie wschodniej obejmującej m.in. posesję Pani P.([...] i [...]) usytuowane są wyżej niż działki Skarżącego ([...] i [...]) i są naturalnie nachylone w stronę ulicy [...]. W czasie dużych opadów woda spływała ulicą [...] w kierunku ulicy [...], oraz spływała po działce [...] w kierunku ulicy [...], działka ta była przez lata nieużytkiem i znajdował się niej odpływ, forma rowu. Problemy z zalewaniem działek po stronie wschodniej (wyżej położonych) rozpoczęły się w momencie, gdy Skarżący jako nowy właściciel działek [...] i [...] w czerwcu 2012 roku ogrodził swoją posesję od strony ul. [...]. Ogrodzenie to płot z drewnianymi sztachetami na podmurówce o głębokości ok.73 cm. Ogrodzenie na wysokości przepustu na długości ok. 3 m od strony działki [...] zostało cofnięte w głąb działki ok. 40-50cm (nie zostało zbudowane w linii prostej zabudowy tak jak pozostałe ogrodzenia), tym samym wylot przepustu został zamurowany. Powyższe spowodowało, że w sposób trwały został zablokowany przepływ wody, a w czasie opadów woda zaczęła zbierać się na szerokości całej ulicy oraz na działkach wyżej położonych, w tym działkach M. P. W trakcie i po opadach deszczu, regularnie wzywane są beczkowozy, które wypompowują wodę z tego obniżenia ulicy, gdyż woda zagraża zabudowaniom. Zasypanie wylotu przepustu oraz zbudowanie głębokiej podmurówki spowodowało spiętrzenie się wody w tym miejscu oraz brak możliwości naturalnego jej odpływu zgodnie z grawitacyjnym kierunkiem ułożenia terenu. W 2014 roku Skarżący zmienił zabudowę ogrodzenia, całe ogrodzenie działek [...] i [...] które cofnął w głąb działek i usunął z przesuwanego fragmentu podmurówkę. Natomiast w miejscu gdzie znajdował się przepust podmurówka pozostała. Na podstawie opinii biegłego Kolegium ustaliło dodatkowo, że fundament ogrodzenia oraz betonowa bryła usytuowana na wysokości i szerokości światła wylotu przepustu i na co najmniej 50cm w głąb działki spowodowała niedrożność przepustu, a tym samym zahamowanie odpływu wody. W wyniku tych działań, w czasie deszczu woda się cofa i dalej znajduje ujście na działkach położonych powyżej, z których pierwotnie woda napływała do przedmiotowego przepustu. Ustalając stan faktyczny w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy Kolegium zauważyło, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji doszło do istotnej zmiany sytuacji na ulicy [...], albowiem została zrealizowana budowa kanalizacji deszczowej w ulicy i na działce Skarżącego. W ocenie organu odwoławczego ta nowa okoliczność będzie miała niewątpliwie wpływ na ustalenie, czy zasadne jest na tym etapie zobowiązywanie Skarżącego do udrożniania przepustu i dalszego utrzymywania rowu na Jego działce. Mając na uwadze wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania Kolegium uznało za zasadne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem uzupełnienia materiału dowodowego o dokładne dane związane z wybudowaniem kanalizacji deszczowej, jej wpływu na stosunki wodne na ulicy [...] oraz zasadności zobowiązywania Skarżącego do udrożnienia wylotu przepustu znajdującego się na jego działce. Za niezbędne organ uznał też ponowne zwrócenie się do biegłego w celu wyjaśnienia wszystkich spornych kwestii. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiódł J. S. zarzucając jej naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że zawarte w decyzji zarzuty ad persona stanowią jedynie "skrót myślowy" oraz akceptację zawartych w opinii biegłego ustaleń, mimo podniesienia szeregu zarzutów w tej kwestii. W uzasadnieniu skargi jej autor sprecyzował, że generalnie zgadza się z rozstrzygnięciem Kolegium, ale kwestionuje niektóre zawarte w nim konkluzje, m.in. odnośnie zarzutów ad persona oraz zarzutów co do opinii biegłego. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zawartego w zaskarżonej decyzji uzasadnienia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją administracyjną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę wskazane powyżej kryterium legalności Sąd, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia nieważności badanej decyzji, jak też jej uchylenia. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na uzasadnienie decyzji. Skarżący nie kwestionował sentencji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., uchylającej do ponownego rozpoznania decyzję organu I instancji. Podstawę wydania ww. decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż z uwagi na ukształtowanie kompetencji organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym jako organu posiadającego uprawnienia do orzekania merytorycznego (co jest zasadą), a nie organu kasacyjnego (co stanowi wyjątek), rozstrzygnięcia kasacyjne i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania powinny mieć charakter wyjątkowy, a przypadków, w których są dopuszczalne nie można interpretować rozszerzająco. Co prawda konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego (art. 136 k.p.a.), jednak w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające prowadziłoby do uzupełnienia materiału dowodowego w całości lub w znacznej części, powinien je przeprowadzić w pierwszej kolejności organ I instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2006, s. 613 i n. oraz wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 633/05, Lex nr 198333). Należy też wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych niesporne jest, że skarga na uzasadnienie decyzji jest dopuszczalna. Skoro bowiem zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi konieczny i istotny jej element, będący "zwykłą" i "niezbędną" jej częścią w sensie składnika decyzji (i w tym kontekście część równoważną z punktu widzenia znaczenia z samą osnową decyzji), to tym samym skarga na uzasadnienie decyzji, jak też sądowa kontrola tego uzasadnienia, mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych jako orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 573/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2012r., sygn. akt I SA/Wa 1809/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1471/12). W konsekwencji wniesienie skargi na uzasadnienie decyzji stanowi w istocie skargę na decyzję, albowiem na skutek skargi sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest – w myśl przywołanej powyżej regulacji art. 134 p.p.s.a. - ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). Należy podkreślić, iż spotykane w orzecznictwie sądów administracyjnych przypadki uchylania uzasadnień decyzji dotyczą sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie organu było prawidłowe, jednakże z przyczyn innych niż podane w uzasadnieniu, co prowadziłoby do ewidentnej sprzeczności między uzasadnieniem decyzji a jej rozstrzygnięciem (por. m.in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 161/04), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, albowiem z uzasadnienia decyzji wynikają w prawidłowy sposób przyczyny rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga fakt, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zgodna z interesem Skarżącego, co więcej Skarżący w skardze podkreśla, że zgadza się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Tym niemniej Skarżący zarzucił organowi, naruszenie w rozstrzygnięciu art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że zawarte w decyzji zarzuty ad persona stanowią jedynie "skrót myślowy" oraz akceptację zawartych w opinii biegłego ustaleń, mimo podniesienia szeregu zarzutów w tej kwestii. Odnośnie pierwszego z zarzutów, to należy mieć na uwadze, że zgodnie z powołanym w skardze art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, w badanej sprawie, organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, a wydana decyzja zawiera wszelkie przewidziane prawem elementy. Co prawda samo Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało rację Skarżącemu w odpowiedzi na skargę, że użyte sformułowania w decyzji są niefortunne, a podjęta polemika nie jest właściwa, jednakże nie są to uchybienia, wskazujące na stronniczość organu załatwiającego sprawę, a tym bardziej nie są to uchybienia zobowiązujące Sąd do uchylenia decyzji, gdyż nie mają one na tym etapie wpływu na wynik sprawy, który z uwagi na specyfikę objętej kontrolą decyzji nie jest przesądzony. Odnosząc się do zarzutów związanych z kwestionowaniem dowodu z opinii biegłego to również należy wskazać, że skoro organ II instancji wydał decyzję kasacyjną, to na etapie postępowania dowodowego przed organem I instancji Skarżący będzie mógł kwestionować wartość dowodową poszczególnych dowodów oraz zgłaszać nowe wnioski dowodowe. Ponownie Sąd pragnie podkreślić, że sprawa nie została zakończona, a postępowanie dowodowe przed organem I instancji otwiera się na inicjatywę dowodową Skarżącego, które w następstwie wydanej decyzji może być oceniane ponownie przez organ II instancji i ewentualnie Sąd. Mając na względzie, iż zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny, co oznacza, że nie załatwia sprawy administracyjnej w sposób merytoryczny, tj. nie orzeka o prawach lub obowiązkach wynikających dla strony z prawa materialnego, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie wydał decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadnienie objętej skargą decyzji odpowiada na pytanie - co doprowadziło organ do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości dlaczego organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną. Decyzja drugoinstancyjna zawiera motywy, którymi organ kierował się podejmując rozstrzygnięcie, a którym nie można zarzucić, że są niespójne czy nielogiczne. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zupełność i poprawność uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stwierdził jej zgodność z przepisami prawa. Tym samym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.