II SA/Bk 112/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr.),, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. P. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 27 grudnia 2023 r. nr WOP.7722.81.2023.MM w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce samowolnie wykonanych przybudówek oddala skargę. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z dnia 27 grudnia 2023 r. nr WOP.7722.81.2023.MM, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia 11 października 2023 r. nr SIO.7355-15/07, nakładające na G. P. (dalej również jako: "skarżący") grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 58.156,45 zł oraz opłatę egzekucyjną w wysokości 68,00 zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, określonego w tytule wykonawczym z dnia 12 września 2019 r. nr NB.52.1.1.2019.AS, wystawionym przez PINB w Sokółce. Organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia 21 czerwca 2007 r. nr SIO.7355-15/07, wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, PINB w Sokółce nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie wykonanych przybudówek o wym. 10,0 x 3,0m i o wym. 5,90 x 2,95m, przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr geod, [...] we wsi kol. [...] oraz samowolnie wykonanej więźby dachowej na istniejącej części budynku mieszkalnego i przybudówkach samowolnie wykonanych. Decyzja została sprostowana postanowieniem z dnia 7 września 2007 r. Działający w trybie odwoławczym PWINB w Białymstoku, decyzją ostateczną z dnia 10 września 2007 r. nr WOP.JD.7144-146/07, utrzymał w mocy w/w decyzję organu powiatowego. W latach 2007-2019 w niniejszej sprawie były prowadzone liczne postępowania w trybach nadzwyczajnych, jednak finalnie przywołane powyżej rozstrzygnięcia merytoryczne pozostały w obiegu prawnym. W dniu 19 sierpnia 2019 r. PINB w Sokółce wystosował do skarżącego upomnienie, wzywające do dobrowolnego wykonania nakazanej rozbiórki. Następnie, w dniu 12 września 2019 r., organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy, opatrzył go klauzulą o skierowaniu tego tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej i w dniu 13 września 2019 r. doręczył zobowiązanemu, wszczynając tym samym wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne. W dniu 4 października 2019 r. do PINB w Sokółce wpłynęło wystąpienie wniesione w imieniu skarżącego przez osobę, która nie legitymowała się uprawnieniem do reprezentacji zobowiązanego w mniejszym postępowaniu egzekucyjnym, złożone po terminie 7-dniowego terminu na zgłoszenie zarzutów. Postanowieniem z dnia 10 października 2019 r. organ powiatowy stwierdził niedopuszczalność zgłoszonych zarzutów. Działający w trybie zażaleniowym PWINB, postanowieniem ostatecznym z dnia 13 listopada 2019 r. utrzymał przywołane postanowienie w mocy. Skarga wywiedziona przez zobowiązanego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 18/20. Oddalona została również skarga kasacyjna skarżącego - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2026/20. PWINB stwierdził, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie narusza przepisów prawa. Podstawą do zastosowania ww. środka egzekucyjnego jest stwierdzenie przez organ egzekucyjny, iż zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. W ocenie organu zobowiązany uchyla się od wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki, biorąc pod uwagę czas, jakim faktycznie dysponował na jego wykonanie. Organ podkreślił, że dniu 1 grudnia 2023 r. PINB w Sokółce, na zlecenie organu odwoławczego w trybie art. 136 § 1 Kpa w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dokonał kontroli na działce o nr [...] we wsi kol. [...] i stwierdził, że przybudówki i więźba dachowa, objęte nakazem rozbiórki, nie zostały rozebrane, co potwierdza wykonana dokumentacja fotograficzna. Uzasadnia to zastosowanie wobec strony środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. PWINB stwierdził, iż sposób wyliczenia nakładanej grzywny w celu przymuszenia jest prawidłowy. Przedmiotem rozbiórki są części budynku o wymiarach 10,0 x 3,0m i 5,90 x 2,95m, zatem grzywna liczona jest w oparciu o przepis art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ zauważył, że zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia skutecznie doprowadzi do wykonania przez skarżącego egzekwowanego obowiązku rozbiórki. Z kolei zastosowanie wobec zobowiązanego innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nie jest celowe w rozumieniu art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Koszty bowiem wykonania zastępczego, które finalnie obciążają zobowiązanego, gdyż egzekucja jest wtedy wykonywana przez inną osobę za zobowiązanego i na jego koszt (zgodnie z art. 127 przywołanej powyżej ustawy), są wyższe niż związane z grzywną w celu przymuszenia i jej ściąganiem. Z kolei nakładana opłata w wysokości 68,00 zł stanowi, wskazaną w art. 64a § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, opłatę za czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, tj. wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ podkreślił przy tym, że grzywna jest jedynie środkiem przymusu (nie zaś karą) i nie może być nakładana, czy egzekwowana, jeżeli zobowiązany obowiązek wykona. Grzywna ta może również, w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, zostać umorzona (art. 125 w/w ustawy) lub w uzasadnionym wypadku zwrócona zobowiązanemu (art. 126 przywoływanej ustawy). Organ II instancji nie zgodził się, że postanowienie z dnia 11 października 2023 r. jest dotknięte wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. niewykonalności obowiązku. W ocenie PWINB obowiązek o charakterze pieniężnym, nałożony na skarżącego wskazanym postanowieniem, nie jest niewykonalny w rozumieniu w/w przepisu. Z kolei podważanie na etapie egzekucji administracyjnej zasadności egzekwowanego obowiązku o charakterze niepieniężnym pozostaje bez wpływu na tę egzekucję. Egzekwowana decyzja administracyjna istnieje w obiegu prawnym, jest ostateczna oraz prawomocna, co oznacza, że może być ona wzruszona jedynie w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, nie zaś w postępowaniu egzekucyjnym. W skardze do sądu pełnomocnik skarżącego zaskarżył postanowienie PWINB w całości, zarzucając naruszenie art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez pochopne i przedwczesne zastosowanie środka przymusu w postaci grzywny oraz dotknięcie postanowienia wadą nieważności w postaci niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stawianych zarzutów podniesiono, że środek przymuszający w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia w przedmiotowej sprawie jest niezwykle krzywdzący i pochopnie zastosowany. Sprawa toczy się od 2007 r. natomiast ostatnie postanowienie w przedmiotowej sprawie zapadło 13 czerwca 2023 r., zatem dopiero od tego dnia można mówić o jakkolwiek zakończonym postępowaniu, w którym skarżący obligowany jest do rozbiórki. Skarżący nie jest człowiekiem zamożnym, a rozbiórka budynku niesie za sobą znaczne koszty, tym samym nałożenie dodatkowej kwoty w wysokości 58.156,45 złotych zdecydowanie nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a wręcz znacznie go utrudnia. Pełnomocnik wskazał, że w przedmiotowej sprawie można mówić o niewykonalności obowiązku, bowiem wyburzenie wspomnianych przybudówek nastąpiłoby z niepowetowaną szkodą dla właścicieli budynku mieszkalnego. Występują dwie techniczne przeszkody sprawiające, iż decyzja ta jest niewykonalna. Pierwsza z nich to sytuacja finansowa skarżącego, nie jest on bowiem w stanie sfinansować rozbiórki wskazanych przybudówek tak by nie poniosło to za sobą znacznych uszkodzeń pozostałej części domu. Druga natomiast przesłanka to kwestia, iż jest to budynek zamieszkały, a rozbiórka jego znacznej części wywołałaby niepowetowaną szkodę, gdyż zwłaszcza biorąc pod uwagę panującą porę roku i ścisłe sformalizowanie przepisów prawa budowlanego niemożliwe jest należyte rozebranie wskazanych przybudówek wraz z odpowiednim zabezpieczeniem pozostałej części domostwa przed warunkami pogodowymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu dotyczy dopuszczalności nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w związku z uchylaniem się od nałożonego na skarżącego obowiązku wykonania rozbiórki samowolnie wykonanych przybudówek przy budynku mieszkalnym oraz samowolnie wykonanej więźby dachowej na istniejącej części budynku mieszkalnego i przybudówkach samowolnie wykonanych. Zdaniem sądu, nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia było dopuszczalne i odbyło się w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Zastosowanie tego środka egzekucyjnego wymaga stwierdzenia, że istnieje obowiązek określonego działania przez zobowiązanego, który to obowiązek nie został wykonany. Warunek ten został spełniony w sprawie - skarżący nie wykonał bowiem obowiązku wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji rozbiórkowej – w ramach postępowania egzekucyjnego organ zasadnie zatem wszczął procedurę przymuszającą zwieńczoną nałożeniem grzywny w celu przymuszenia. Nie ulega wątpliwości, że sprawa dotycząca nakazu rozbiórki toczyła się już od 2007 r. Trafnie wskazał organ, że niewykonalność tego nakazu wynikała z korzystania przez strony postępowania administracyjnego, a następnie egzekucyjnego, z przysługujących praw. Nie zmienia to jednak faktu, że egzekwowana decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2007 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia 21 czerwca 2007 r. nr SIO.7355-15/07, jest ostateczna i prawomocna oraz podlega wykonaniu. Finalnie w 2019 r. rozstrzygnięcia te pozostały w mocy i obiegu prawnym w kształcie pierwotnym, stąd organ miał obowiązek przedsięwziąć prawne kroki zmierzające do wyegzekwowania wynikającego z nich obowiązku. Zgodnie z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a."), organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Stosownie do art. 7 § 3 u.p.e.a, stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Wśród tych środków ustawa przewiduje nałożenie grzywny w celu przymuszenia (art. 119 § 1 u.p.e.a.) oraz wykonanie zastępcze (art. 127 u.p.e.a.). W myśl art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Reguły wyliczania wysokości grzywny ustawodawca zawarł w art. 121 § 1-5 u.p.e.a. Spośród tych zasad istotne znaczenie w sprawie niniejszej mają regulacje zawarte w § 4 i 5, zgodnie z którymi, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Tryb nałożenia grzywny uregulowany został w art. 122 u.p.e.a. Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie do art. 122 § 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Z art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.p.e.a. wynika, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy najpierw powinna zostać nałożona grzywna w celu przymuszenia, a następnie powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. W sprawach tego rodzaju nie można zatem kwestionować zastosowania grzywny w celu przymuszenia, twierdząc, że jest ona zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym oraz że w pierwszej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym jest bez wątpienia środkiem mniej uciążliwym niż pozostałe środki egzekucyjne stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, które są środkami zaspokajającymi (por.: P. M. Przybysz, art. 119 [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023). Zdaniem sądu, na skarżącego mogła być nałożona grzywna zgodnie z przepisem art. 119 u.p.e.a. oraz w wysokości określonej w przepisie art. 121 § 5 u.p.e.a. W sprawie nie wystąpiła też sytuacja określona w art. 7 § 3 u.p.e.a., zgodnie z którym stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. W grudniu 2023 r. dokonano kontroli na działce o nr [...] we wsi kol. [...] i stwierdzono, że przybudówki i więźba dachowa, objęte nakazem rozbiórki, nie zostały rozebrane, co potwierdza wykonana dokumentacja fotograficzna. Niewątpliwie uzasadnia to zastosowanie wobec skarżącego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Nakaz rozbiórki nie został bowiem wykonany mimo czasu jakim skarżący faktycznie dysponował na realizację tego obowiązku (od wszczęcia postępowania egzekucyjnego do wydania skarżonego postanowienia upłynęło ponad 4 lata). Pozbawione usprawiedliwionych podstaw pozostają argumenty skargi wskazujące na niewykonalność obowiązku z powodu sytuacji finansowej skarżącego oraz niepowetowanej szkody jaka miałaby nastąpić w związku z rozbiórką znacznej części budynku zamieszkałego, uwzględniając zwłaszcza panującą porę roku. Kwestie związane z warunkami mieszkaniowymi oraz sytuacją majątkową skarżącego i jego rodziny, same w sobie nie przesądzają o niewykonalności nałożonego na niego obowiązku. Niewykonalność prawna obowiązku niepieniężnego wynikającego z podlegającej egzekucji administracyjnej decyzji musi mieć charakter obiektywny, pewny i intersubiektywnie weryfikowalny (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 16 kwietnia 2019 r. sygn. II SA/Rz 253/19, Lex nr 26737970; wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r. sygn. II SA/Sz 315/19, Lex nr 2687064). O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną, można zaś mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze (por. WSA w Gliwicach z 22 marca 2019 r. sygn. II SA/Gl 1059/18, Lex nr 2655940). Co więcej, przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 marca 2019 r. sygn. II SA/Kr 48/19, Lex nr 2644404). Sąd nie podziela argumentacji skargi, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia było wobec skarżącego pochopne i krzywdzące. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, przez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (na co uwagę zwraca także pełnomocnik skarżącego). Analiza przepisów określających wysokość i reguły nakładania grzywny w celu przymuszenia zobowiązanego do spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego nie daje podstaw do przyjęcia, że jej wysokość powinna być dostosowana do możliwości finansowych zobowiązanego. Wręcz przeciwnie, wysokość tej grzywny została wprost powiązana z obiektywnymi wartościami, tj. powierzchnią zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i ceną 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszoną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Pamiętać trzeba, że organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. Natomiast, to wyłącznie od zobowiązanego zależy czy wykona nałożony obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku (dokona jego rozbiórki) czy też poniesie koszty wymierzonej grzywny. Zaznaczyć przy tym należy, że grzywna ma charakter zwrotny, gdyż zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Podsumowując powyższe rozważania, sąd wskazuje, że zasadne było wymierzenie skarżącemu grzywny w celu przymuszenia, ze względu na to, że nie wykonał nałożonego na niego obowiązku rozbiórki. Nie budzi także wątpliwości wysokość nałożonej grzywny, czego zresztą nie kwestionowano w skardze. Bezsporne było przy tym nałożenie na stronę opłaty w wysokości 68,00 zł z art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a. za czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, tj. wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W opinii składu orzekającego organ zebrał materiał dowodowy wystarczający do ustalenia niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego, a zgromadzone dowody ocenił wnikliwie, czemu dał wyraz w uzasadnieniu postanowienia. Nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 119 u.p.e.a oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł o oddaleniu skargi w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, do czego uprawniał art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Sąd rozpoznaje takie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 tej ustawy).