II SA/Bk 1145/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Andrzej Melezini, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia w formie decyzji administracyjnej opłaty z tytułu udostępnienia materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego wykorzystanych do wykonywania prac geodezyjnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Wnioskiem z dnia [...].08.2014r. skierowanym do Prezydenta Miasta B. skarżący J. Z. uprawniony geodeta prowadzący usługi geodezyjno – kartograficzne wniósł o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia wysokości opłat za 21 zrealizowanych czynności geodezyjno – kartograficznych tj. udostępnionych skarżącemu materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykorzystanych przez skarżącego do prac geodezyjnych zgłoszonych do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B., dla których to czynności wystawione zostały w roku 2011, 2012 i 2013 rachunki dołączone do wniosku. Postanowieniem z dnia [...].09.2014r. Prezydent Miasta B. powołując się na art. 61 "a" K.p.a. w związku z art. 6 "a" ust. 1 pkt 2 "b" oraz 7 "d" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie decyzyjnego ustalenia opłat z tytułu udostępnienia materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego wykorzystanych do wykonania prac geodezyjnych zgłoszonych do zasobu. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, ze wymienione we wniosku rachunki za udostępnienie danych dotyczyły prac geodezyjnych zgłoszonych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w latach 2011- 2013. Operaty techniczne powstałe w wyniku tych prac przyjęte zostały do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w tych samych latach. Z chwilą przyjęcia operatów technicznych do zasobu oraz opłacenia rachunków za udostępnione materiały sprawy te zostały zakończone. Z dniem [...].07.2014r. na mocy ustawy z dnia 5.06.2014. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014r. poz. 897) wprowadzone zostały nowe zasady ustalania opłaty za udostępnienie materiałów zasobu oraz za czynności geodezyjne i kartograficzne. Co do zasady, nowe przepisy są stosowane do spraw wszczętych po wejściu w życie tych przepisów, chyba że przepis przejściowy stanowi inaczej. Art. 12 ustawy zmieniającej stanowi zaś, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawę, pobiera się opłatę niższą. Zatem nowe zasady naliczania opłat stosuje się jedynie do spraw niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej tj. niezakończonych przed 12 lipca 2014r. Rachunki przedłożone przy wniosku dotyczą spraw, które przed tą datą się zakończyły i dlatego należało odmówić wszczęcia postępowania. W zażaleniu na to postanowienie J. Z. stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania i argumentacja organu jest nietrafna i nie odpowiada wymogom przepisów ustawy z dnia 27.08.2009r. o finansach publicznych. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. po rozpoznaniu powyższego zażalenia postanowieniem z dnia [...].10.2014r. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił za organem I instancji, że czynności geodezyjne, za które ustalenia opłat decyzjami domaga się skarżący, zakończyły się pracami geodezyjnymi przyjętymi do zasobu Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. i za te czynności zostały wystawione przez władającego zasobem rachunki, które zostały przez skarżącego opłacone. Czynności geodezyjne zostały wykonane w 2011, 2012 i 2013r. Sprawy związane z opłatami za dostęp do zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynikające z czynności objętych opłaconymi rachunkami zakończyły się przed [...] lipca 2014r. Następnie organ stwierdził, że stosownie do art. 61 "a" K.p.a. w sytuacji gdy postępowanie nie może być wszczęte z przyczyn uzasadnionych, innych niż wniesienie żądania przez podmiot nie będący stroną, organ wydaje postanowienie o odmowie jego wszczęcia. Uzasadnioną przyczyną niemożności wszczęcia postępowania jest sytuacja, gdy w przepisach prawa brak podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia sprawy w trybie administracyjnym. Taka sytuacja występuje w sprawie niniejszej, gdyż przepis art. 12 ustawy zmieniającej ustawę Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje wydawania decyzji w kwestii ustalenia opłat za udostępnianie materiałów z zasobu i czynności geodezyjne i kartograficzne w sprawach zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie J. Z. zarzucił postanowieniu rażące naruszenie art. 61 par. 1 K.p.a. oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego – art. 6,7 i 11 K.p.a. wniósł o uchylenie postanowienia. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że Prezydent Miasta B. wybiórczo stosuje prawo, czego potwierdzeniem jest decyzja wydana dnia [...].05.2014r. ustalająca opłatę za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w innej sprawie, która została uchylona przez SKO w B. decyzją, której kopię skarżący dołączył do skargi. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie decyzyjnego ustalenia opłaty za dostęp skarżącego jako geodety do materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego nastąpiła z naruszeniem art. 61 "a" par. 1 K.p.a. Przepis art. 61 "a" K.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz. 18). Przepis powyższy wprowadził dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę nie będącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tezie wyroku z dnia 7 marca 2013r. sygn. VII SA/Wa 1771/12 (Lex nr 1321646) zastosowanie instytucji określonej w art. 61 "a" par. 1 K.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z K.p.a., lub też – odwrotnie - dowodziłoby braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 par. 1 K.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61 "a" par. 1 K.p.a. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odnosząc się do stosowania art. 61 "a" par. 1 K.p.a. w wyroku z dnia 4 września 2014r. sygn. IISA/Bk 491/14 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wyraził pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 "a" par. 1 K.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku sąd podkreślił, że mimo, iż sformułowanie "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania może wywoływać trudności interpretacyjne, jednakże wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi w nim o przyczyny natury formalnej. Za "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 "a" par. 1 K.p.a. uznano bowiem przykładowo sytuacje, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił, czy też gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy administracyjnej czy leżącej we właściwości organów administracji publicznej (tezy 1 i 4 komentarza do art. 61 "a" K.p.a. ,A. Wróbel, Lex Omega oraz powołane tam orzecznictwo). Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 22 lipca 2014r. w sprawie I OSK 1635/14, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie (orzeczenie dostępne na stronie http://orzeczenia .nsa.gov.pl). Jak wynika z treści postanowienia organu I instancji przyczyną odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego nie było stwierdzenie przez ten organ niedopuszczalności wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty za dostęp do materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego ale niemożność stosowania w przypadku skarżącego nowych zasad ustalania opłaty za udostępnione materiały zasobu wprowadzonych z mocą od 12 lipca 2014r. do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zatem na etapie odmowy wszczęcia postępowania organ I instancji ocenił materialnoprawny element sytuacji prawnej skarżącego, co w świetle art. 61 "a" ust. 1 K.p.a. jest niedopuszczalne. Uzasadnienie odmowy wszczęcia postępowania przez organ II instancji jest dalej idące albowiem organ ten wprost stwierdził, że przepisy prawa nie przewidują wydawania decyzji administracyjnych w sprawach opłat za udostepnienie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego zakończonych przed dniem [...] lipca 2014r. Organ ten przy tym nie wyjaśnił jaką zakończoną sprawę ma na myśli: skorzystania z materiałów z zasobu geodezyjnego czy ustalenia opłaty za udostępnione materiały. Skład orzekający zauważa, że uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 26.06.2014r. sygn. I OPS 1/14 (ogólnodostępnej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) przesądzone zostało w sposób wiążący sądy administracyjne, że po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o których mowa w art. 40 ust. 3 "c" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia uchwały wynika, że od dnia 1 stycznia 2011r. opłaty za udostępnione materiały z zasobu geodezyjnego i kartograficznego zaczęły stanowić dochody jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 60 pkt 7 i 8 ustawy o finansach publicznych (z dniem 31 grudnia 2010r. zlikwidowane zostały bowiem fundusze celowe wojewódzkich i powiatowych funduszy gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym, a ich środki stały się dochodami budżetów właściwych jednostek samorządu terytorialnego), a w konsekwencji stały się niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, która to ustawa uregulowała (ujednoliciła) zasady egzekwowania niepodatkowych należności budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego zastrzegając wydawanie decyzji administracyjnych w odniesieniu do tych należności. Uchwała NSA I OPS 1/14 w części przesądzającej formę decyzji dla ustalenia opłat za udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie zdezaktualizowała się po wejściu w życie znowelizowanych przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ustawą z dnia 5 czerwca 2014r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2014r., poz. 897) z mocą obowiązującą od 12 lipca 2014r., zasady ustalania opłat za skorzystanie z materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego zostały włączone do regulacji ustawowej. Wydawanie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia wysokości należnej opłaty za udostępnione materiały z zasobu zostało zastrzeżone dla spraw spornych oraz przeniesione do kompetencji organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (vide: art. 40 "f" ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą). Powyższe oznacza, że żądanie wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty za udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego zgłoszone po dniu [...] lipca 2014r. winno w swej treści wyrażać niezadowolenie z wysokości opłaty pobranej przy skorzystaniu z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Brak wyrażonego sporu wymaga wezwania wnioskodawcy do sprecyzowania w jakim zakresie pobrane opłaty uważa za zawyżone. W znowelizowanych przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie można odnaleźć wyczytanego przez organ II instancji zakazu występowania z wnioskiem o decyzyjne ustalenie opłaty za wykorzystany w przeszłości dostęp do materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skoro uchwała NSA sygn. I OPS 1/14 przesądziła, że po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych (konkretnie od 1 stycznia 2011r. tj. od zaliczenia opłat za dostęp do powiatowego i wojewódzkiego zasobu geodezyjnego i kartograficznego do niepodatkowych należności budżetowych jednostek samorządu terytorialnego o charakterze publicznoprawnym), ustalenie opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego odbywa się w drodze decyzji stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a przepis art. 67 ustawy o finansach publicznych odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa, przyjąć należy, że czasowa dopuszczalność wydania decyzji w sprawie ustalenia wysokości niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym ograniczona jest tylko ogólnym terminem przedawnienia zobowiązań podatkowych. Merytoryczna ocena prawidłowości pobranej opłaty za udostępnione materiały z zasobu geodezyjnego i kartograficznego powinna oczywiście mieć na uwadze stan prawny obowiązujący w dacie pobierania opłaty. Zauważyć należy, że skarżący w latach 2011, 2012 i 2013 korzystał z zasobów Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. a zatem z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a opłaty związane z prowadzeniem takiego zasobu są nadal dochodami własnymi budżetu powiatu (vide; art. 41 "b" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą), co proceduralnie w dalszym ciągu wiąże kwestie związane z koniecznością opłat za korzystanie z tego zasobu z decyzyjnym sposobem ich ustalania zastrzeżonym ustawą o finansach publicznych dla niepodatkowych należności budżetowych jednostek samorządu terytorialnego o charakterze publicznoprawnym. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonych postanowień organów obu instancji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się obciążenie organu obowiązkiem zwrotu na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpis od skargo oraz koszty zastępstwa procesowego skarżącego przed sądem, reprezentowanego przez radcę prawnego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).