II SA/Bk 115/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] Burmistrz S., orzekając na podstawie art. 264 § 1 w związku z art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), ustalił wysokość i sposób poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w ten sposób, że: - ustalił łączne koszty w wysokości 4 000 zł; - zobowiązał właścicieli rozgraniczanych nieruchomości (H. W. jako właściciela działek nr [...] oraz W. W. jako właściciela działek nr [...] oraz [...]) do uiszczenia tych kosztów po połowie, tj. po 2 000 zł każdy. Organ pierwszej instancji prowadził postępowanie rozgraniczeniowe na wniosek H. W. We wniosku, jako przyczynę zainicjowania postępowania wskazano brak danych do obliczenia współrzędnych punktów granicznych działek, które pozwoliłyby na odtworzenie danych ewidencyjnych. Także wskazano, że ustalenie przebiegu granic według zgodnego oświadczenia stron nie przyniosło rezultatu z uwagi na niewyrażenie zgody przez W. W., który to fakt potwierdza adnotacja geodety na podaniu. W tych okolicznościach wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe. Czynności rozgraniczeniowe przeprowadzono w dniu [...] maja 2017 r. oraz w dniu [...] września 2017 r. nastąpiło przyjęcie operatu do ewidencji materiałów zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Organ wskazał, że z uwagi na nieustalenie przebiegu granicy wydano w dniu [...] listopada 2017 r. decyzję umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe i przekazującą sprawę sądowi powszechnemu. Koszty sporządzenia operatu wyniosły 4 000 zł i zgodnie z przepisem art. 264 § 1 K.p.a. oraz mając na uwadze treść uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OPS 5/06) obciążono tymi kosztami strony po połowie uznając, że postępowanie było prowadzone w interesie obydwu stron. Organ także wskazał, że w trakcie postępowania zmienił się krąg stron postępowania, bowiem w miejsce dotychczasowych współwłaścicieli działek nr [...]. wszedł w całości jako jedyny właściciel W. W. Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji złożył W. W., który wniósł o jego uchylenie w części rozstrzygającej o obowiązku poniesienia przez niego kosztów postępowania rozgraniczeniowego, zwolnienie go w całości od tych kosztów, ewentualnie uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, jak też o wstrzymanie wykonania postanowienia. Zarzucił: nieprawidłową interpretację przepisów art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. przez niezasadne zobowiązanie go do pokrycia połowy wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz naruszenie zasad postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 K.p.a. Wskazał, że w 1983 r. doszło do zniesienia współwłasności między nim z poprzednikiem prawnym H. W. Wówczas "Komornik Sądowy wbił dwa słupki na działce [...] i jeden słupek na działce [...]. W/w 2 słupki wyznaczały przebieg granicy", nadto wyznaczono mu jeszcze granice drogi koniecznej. Z uwagi na brak zgody M. W. na rozgraniczenie, żalący się poniósł wówczas w całości koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 2 000 zł. Obecnie ustalony przebieg granicy jest – w jego ocenie - nieprawidłowy, gdyż budynek gospodarczy H. W. znajduje się częściowo na działce nr [...] stanowiącej własność żalącego się. Stwierdził on tę nieprawidłowość na skutek przeglądania dokumentacji geodezyjnej i kilkakrotnie ją sygnalizował, natomiast zgadza się co do przebiegu granicy po linii słupków wyznaczonej przez Komornika, a także na lokalizację słupka wyznaczającego przebieg drogi koniecznej. Odnosząc się do argumentacji organu pierwszej instancji i wskazania na treść uchwały NSA żalący się wskazał, że uchwała nie nakazuje obciążania kosztami uczestników rozgraniczenia po połowie, ale wskazuje że obciążenie "może" nastąpić, zaś w jakich częściach zależy od rozważenia interesów stron. Wskazał, że obciążając go w połowie kosztami Burmistrz dopuścił się niedopuszczalnego uproszczenia, podczas gdy każde postępowanie ma indywidualny charakter. Jest to rozstrzygnięcie krzywdzące i niesprawiedliwe. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Kolegium podzieliło w całości ustalenia faktyczne i ocenę prawną sformułowane przez organ pierwszej instancji. Wskazało, że sprawa o rozgraniczenie tylko na pierwszym, początkowym etapie rozpoznawana jest w postępowaniu administracyjnym, bowiem co do zasady jest sprawą cywilną prowadzoną w interesie każdej ze stron postępowania. Kolegium powołało się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 5/06. Wskazało, że z uwagi na istniejący w sprawie spór co do przebiegu granic nie doszło do ustalenia przez geodetę przebiegu granicy na gruncie, dlatego w dniu [...] listopada 2017 r. doszło do umorzenia administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Zdaniem Kolegium, przebieg sprawy wskazuje, że czynności rozgraniczeniowe zostały przeprowadzone również w interesie W. W., dlatego wszyscy uczestnicy tego postępowania powinni ponieść te koszty w częściach równych. Okoliczności sporu co do granic z 1984 r. oraz wysokość i sposób poniesionych wówczas kosztów nie mogą mieć wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Skargę na postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. złożył do sądu administracyjnego W. W., który zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 262 i 264 K.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i niewłaściwą interpretację w sytuacji, gdy uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. nie nakazuje obciążania kosztami uczestników postępowania rozgraniczeniowego po połowie, ale umożliwia to, co jest zależne od wyważenia interesów stron postępowania; - art. 6, 7, 8 K.p.a. poprzez nieprawidłowe i nieuzasadnione obciążenie skarżącego kosztami postępowania rozgraniczeniowego w połowie w sytuacji, gdy koszty powinny w całości obciążyć H. W. (wnioskodawcę), który "wygenerował" postępowanie. Skarżący wskazał, że nie zgadza się z nowo ustalonym przebiegiem granicy, zaś częściowo budynek gospodarczy H. W. znajduje się na działce skarżącego nr [...]. W uzasadnieniu skargi powtórzono w całości argumentację zażalenia. Skarżący podkreślił, że "ustalenie nieprawidłowego przebiegu granicy nie leży w jego interesie". Wskazał, że wątpliwości co do prawidłowości działań geodety pojawiły się u niego już na dzień przed rozgraniczeniem, kiedy geodeta stawił się na innej działce oznajmiając swoją niewiedzę co do położenia działki z uwagi na zaginięcie dokumentów z lat 60-tych. Skarżący podkreślił swoją trudną sytuację majątkową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Spór w sprawie dotyczy obciążenia skarżącego w połowie kosztami postępowania rozgraniczeniowego, które – w jego ocenie – w całości powinien ponieść wnioskodawca rozgraniczenia. Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zarówno skarżący, jak i organ trafnie wskazały na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. o sygnaturze I OPS 5/06, której teza brzmi następująco: "Organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 par. 1 pkt 2 Kpa, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości /art. 152 Kodeksu cywilnego/, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania" (uchwała dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Istotnie, jak zwraca uwagę skarżący, treść tezy uchwały (wiążącej orzekający w sprawie niniejszej sąd administracyjny) oraz jej uzasadnienia wskazuje, że możliwe jest obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego zarówno jednego właściciela rozgraniczanych nieruchomości (a zwłaszcza tego, który zażądał wszczęcia postępowania), jak i wszystkich właścicieli sąsiadujących ze sobą i objętych rozgraniczeniem nieruchomości. Kogo to obciążenie dotknie i w jakim zakresie zależy od wyważenia interesów poszczególnych stron, a w szczególności od tego, w czyim interesie rozgraniczenie jest dokonywane. Zauważyć jednak należy, że ustalenie interesu prawnego poszczególnych właścicieli nieruchomości objętych procedurą rozgraniczeniową odbywa się nie na podstawie ich indywidualnego, subiektywnego podejścia do kwestii konieczności rozgraniczenia, ale jest oparte na okolicznościach obiektywnych, towarzyszących rozgraniczeniu. Te zaś obiektywnie ustalane okoliczności mogą wskazywać albo na istnienie sporu co do granic, albo na to, że spór powstał sztucznie, na skutek działania jednej ze stron, które to działanie nie znajduje oparcia w okolicznościach sprawy. Celem ustalenia interesów poszczególnych stron postępowania rozgraniczeniowego należy mieć też na uwadze, że właściciele nieruchomości sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty utrzymania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie (art. 152 Kodeksu cywilnego). Dlatego właśnie można obciążyć kosztami właścicieli sąsiadujących nieruchomości objętych rozgraniczeniem, a nie tylko stronę wnioskującą o rozgraniczenie. Dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w tej konkretnej sprawie "można" obciążyć kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli poszczególnych nieruchomości, a nie tylko wnioskodawcę, należy ocenić powody dla których złożono wniosek o rozgraniczenie i przebieg postępowania. W sprawie niniejszej powodem złożenia przez H. W. wniosku o rozgraniczenie był "brak w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej danych do obliczenia współrzędnych punktów granicznych działki nr [...]", potwierdzony oświadczeniem uprawnionego geodety, który nadto wskazał na brak zgody stron na ustalenie przebiegu granic na podstawie zgodnego oświadczenia. Już te okoliczności wskazują, że istnieje spór co do przebiegu granicy miedzy działkami wnioskodawcy nr [...] okalającymi działki skarżącego nr [...]. Z opinii technicznej z dnia [...] września 2017 r. do operatu technicznego wynika nadto, że uczestniczący w czynnościach rozgraniczeniowych skarżący i H. W. wskazali odmiennie przebieg granicy, zaś archiwalne dokumenty są niezupełne, bowiem: brak szkicu polowego nr [...] z pomiaru z 1978 r., dane do granic rozgraniczanych działek zawarte w archiwalnych operatach i mapach "nie gwarantują dokładności wyznaczenia granicy dla I grupy szczegółów", a operat techniczny zniesienia współwłasności z 1979 r. jest sprzeczny z innymi dokumentami i nie pozwala na jednoznaczne wyznaczenie granic, pomiar budynków jest niedokładny, pomiar kontrolny wykazuje duże rozbieżności pomiędzy rogami budynków a stanem faktycznym na gruncie. Jak wskazuje również geodeta, skarżący nie podpisał protokołu granicznego. W związku z powyższym wydano w postępowaniu decyzję umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe i przekazującą sprawę do rozpoznania sądowi powszechnemu. Te okoliczności, obiektywne i niezależne od indywidualnego nastawienia stron postępowania (dotyczące braków dokumentacji i niepełnych danych), wskazują że istnieje realny spór o granice, którego rozstrzygnięcie leży nie tylko w interesie wnioskodawcy. Także z wypowiedzi skarżącego zawartych w zażaleniu i skardze wynika, że nie godzi się on na nowe ustalenie granicy według tego jak proponował w trakcie czynności rozgraniczeniowych geodeta, jak też że w jego ocenie budynek wnioskodawcy jest umieszczony w części na działce skarżącego. Nie sposób zatem przyjąć w tych okolicznościach, że również i w interesie skarżącego nie jest ustalenie prawidłowego przebiegu granicy. Tym bardziej, że toczy się spór przed sądem powszechnym, a zatem i ta okoliczność wskazuje, że interes skarżącego i wnioskodawcy (H. W.) są zaangażowane w sprawie w równym stopniu, co uzasadnia ich równe obciążenie kosztami administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Sąd przeanalizował orzeczenia sądów administracyjnych wskazane przez skarżącego (III SA/Gl 835/12 i III SA/Lu 356/13, III SA/Kr 840/11, dostępne w CBOSA) i ich lektura wskazuje, że stan faktyczny w sprawie niniejszej jest istotnie odmienny od stanów faktycznych w tamtych sprawach. W sprawie III SA/Kr 840/11 sąd uchylił postanowienie obciążające kosztami postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie wnioskodawcę uznając, że organ nie zbadał sprawy całościowo, brakuje niezbędnych map na podstawie których można byłoby ocenić, kto powinien być tymi kosztami obciążony. W sprawie III SA/Lu 356/13 sąd uchylił postanowienie obciążające kosztami rozgraniczenia obie strony wskazując, że organ odwoławczy niestarannie rozważył zaangażowanie interesów wszystkich stron w sytuacji, gdy wynik uzyskanego rozgraniczenia był zgodny z istniejącymi mapami, a wszczęcie sporu jawiło się jako niezasadne. W sprawie III SA/Gl 835/12 sąd również uchylił zaskarżone postanowienie obciążające strony kosztami po połowie wskazując, że wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego było niezasadne, skoro dwa wcześniejsze rozgraniczenia zostały w całości zaakceptowane przez wnioskodawcę, a trzecie obecnie zainicjowane prowadzi do identycznych wyników. Z podobną sytuacją jak w ww. sprawach nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej, w której istnieje wyraźny spór między stronami co do przebiegu granic. Odnośnie sygnalizowanego przez skarżącego rozgraniczenia w 1984 r., którego miał ponieść koszty, to wskazać należy, że sąd tych okoliczności nie kwestionuje, jednakże nie mogą one mieć znaczenia w sprawie niniejszej. Geodeta w opinii technicznej wskazał, że odnaleziono punkty osadzone przez komornika, jednak operat techniczny ze zniesienia współwłasności jest sprzeczny z innymi dokumentami i nie pozwala na jednoznacznie wyznaczenie granic. Poza tym sam skarżący wskazał, że budynek wnioskodawcy stoi w części na jego działce. Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie w interesie właścicieli wszystkich rozgraniczanych nieruchomości jest dokonanie ustalenia przebiegu granic. Wynika to z obiektywnych okoliczności, których ocena dokonana przez organy obydwu instancji nie budzi wątpliwości sądu. Dlatego skarga podlegała oddaleniu, o czym sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). W niniejszej sprawie kontrolą sądu objęto postanowienie o ustaleniu i sposobie poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W treści skargi wskazano na trudną sytuację materialną skarżącego, jednakże sąd w tej konkretnej sprawie nie mógł odnieść się do tych kwestii, bowiem nie były one przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia. Natomiast zgodnie z art. 267 K.p.a. w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach. Skarżący może zatem do organu pierwszej instancji złożyć wniosek o zwolnienie od kosztów, którymi został obciążony w zaskarżonym postanowieniu, przedstawiając swoją trudną sytuację materialną. Wydane na skutek rozpoznania tego wniosku rozstrzygnięcie będzie podlegało kontroli instancyjnej (przez organ wyższego stopnia) i sądowej.