II SA/Bk 117/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. G., T. G., G. G. i K. G. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2005 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących kwotę 545,00 (słownie: pięćset czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazującą A. G. rozbiórkę domku letniskowego, wybudowanego samowolnie na działce oznaczonej nr geodezyjnym 75/5 w miejscowości S., gm. Z. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż inwestor przed przystąpieniem do budowy w/w obiektu w roku 1998 winien był uzyskać pozwolenie na budowę. Zgodnie zaś z obowiązującym stanem prawnym - ustawa Prawo budowlane z 1994 r. możliwość legalizacji samowoli budowlanej dozwolona jest pod warunkiem, że inwestycja ta jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz obiekt nie narusza przepisów techniczno - budowlanych. Jak wynika z materiału dowodowego nie został spełniony wymóg warunkujący legalizację z uwagi na brak możliwości określenia budowy jako zgodnej z przepisami o planowaniu przestrzennym - brak planu miejscowego jak też ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też jedynym sposobem usunięcia skutków naruszenia prawa mógł być nakaz rozbiórki. Ustalona przez organ data budowy (rok 1998) w relacji do materiału dowodowego umożliwiła określenie stron postępowania administracyjnego i inwestora jako adresata obowiązku. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. G. w imieniu własnym oraz T. G., G. G. i K. G. wniosła o uchylenie decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umożliwienie jej legalizacji obiektu w trybie art.48 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżąca podniosła, że od 2003 r. Urząd Gminy w Z. wydał na jej działkę 75/7 decyzję podatkową zmieniającą charakter gruntów z pozostałych "F" na grunty letniskowe "S". Na rok 2005, zwróciwszy uwagę na swoją błędną decyzję lub pomyłkę i toczące się postępowanie, Wójt Gminy Z. już nie wydał żadnej decyzji podatkowej, nawet na wezwanie Skarżącej. Ponadto, w jej najbliższym sąsiedztwie, mimo braku planu zagospodarowania przestrzennego, od 2003 r. dwóch inwestorów otrzymało zezwolenia na budowę domów: murowanego i drewnianego. Zdaniem A. G., jej samowola budowlana powstała za wiedzą i przyzwoleniem władz Gminy i kierownika Nadzoru Budowlanego. Istniała już 6 lat, kiedy tenże kierownik zdecydował się poinformować o niej Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Ł. dowiedziawszy się, że Skarżąca rozpoczęła gromadzenie dokumentów do legalizacji obiektu. Skarżąca jest świadoma, że postawiony w 1998 r. dom bez uzyskania zezwolenia na budowę jest czynem nagannym, ale jeszcze bardziej naganne było "przyzwolenie" urzędników na tę czynność. Obiekt nie powstał w ciągu jednej nocy i nie był przez ten czas niewidoczny. Skarżąca ponosi tego konsekwencje, a winni zaniedbań urzędnicy są bezkarni. Zdaniem Skarżącej wybudowany obiekt nie odbiega wyglądem od sąsiednich budynków, a nawet pod względem sanitarnym i ochrony środowiska jest bardziej przyjazny, niż inne znajdujące się w okolicy obiekty. Skarżąca uważa też, że jej skarga być może przyczyni się do ograniczenia istniejącej w Urzędzie Gminy korupcji, "kolesiostwa" i "sobiepaństwa". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki P. Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia [...] lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Bk [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę A. G. Sąd stwierdził, iż wybudowanie w 1998 r. domku letniskowego bez pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną. Sąd podzielił przy tym stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż w sprawie brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania legalizacyjnego z uwagi na to, iż w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do realizacji normy materialnej określonej w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przedmiotowa działka nie była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie spełniał on zatem przesłanek warunkujących legalizację samowoli budowlanej, zaś organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do nakazania rozbiórki obiektu, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego decyzja o warunkach zabudowy terenu musi być "ostateczna w dniu wszczęcia postępowania". Stwierdzenie przez organ, że dany obiekt budowlany jest budowany lub został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę pociąga za sobą obowiązek wydania decyzji o rozbiórce w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 48 ust. 2 tej ustawy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. G. zarzuciła naruszenie prawa procesowego art. 7, art. 104 i art. 107 k.p.a. W następstwie rozpoznania powyższej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] listopada 2009 r. sygn. akt [...] uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem w sprawie zasadnicze znaczenie miał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 roku, sygn. akt P 37/06. W wyroku tym, w wyniku rozpoznania pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikająca z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. W orzeczeniu z dnia 20 listopada 2007 roku Trybunał Konstytucyjny, rozstrzygnął podstawową dla rozpoznania niniejszej sprawy kwestię. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do samowoli budowlanych, dokonanych na terenach, dla których obecnie nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, może być stwierdzona decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną przez inwestora również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, iż warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Musi to być zgodność z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć tu znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Tego rodzaju decyzja ma charakter informacyjny. Skoro więc w procesie legalizacji samowoli decydujące znaczenie ma ustalenie, że samowolnie wybudowany obiekt nie narusza przepisów regulujących planowanie i zagospodarowania przestrzenne, to dokonanie tego rodzaju ustalenia powinno być również możliwe po wszczęciu postępowania w sprawie rozbiórki. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów, wynikające z przyczyn od nich niezależnych (obowiązywanie albo nieobowiązywanie planów miejscowych na danym terenie) "godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz rodzi wątpliwości co do racjonalności działań prawodawcy". Przedmiotowy wyrok ogłoszony został w dniu 29 grudnia 2007 roku. Zatem w dniu tym przestał obowiązywać przepis art. 48 Prawa budowlanego w części dotyczącej zawartego w nim sformułowania "w dniu wszczęcia postępowania". Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, jeżeli Trybunał Konstytucyjny stwierdzi niekonstytucyjność przepisu, Sąd ma obowiązek jego pominięcia podczas orzekania. Biorąc powyższe pod uwagę NSA stwierdził, że skoro kontrolowana decyzja oraz zaskarżony wyrok wydane zostały na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny, podlegają one uchyleniu zgodnie z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 30 poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne toczy się od 2005 r., a wydane w nim rozstrzygnięcie kończące było już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia [...] listopada 2009 r. sygn. akt [...] uchylił orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie o sygn. akt. [...] oddalające skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W tym miejscu podnieść należy, iż wyrok kasacyjny II instancji powoduje określone konsekwencje dla dalszego postępowania w konkretnej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kognicji sądu w niniejszym postępowaniu jest zatem zawężony do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W praktyce oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd II instancji jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 1117/05, Lex 238489). Również niedopuszczalne jest rozważanie na nowo kwestii, które już wcześniej przesądzono, a które nie były przedmiotem kontroli NSA. Nawiązując zatem do wyroku NSA z dnia [...] listopada 2009 r. wskazać należy iż podstawowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 37/06 - ogłoszone w Dz. U. z 2007 r., Nr 246, poz. 1844, w którym stwierdzono, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170 poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88 poz. 587, Nr 99 poz. 665 i Nr 127 poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszycia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie zaś z utrwaloną już linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jest bowiem zasadą, iż sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi wystąpienie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 282/06, Lex 203309). Taki pogląd został też wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 1027/99, Lex nr 4680, w którym Sąd wskazał, że skoro okoliczność stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (przesłanką wznowieniową), to taka regulacja prawna uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji (oraz decyzji organu pierwszej instancji) przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu powyższa teza zachowuje aktualność również w obowiązującym stanie prawnym. Stosownie bowiem do treści art. 145a § 1 kpa orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, w myśl zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a kpa jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak: J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1, z 2000, poz. 16; wyrok NSA z dnia 29 września 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 1327/97, Lex 43292). W konkretnej sprawie należało zatem uwzględnić fakt niekonstytucyjności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 we wskazanym wyżej zakresie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił bowiem przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2003 Nr 207, poz. 2016 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Organy obu instancji uznały, iż stosunku do skarżącej nie można wszcząć procedury legalizującej samowolę budowlana, gdyż w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego przedmiotowa działka nie była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a skarżąca nie legitymowała się ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy, czego wymagał przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b w/w ustawy. Tymczasem jak już wyżej wskazano, wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis ustawy, który jest niezgodny z Konstytucją oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W tym miejscu godzi się podnieść, iż naruszenia prawa nie można ograniczać tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 i 8 kpa), jak również przypadku, jaki niewątpliwie ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszycia postępowania" z art. 2 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oznacza dla niniejszej sprawy, iż przepisy te nie mogą być uznane za prawidłową podstawę prawną wydanych decyzji administracyjnych i to niezależnie od tego czy miało ono wpływ na wynik sprawy, czy takiego wpływu nie miało. W tych uwarunkowaniach wskazane wyżej naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, obligowało Sąd na mocy art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej będą zobowiązane zastosować przepisy ustawy - Prawo budowlane z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego wynikającej z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego otwiera drogę do legalizacji obiektów budowlanych na terenach pozbawionych miejscowego planu. Do tej pory było to praktycznie niemożliwe. Niewielu bowiem inwestorów (tak jak w konkretnej sprawie) było w stanie przedstawić ostateczną decyzję o warunkach zabudowy na dzień wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Wydaję się, iż po publikacji omawianego wyroku wystarczy, że sprawca samowoli budowlanej wykaże, że wzniesiony obiekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami. Jednym z dowodów na to, tak jak obecnie, będzie decyzja o warunkach zabudowy, z tą jednak różnicą, iż inwestor będzie mógł ją uzyskać także w trakcie postępowania legalizacyjnego. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.