II SA/Bk 1197/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., na wniosek J. A., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonywanych przez K. K. (powoływanego dalej też jako Skarżący) robót budowlanych w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce o nr geod. [...], położonej w B. przy ul. [...]. Na podstawie przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2013r. oględzin organ ustalił, że na poddaszu budynku mieszkalnego wolnostojącego, prowadzone są roboty budowlane polegające na: wymianie zgniłej jętki w pomieszczeniu, gdzie w trakcie wcześniejszego postępowania, stwierdzono nadmierne ugięcie podwieszonego stropu, wymianie elementów stropu nad lukarną od strony podwórka, rozbiórce drewnianej ściany przy schodach i wykonaniu nowej ściany w odległości 78 cm od schodów, wykonaniu nowych ścian wydzielających pomieszczenie na łazienkę i izbę mieszkalną. W pomieszczeniu użytkowanym wcześniej jako suszarnia, wykonano wymianę dwóch okien i trzech drzwi wejściowych do pomieszczeń, oraz jeden otwór okienny został powiększony. Ponadto we wszystkich pomieszczeniach wykonano docieplenie ścian i stropów wraz z obłożeniem płytami gipsowymi, a na istniejących drewnianych podłogach zostały dodatkowo położone płyty wiórowe. Podczas oględzin organ I instancji stwierdził także, iż w trakcie realizacji są jeszcze roboty związane z rozpoczętą budową stropu nad schodami, budową instalacji centralnego ogrzewania oraz instalacji elektrycznej. W związku z tym, iż inwestora nie okazał skutecznego zgłoszenia na wykonywane roboty budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2013r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, a także oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, o prawidłowym wykonaniu dotychczasowego zakresu robót ze szczególnym uwzględnieniem dodatkowego obciążenia stropu nad parterem, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, ocena powinna zawierać rozwiązania je eliminujące. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na skutek skargi K. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Bk 655/13 uchylił zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd zalecił organowi I instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadził kolejne oględziny budynku, wykonał szkic sytuacyjny poddasza z zaznaczeniem, która część miała dotychczas charakter mieszkalny, a która była suszarnią oraz opisał, jakie roboty zostały wykonane przez Skarżącego w poszczególnych częściach poddasza. Zadaniem organu było też ocenić czy, wykonane prace miały charakter remontu czy przebudowy. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania oraz dwukrotnych oględzinach kontrolowanego obiektu (w dniu [...] lipca oraz [...] sierpnia 2014r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2014r. nr [...] nałożył na inwestora K. K. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 15 grudnia 2014r., ekspertyzy technicznej zawierającej ocenę prawidłowego wykonania robót budowlanych związanych z remontem pomieszczeń mieszkalnych i przebudową pomieszczenia po byłej suszarni na poddaszu budynku mieszkalnego, ze szczególnym uwzględnieniem wytrzymałości stropu nad parterem, sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego, wraz ze wskazaniem rozwiązań stwierdzonych ewentualnych nieprawidłowości. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Skarżący wskazując na niedokładne wyjaśnienie stanu sprawy, pomimo wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, z uwzględnieniem stanowiska tylko jednej strony. Autor odwołania zakwestionował jednocześnie nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy wyłączenie na Skarżącego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu w/w zażalenia, postanowieniem z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej osoby mającej sporządzić ekspertyzę i orzekł, że przedmiotowa ekspertyza powinna być sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. W pozostałej części tj. obowiązku i terminu przedłożenia ekspertyzy, zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 81c ust.2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W przedmiotowej sprawie wykonane roboty polegały m.in. na dodatkowym obciążeniu stropu ścianami i drewnianymi podłogami, co mogło spowodować zmniejszenie jego wytrzymałości, a biorąc pod uwagę, że cały budynek liczy sobie ponad 60 lat i jest konstrukcji drewnianej, uzasadnione było zdaniem organu odwoławczego skorzystanie w sprawie z uprawnień przewidzianych tym przepisem. Tym bardziej, że przedłożenie przez Skarżącego ekspertyzy pozwoli organom nadzoru budowlanego na dokładne określenie ewentualnych dalszych czynności o ile takie będą niezbędne. Dodatkowo uzasadniając zmianę zaskarżonego postanowienia w zakresie dotyczącym osoby mającej wykonać przedmiotową ekspertyzę, organ wyjaśnił, że na mocy ustawy z dnia 9 maja 2014r., o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz.U. z 2014r., poz. 768), uchylony został art. 15 ustawy - Prawo budowlane, określający kto może być rzeczoznawcą budowlanym. Zmiana ta weszła w życie 10 sierpnia 2014r., a zatem skoro od tego momentu ustawodawca nie przewiduje już osobnej funkcji w budownictwie w postaci rzeczoznawcy budowlanego, brak jest podstaw do żądania, aby jakaś czynność została wykonana przez osobę posiadającą w/w tytuł. Tym samym organ uznał, że zaskarżone postanowienie powinno zostać skorygowane w w/w zakresie, gdyż wystarczającym będzie przedłożenie ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego nałożenia obowiązku tylko na jedną stronę, organ wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, kto jest inwestorem i wykonał szereg robót budowlanych, stąd też brak było podstaw do nałożenia obowiązku na większą ilość podmiotów. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł Skarżący zarzucając jej naruszenie: (-) art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przed podjęciem decyzji; (-) art. 8 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny z pominięciem całokształtu materiału dowodowego; (-) art. 53 ust.3 pkt 1, art. 53 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie autora skargi organy nie wykonały orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2014r. Ponadto niedopuszczalne było uznanie przez organy nadzoru budowlanego, że przedłożenie przez inwestora ekspertyzy technicznej doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nałożenia na Skarżącego jako inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej zawierającej ocenę prawidłowego wykonania robót budowlanych związanych z remontem i przebudową pomieszczeń na poddaszu budynku mieszkalnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1409, ze zm.). Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przed merytoryczną analizą poprawności zastosowania opisanej regulacji należy przypomnieć, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w konkretnej sprawie jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów, pozwalających na zakończenie postępowania stosowną decyzją administracyjną. Jednym ze sposobów pozwalających na dokładne ustalenie, czy wykonane roboty budowlane nie naruszają obowiązujących przepisów prawa jest właśnie nałożenie na wskazane w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego podmioty, tj. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, a w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Uregulowana w tym przepisie instytucja ma charakter ogólny i znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy organ prowadzący postępowanie na podstawie przepisów ustawy poweźmie wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Wątpliwości te muszą być jednak uzasadnione, np. w sytuacji samowolnego zrealizowania obiektu przez osoby, które nie posiadają stosownych uprawnień budowlanych. W orzecznictwie przyjmuje się, że postanowienie wydane na podstawie wskazanego przepisu nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego, nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest wydawane jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. Ma dostarczyć materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Celem organu nakładającego obowiązek przedłożenia oceny technicznej jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Przeprowadzenie takiego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności, jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2013 r., II OSK 917/12 oraz wyroki: WSA w Kielcach z 4 grudnia 2014r. II SA/Ke 826/14, WSA w Łodzi z dnia 23 lutego 2012r., II SA/Łd 1252/11; WSA w Białymstoku z dnia 11 września 2008r., II SA/Bk 256/08, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W kontrolowanej sprawie organy nadzoru budowlanego konieczność skorzystania z uprawnienia o jakim mowa w art. 81c ust.2 ustawy Prawo budowlane uzasadniły faktem, że wykonane przez Skarżącego roboty budowlane polegały na dodatkowym obciążeniu stropu ścianami i drewnianymi podłogami, co mogło spowodować zmniejszenie jego wytrzymałości w szczególności, że cały budynek liczy sobie ponad 60 lat i jest konstrukcji drewnianej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia przedłożenie przez Skarżącego opisanej ekspertyzy pozwoli organom nadzoru budowlanego na dokładne określenie ewentualnych dalszych czynności, o ile takie będą niezbędne. Skład orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażone przez organy nadzoru budowlanego, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym było skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 81c ust.2 prawa budowlanego poprzez nałożenie na Skarżącego obowiązku przedłożenia oceny technicznej zawierającej ocenę prawidłowego wykonania robót budowlanych związanych z remontem i przebudową pomieszczeń na poddaszu kontrolowanego budynku mieszkalnego, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Dopiero, bowiem wyjaśnienie powyższych okoliczności pozwoli, jak słusznie podkreślono w odpowiedzi na skargę, na rozstrzygnięcie, czy i jakie czynności należy podjąć w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W nawiązaniu do zarzutów skargi dotyczących niewykonania orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn.. akt II SA/Bk 655/13 i II SA/Bk 913/13, podkreślić raz jeszcze należy, że postanowienie wydane w trybie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Ma jedynie dostarczyć materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego załatwienia sprawy. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 kpa). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Reasumując, skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a przedstawione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.