II SA/Bk 1227/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania I instancji w sprawie statusu bezrobotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr[...], po rozpatrzeniu odwołania J. S. (zwanego dalej skarżącym) od decyzji Starosty A. z dnia [...] września 2013 r. nr[...], uchylającej decyzję własną z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w sprawie nabycia przez ww. statusu osoby bezrobotnej oraz decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]w sprawie utraty przez ww. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] kwietnia 2007 r. z powodu zatrudnienia w ramach robót publicznych, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji. Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Starosta A. uznał J. S. za osobę bezrobotną z dniem [...] marca 2007 r. oraz odmówił przyznania mu prawa do zasiłku. W dniu [...] kwietnia 2007 r. Starosta A. wydał decyzję nr [...] o utracie przez J. S.statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] kwietnia 2007 r. w związku z zatrudnieniem go w ramach robót publicznych. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...]Starosta A. wznowił z urzędu postępowanie w zakresie powyższych decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...]wydaną na podstawie art. 145 i 151 § 1 k.p.a. Starosta A.uchylił decyzję własną z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]w sprawie nabycia przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej oraz decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]w sprawie utraty przez ww. statusu osoby bezrobotnej. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że od dnia [...] września 2006 r. do [...] marca 2007 r. skarżący pracował na umowę o pracę będąc jednocześnie zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym podniósł, że zaskarżona decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym, gdyż do firmy U. T. "Z.-T." Z. i D. Z. w B. został skierowany przez Powiatowy Urząd Pracy w A., któremu wiadomo było, że praca została zakończona z dniem [...] marca 2007 r., a nie jak stwierdzono w decyzji z dniem [...] marca 2007 r. Świadectwo pracy przedstawił rejestrując się w organie zatrudnienia. Po rozpatrzenia odwołania, Wojewoda P.decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. uchylił decyzję Starosty A. nr [...]z dnia [...]września 2013 r. i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ podniósł, że dowodem potwierdzającym fakt nieprawidłowego działania organu I instancji jest znajdująca się w aktach sprawy kserokopia świadectwa pracy w ww. firmie z dnia [...]marca 2007 r., w którym stwierdzono, że skarżący był zatrudniony od dnia [...] września 2006 r. do dnia [...] marca 2007 r. oraz zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. Inspektorat w A., znak: [...]z dnia [...] października 2013r., z którego wynika, że skarżący z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę podlegał ubezpieczeniom społecznym oraz ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od dnia [...] września 2006 r. do dnia [...] marca 2007 r. oraz, że poprzednio udzielona urzędowi pracy informacja była błędna. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że Starosta A. dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Wojewody P. niedopuszczalne było wznowienie przez organ I instancji postępowania i uchylenie - w następstwie wznowionego postępowania - ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2007 r., która stronie została bezpośrednio doręczona w dniu [...] marca 2007 r. (dowód: pokwitowanie odbioru decyzji), jak również decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. doręczonej w dniu [...] kwietnia 2007 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji), w dniu [...] września 2013 r., tj. po upływie 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc jednocześnie o: (1) przesłuchanie Dyrekcji Powiatowego Urzędu Pracy w A. w związku z zatrudnianiem i kierowaniem osób do odbycia stażu u organizatora H. M., (2) zwrot pieniędzy 1866, 80 zł, które zostały mu potrącone przez Powiatowy Urząd Pracy w A., (3) zapłatę za zwolnienie lekarskie od dnia [...] czerwca 2012 r. do [...] lipca 2012 r., (4) przesłuchanie H. M.- organizatora O. J. "O." w A. (5) przesłuchanie G. M. - prowadzącego pracę u swego syna H. M. W obszernym uzasadnieniu skarżący podniósł, że czuje się bardzo pokrzywdzony i wnosi liczne zarzuty dotyczące organizacji stażu i rodzaju zleconych do wykonania prac podczas jego odbywania. Zdaniem strony skarżącej, Powiatowy Urząd Pracy w A. nie miał prawa potrącić z jego wypracowanej emerytury kwoty należnej za wykonanie ciężkich prac w okresie odbywania stażu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Wojewoda P.wyjaśnił, że organizacja stażu pracy organizowanego przez Powiatowy Urząd Pracy nie była przedmiotem wznowionego postępowania organu pierwszej instancji, a tym samym nie może być przedmiotem rozpatrywania przez organ drugiej instancji. Organ drugiej instancji zaznaczył także, że skargę na nieprawidłowe działania podmiotów organizujących staże, skarżący może wnieść do Starosty A. Odnośnie żądania przez skarżącego zwrotu wypłaconego świadczenia w kwocie 1866,80 zł za okres, w którym nabył on prawo do emerytury, Wojewoda P. wyjaśnił, że zgodnie z art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy było to świadczenie nienależne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych, ale z powodu uchybień przepisom prawa dostrzeżonych z urzędu przez Sąd. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Wojewody P.z dnia [...] listopada 2013 r., która uchyliła decyzję Starosty A. z dnia [...] września 2013 r. i umorzyła postępowanie I instancji. W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skarga dotyczy decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania. Jest to instytucja procesowa stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością. Jedną z takich okoliczności, zgodnie z 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. W tym miejscu godzi się podnieść, że postępowanie o wznowienie jest odrębnym obok postępowania o stwierdzenie nieważności oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej trybem wzruszenia decyzji ostatecznych. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zauważyć jednak należy, iż omawiane postępowanie nie stanowi kolejnej "trzeciej instancji", w której bada się sprawę ponownie w jej całokształcie. Wspomnianą kontrolę wyznaczają określone przepisami przesłanki, których dopiero wystąpienie otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, innymi słowy organ bada, czy rzeczywiście zaistniała przyczyna z art.145 lub 145 a k.p.a. jako podstawa wznowienia, a następnie bada istotę sprawy, mając na względzie obowiązujące przepisy w przedmiocie wznowienia postępowania. Zakres rozpoznania "istoty sprawy" uzależniony jest od tego, czy w sprawie istnieją przeszkody do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p.a., czy też takich przeszkód brak. W przypadku wystąpienia takiej przeszkody zakres rozpoznania sprawy określa art. 151 § 2 k.p.a. Natomiast pełne badanie "istoty sprawy" będzie miało miejsce w przypadku, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) bądź gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że jego zdaniem, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art.146 § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie "pełne badania istoty sprawy" było niedopuszczalne, gdyż stoją temu na przeszkodzie przepisy art. 146 § 1 k.p.a., które stanowią, że "uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art.145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art.145 §1 pkt 3-8 oraz w art.145 a i art.145 b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat". Termin pięcioletni – bo taki należało zastosować w sprawie, ma charakter materialny, a jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydano ją z naruszeniem prawa. Stąd też po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia organ administracji publicznej traci uprawnienia nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej z tego powodu, że w wyniku rozpoznania sprawy mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ, a jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przedawnieniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09 i wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1604/09 oraz wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1444/09). Skoro więc decyzję Starosty A. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]skarżący odebrał w dniu [...] marca 2007 r. (pokwitowanie odbioru decyzji, k. 5 akt administracyjnych), zaś decyzję z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...]odebrał w dniu [...] kwietnia 2007 r., niemożliwym było wzruszenie ww. decyzji w trybie wznowienia w dniu [...] września 2013r., tj. po upływie 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Okolicznościami tymi może być, np. upływ terminu przedawnienia. W przedmiotowej sprawie organ po ostatecznym ustaleniu, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., winien na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji Starosty A. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]oraz z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności, z powodu których nie uchylił tych decyzji. Niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 151 § 2 k.p.a. spowodowało jego naruszenie. Należy bowiem mieć na uwadze, że postępowanie toczące się na skutek wniosku o wznowienie jest postępowaniem odrębnym i nie stanowi prostej kontynuacji postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W przedmiotowej sprawie doszło zatem do naruszenia art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące złej organizacji stażu pracy organizowanego przez Powiatowy Urząd Pracy w A., żądania zwrotu wypłaconego świadczenia w kwocie 1866,80 zł, przesłuchania H. M. oraz G. M., Sąd uznał za bezpodstawne i nie mające wpływu na rozstrzygnięcie. W tej mierze Sąd podziela ustalenia organu II instancji, że powyższe kwestie nie były przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, gdyż nie wiązały się ze wznowieniem postępowania w sprawach zakończonych decyzjami Starosty A. z dnia [...] marca 2007 r. i z dnia [...] kwietnia 2007 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. należało stwierdzić, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.