II SA/Bk 1248/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokat M. F. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego M. Ś. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. M. Ś. w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. złożył do Prezydenta Miasta Ł. wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w momencie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 0,0808 ha, a obecnie stanowiącej część działki nr [...] o pow. 0,4965 ha oraz część działki nr [...] o pow. 0,3050 ha. Wniosek ten w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. został potwierdzony przez poprzednią właścicielkę wywłaszczonej nieruchomości I. Ś. oraz pozostałych spadkobierców poprzedniego właściciela J. Ś. tj. E. W. i E. Ś. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona od I. Ś. i J. Ś. na rzecz Skarbu Państwa – B. Przedsiębiorstwa Surowców Wtórnych w B. Oddział w Ł., decyzją Naczelnika Powiatu w Ł. z dnia [...] marca 1975 r. nr [...], z przeznaczeniem pod budowę bazy Oddziału Sortującego Makulaturę i Szmaty w Ł.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. wydanym w sprawie [...] w dnia [...] lutego 2004 r. spadek po J. Ś. nabyli żona I. Ś., córka E. W. i synowie M. Ś. oraz E. Ś. po1/4 części każdy z nich. Po odnowieniu ewidencji gruntów, wywłaszczony teren wszedł w skład działki nr [...]. Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] lipca 1992 r., nr [...] potwierdził, że działka nr [...] będąca w zarządzie Zakładu Wykonawstwa Sieci Elektrycznych B. Przedsiębiorstwa Państwowego w B., stała się z dniem [...] grudnia 1990 r. z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. W dniu [...] lipca 1992 r. prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ł. - postanowienie sygn. akt Nr [...]. Aktualnie wywłaszczony grunt wchodzi w skład nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,4965 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym H. i K. małż. G. (KW [...]) oraz w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3050 ha, stanowiącej własność W. J. i A. małż. U. (KW [...]). Prawo użytkowania wieczystego działek stanowiących teren objęty wnioskiem o zwrot zostało ustanowione i ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Mając powyższe ustalenia na uwadze Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 Kpa i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami umorzył postępowanie. W uzasadnieniu podano, że z treści art. 229 ustawy wynika iż postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwe wówczas, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki - nieruchomość zostanie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste, prawa te zostały ujawnione w księdze wieczystej, a wszystkie czynności zostały dokonane przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady wskazanej w art. 137 ustawy, która jako przesłankę zwrotu nieruchomości przewiduje tylko uznanie nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W związku z tym, że w niniejszej sprawie obrót działkami nastąpił w sposób określony w art. 229 ustawy i w terminie w nim wskazanym należało umorzyć postępowanie. Z tego też względu nie badano przesłanek do zwrotu zawartych w art. 137 ustawy. Odwołanie od tej decyzji złożył M. Ś. podniósł, że organ nie zbadał merytorycznych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wniósł także o zadośćuczynienie za naruszenie prawa, poprzez niepoinformowanie go o zamiarze użycia nieruchomości na cel inny niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne. W uzasadnieniu podano, że dokumentacja zgromadzona w przedmiotowej sprawie bezsprzecznie wskazuje, iż spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 229 ustawy. Dlatego zarzut dotyczący niezbadania przez organ I instancji merytorycznych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazano, że po otrzymaniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ prowadzący postępowanie bada, na podstawie art. 136 ustawy, czy pochodzi on od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, a także czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 229. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności następuje dalsze postępowanie, w którym wyjaśniany jest cel wywłaszczenia, a następnie bada się przesłanki zbędności, ale już na podstawie art. 137 ustawy. Wobec powyższego organy przed dokonaniem oceny, czy w przedmiotowej sprawie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, czy też nie, powinny najpierw jednoznacznie przesądzić, czy nie zachodzi negatywna przesłanka o której mowa w art. 229 ustawy. Ten fakt oznacza, że poprzedni właściciel w rozumieniu art. 229 ustawy utracił roszczenie domagania się zwrotu tej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu. Przepis art. 229 ustawy należy bowiem rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Jeżeli więc poprzedniemu właścicielowi w sytuacji wskazanej powyżej nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, organ prowadzący postępowanie nie może rozpatrzeć w sposób merytoryczny wniosku poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych. Postępowanie w sprawie zwrotu staje się bezprzedmiotowe. Dlatego organ I instancji słusznie umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, albowiem postępowanie to stało się bezprzedmiotowe wskutek stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o zwrot nieruchomości z uwagi na treść art. 229 ustawy. Odnosząc się do żądania dotyczącego zadośćuczynienia za naruszenie prawa poprzez niepoinformowanie odwołującego o zamiarze użycia nieruchomości na cel inny niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, organ odwoławczy podał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje zadośćuczynienia za błędy popełnione przy przeprowadzeniu procedury wywłaszczenia nieruchomości i późniejszego nimi dysponowania. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł M. Ś. i zarzucił naruszenia art. 64 Konstytucji RP oraz art. 137 i 136 ustawy, poprzez niepoinformowanie go o zamiarze użycia nieruchomości na cel inny niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podał, że cel wywłaszczenia do chwili obecnej nie został zrealizowany a organ uznał za zbędne badanie przesłanek z art. 137 naruszając również przestrzeganie art. 136 ustawy. Zadysponowanie nieruchomością na inny cel bez zawiadomienia o tym zamiarze byłego właściciela bądź jego spadkobierców, a zatem bez faktycznej zgody stanowi naruszenie zakazu wyrażonego w treści art. 136 ust. 1 ustawy. Skarżący podniósł, że nie otrzymał do chwili obecnej żadnych zawiadomień co do zamiarów wykorzystania nieruchomości na inny cel niż ją wywłaszczono i nie powinien ponosić odpowiedzialności za błędy urzędników. Wniósł o naprawienie wyrządzonych mu tymi działaniami krzywd. Podniósł, że jeżeli Skarb Państwa nie potrafił zagospodarować gruntów zgodnie z celem wywłaszczenia to powinien je zwrócić ponieważ stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Zdaniem skarżącego błędnie podejmowane decyzje, naruszające przepisy prawa materialnego przez błędną ich interpretację naruszyły jego prawo do odzyskania nieruchomości użytkowanych niezgodnie z celem na jaki zostały wywłaszczone. Przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a zatem zostały spełnione przesłanki jej zwrotu, gdyż zmieniano cel jej przeznaczenia, bez zgody, wiedzy i powiadomienia poprzedniego właściciela, wbrew obowiązkowi wynikającemu z ustawy. Skarb Państwa rozporządził przedmiotową nieruchomością wbrew zakazowi użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu. Zdaniem skarżącego rozporządzenie wywłaszczoną nieruchomością która podległa zwrotowi, nie zwalnia Skarbu Państwa od obowiązków wobec poprzedniego jej właściciela. Rozporządzenie takie jest bezskuteczne w stosunku do poprzedniego właściciela i nie stanowi przeszkody do zwrotu na jego rzecz wywłaszczonej nieruchomości. Wobec podejmowanych bez jego zgody decyzji skarżący żąda zwrotu nieruchomości do których ma prawo jako spadkobierca po J. Ś. i wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem art. 136 i 137 ustawy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r., nr 518 ze zm.) - dalej jako ustawa. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 ustawy. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 ustawy. Według natomiast art. 229 ustawy, roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten, jasny i jednoznaczny w swej treści, wyklucza zatem zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nawet wtedy, gdy nieruchomości tej nie wykorzystano na cel, na który została wywłaszczona, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono tą nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2007 r., I OSK 386/06, Lex nr 290617 i z 10 maja 2001 r., I SA 2572/99, Lex nr 54754). Ratio legis art. 229, stanowi stabilizację stanu prawnego zaistniałego na nieruchomości wywłaszczonej w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, normującej w nowy sposób zasady i tryb zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, jak również zasady i tryb zbywania oraz udostępniania nieruchomości publicznych. Jak słusznie wskazano w wyroku NSA z dnia 3 marca 2010 r., I OSK 679/09 (Lex nr 595463 ) – "Przepis art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości (...) Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości. (...) Regulacja zawarta w art. 229 u.g.n. nie narusza art. 21 w związku z art. 64 i w związku z art. 2 Konstytucji RP". Stan prawny wprowadzony regulacją z art. 229 ustawy ma na uwadze dorobek orzecznictwa z okresu poprzedniego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 kwietnia 1998 r., IV SA 390/98, Lex nr 45941, z 14 maja 1998 r., IV SA 1174/96, Lex nr 45927, z 11 sierpnia 1998 r., IV SA 1687/96, Lex nr 45912; uchwały Sądu Najwyższego: z 23 września 1993 r., III AZP 13/93, OSA 1994/10/7, z 22 grudnia 1993 r., III AZP 24/93, Lex nr 10916). Cytowany w obu decyzjach art. 229 ustawy stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 136 ust. 3 ustawy, zaś w skutkach uniemożliwia on dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (tak między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2008 r., I OSK 949/07, Lex Omega nr 496171). W przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości, wynikające z przepisów art. 136 i nast. ustawy (tak Sąd Najwyższy w wyroku z 9 grudnia 2008 r. II CSK 275/08, Lex Omega nr 484702 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2007 r., I OSK 386/06, Lex Omega nr 290617). Nieruchomość taka nie może podlegać zwrotowi niezależnie od tego, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2009 r., I OSK 722/08, pub. Wspólnota 2009/30/27). Określenie – "roszczenie nie przysługuje", powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony, domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W takiej sytuacji, organ administracji nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, w szczególności, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na spornej nieruchomości w rozumieniu art. 137 ustawy. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 ustawy. Organy administracji publicznej w takiej sytuacji nie mają też kompetencji do podejmowania jakichkolwiek działań służących wzruszeniu prawomocnych orzeczeń o wpisie w księdze wieczystej. Jeżeli zatem w sprawie o zwrot nieruchomości ujawni się okoliczność, że nieruchomość wywłaszczona została sprzedana albo ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, to tak ustalony stan prawny nieruchomości stanowi przeszkodę do jej zwrotu. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku działki objętej niniejszym postępowaniem, która została oddana w wieczyste użytkowanie przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to okoliczność bezsporna. Wywłaszczona decyzją z dnia [...] marca 1975 r. działka o nr geod. [...] stała się z dniem [...] grudnia 1990 r. z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego Zakładu Wykonawstwa Sieci Elektrycznych B. Przedsiębiorstwa Państwowego w B. (decyzja Wojewody Ł. z dnia [...] lipca 1992 r.). Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej nr KW [...], postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] lipca 1992 wydanym w sprawie nr [...]. Skoro zatem przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami na działce stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania ustanowiono, a następnie ujawniono w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego, to wniosek o zwrot tej nieruchomości nie mógł być rozstrzygnięty pozytywnie. W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają wyłącznie powyższe okoliczności. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organ w pierwszej kolejności zobowiązany był ustalić, czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 229 ustawy Z uwagi na wystąpienie w niniejszej sprawie określonej tym przepisem negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości brak było podstaw do wyjaśniania kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 137 ustawy. Okoliczności dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia mogłyby być rozpatrywane dopiero po ustaleniu, że nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 ustawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 2013 r., I OSK 1880/11 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stan faktyczny przedmiotowej sprawy wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 229 ustawy, która uniemożliwia zwrot działek spadkobiercom byłych właścicieli. Tym samym bezzasadne pozostają zarzuty skargi, które sprowadzają się do tego, że w sytuacji gdy doszło do rozporządzenia nieruchomością na inny cel niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu bez zgody, wiedzy i powiadomienia poprzedniego właściciela, jest ono bezskuteczne i taka nieruchomość powinna być zwrócona jej poprzedniemu właścicielowi. Jak już bowiem wywiedziono powyżej wówczas gdy zachodzi sytuacja określona w art. 229 ustawy bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, bądź w ogóle jej nie wykorzystano. Na marginesie wskazać należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite w kwestii sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej zwrotu nieruchomości po stwierdzeniu przez organ administracji wystąpienia przesłanek określonych w art. 229 ustawy. Z jednej strony przyjmuje się bowiem, że w takiej sytuacji postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym już wyżej wyroku z 7 października 2010 r., I OSK 1673/09, Lex nr 745124 a także wyroku z 16 listopada 2000 r., I SA 1539/99, Lex nr 75555; wyroku z 27 czerwca 1991 r., SA/Ka 60/91, OSP 1993/7/147 oraz wyroku z 25 stycznia 2000 r., I SA 276/99 - OSP 2001/5/80; zob. też M. Wolanin, "Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej", Przegląd Sądowy 2000/7-8/18). Prezentowany jest także pogląd, że stwierdzenie tej przesłanki powoduje, że organy powinny orzec o bezzasadności żądania strony a nie bezprzedmiotowości postępowania. Wydaje się, że prawidłowym rozstrzygnięciem jest merytoryczna decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 czerwca 2005 r., I SA/Wa 765/04, Lex nr 179226, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 14 listopada 2007 r., II SA/Gd 500/07, a także Tadeusz Woś - Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, str. 228-229, wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004 oraz glosa Ludwika Żukowskiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2000 r., I SA 276/99 - OSP 2001/5/80). Niemniej jednak podkreślić należy, że kontrolując decyzje wydawane po stwierdzeniu wystąpienia negatywnych przesłanek z art. 229 ustawy, sądy administracyjne uznają, że zarówno wydanie decyzji umarzającej postępowanie zamiast odmownej, jak i wydanie decyzji odmownej zamiast umarzającej postępowanie nie stanowi uchybienia powodującego konieczność uchylenia takich decyzji, akcentując skutki podjętego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem umorzenie postępowania, jak i decyzja odmowna sprowadzają się do tego, że nie może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2010 r., I OSK 1673/09, LEX nr 745124, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9 listopada 2010 r., IVSA/Po 710/10, Lex nr 758595). Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi Sąd ją oddalił jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.