II SA/Bk 126/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bk 126/08 UZASADNIENIE Komendant Miejski Policji w B. orzeczeniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] znak [...] skierował J. B. na badania psychologiczne celem stwierdzenia istnienia ewentualnych przeciwwskazań zdrowotnych do posiadania uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii A, B, B+E, C, D, C+E, D+E - z powodu kierowania przez w/w pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu oraz jako sprawcę wypadku drogowego, w którym jest zabity lub ranny. J. B. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. odwołanie od powyższego orzeczenia, kwestionując w nim dwa wydane wobec niego skierowania: na badania psychologiczne - powyżej opisane, wydane w sprawie niniejszej w dniu [...] listopada 2007 r. nr [...] oraz na badania lekarskie - wydane tego samego dnia, o nr [...], będące przedmiotem sprawy sygn. akt II SA/Bk 125/08 ze skargi J. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...]. W uzasadnieniu odwołania w sprawie niniejszej J. B. podniósł, iż wyrokiem Sądu Rejonowego w B. w sprawie sygn. akt [...] został orzeczony wobec niego zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres jednego roku od dnia 04 sierpnia 2006 r. Podał, iż w czasie trwania zakazu nie poinformowano go o konieczności poddania się badaniom, zaś po zakończeniu obowiązywania zakazu odebrał dokument prawa jazdy w dniu 06 sierpnia 2007 r. i w trakcie tej czynności również nie wymagano od niego dostarczenia jakichkolwiek orzeczeń lekarskich. Zwrócił uwagę, iż od dnia zdarzenia, w związku z którym został skierowany na badania, do dnia skierowania upłynęło ponad 15 miesięcy, podczas gdy termin skierowania przewidziany w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 07 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami wynosi 30 dni i jest liczony od dnia przewinienia. Zwłoka w wydaniu przedmiotowego skierowania naraża go na szkodę i groźbę cofnięcia uprawnień kierowcy, co jest w jego sytuacji krzywdzące. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał w mocy zakwestionowaną odwołaniem decyzję o skierowaniu J. B. na badania psychologiczne (skierowanie na badania lekarskie zostało utrzymane w mocy decyzją w/w organu z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...]). W uzasadnieniu wywiódł, iż w dniu 04 sierpnia 2006 r. J. B. spowodował w stanie nietrzeźwości wypadek drogowy w którym jego pasażer doznał obrażeń ciała, tj. dopuścił się przestępstwa kwalifikowanego z art. 177 § 1 w zw. z art. 178 § 1 kk, za które został prawomocnie skazany wyrokiem sądu karnego. Po uzyskaniu przez organ I instancji informacji o prawomocnym skazaniu – co nastąpiło w dniu 15 października 2007 r., wszczęto postępowanie w przedmiocie skierowania w/w na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a) i pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym na badania psychologiczne, które to skierowanie wydano w dniu [...] listopada 2007 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania Komendant Wojewódzki Policji przyznał, iż decyzja o skierowaniu J. B. na badania psychologiczne została wydana po upływie terminu określonego w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 01 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. z 2005 r. Nr 69, poz. 622), w którym ustanowiono trzydziestodniowy termin na wydanie skierowania, biegnący od dnia prowadzenia przez kierowcę pojazdu w stanie nietrzeźwości, ocenił jednak, iż termin ten ma charakter instrukcyjny i jego przekroczenie nie stanowi przeszkody do skierowania kierowcy na przedmiotowe badania. Podał, iż niemożliwe było wydanie skierowania przed uprawomocnieniem się wyroku karnego skazującego J. B. za czyn z art. 177 § 1 w zw. z art. 178 § 1 kk, który to wyrok miał znaczenie prejudycjalne dla przedmiotowego postępowania administracyjnego. Nadto, zdaniem organu II instancji, badania psychologiczne kierujących w stanie nietrzeźwości i powodujących wypadek drogowy mają na celu stwierdzenie przeciwwskazań zdrowotnych do uczestniczenia w ruchu przez te osoby w charakterze prowadzących pojazd. Nie jest również istotne czy osoba skierowana na badania odebrała - po okresie obowiązywania środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów - dokument uprawniający do kierowania pojazdami czy też nie. Głównym celem badań jest bowiem zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym i policja jest zobowiązana do realizacji tego zadania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do sądu administracyjnego J. B. wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej go decyzji Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w sprawie skierowania na badania psychologiczne. Zarzucił decyzji: 1. rażące naruszenie postanowień § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 01 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy poprzez przyjęcie, że wskazany w nim 30-dniowy termin do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie ma charakter instrukcyjny, a jego przekroczenie nie stanowi przeszkody do wydania przedmiotowej decyzji oraz poprzez przyjęcie, że dla wydania rzeczonej decyzji niezbędne jest uprzednie zakończenie postępowania karnego w sprawie zdarzenia, a nie ustalenie okoliczności, w których nastąpił wypadek drogowy z udziałem kierującego pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu, 2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zakresie kompetencji organu odwoławczego obejmujących korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych poprzez uznanie, iż decyzja Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w sprawie skierowania go na badania psychologiczne została wydana po przeprowadzeniu zgodnego z procedurą postępowania, pomimo ewidentnego naruszenia § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 01 kwietnia 2005 r. powołanego w pkt 1 skargi. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący wywodził, iż nigdy nie kwestionował swojego sprawstwa przedmiotowego wypadku drogowego i tego, że znajdował się wówczas w stanie nietrzeźwości, co zostało stwierdzone na podstawie badania poziomu alkoholu w wydychanym powietrzu. Nie istniały zatem po stronie policji przeszkody w dotrzymaniu terminu przewidzianego w rozporządzeniu z dnia 01 kwietnia 2005 r. i skierowaniu go na przedmiotowe badania w ciągu 30 dni od zdarzenia. Tymczasem postępowanie w sprawie spornego skierowania zostało wszczęte po upływie 15 miesięcy od dnia wypadku – w dniu 15 października 2007 r., podczas gdy w dniu 06 sierpnia 2007 r. odebrał prawo jazdy pozostając w przeświadczeniu, iż nie podlega żadnym badaniom. Podał, iż nie jest dla niego zrozumiałe, dlaczego wątpliwości co do jego stanu zdrowia pojawiły się w późniejszym okresie, a nie w trakcie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów. Nadto podana przez organ argumentacja nie zawiera w ocenie skarżącego jakiegokolwiek prawnego uzasadnienia. Jego zdaniem postępowanie organu nie sprzyja też realizacji celu, dla którego został ustanowiony przedmiotowy 30-dniowy termin, a więc sprawdzenia, czy po stronie sprawcy wypadku nie istnieją przeciwwskazania psychologiczne do kierowania pojazdem. Dla zrealizowania tego celu nie ma potrzeby oczekiwania na prawomocny wyrok sądu, tym bardziej, że na prejudycjalny charakter takiego orzeczenia nie wskazuje przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 01 kwietnia 2005 r. Podał, iż w dacie zdarzenia, którego był sprawcą, policja dysponowała wiarygodnymi danymi wskazującymi na mogące występować zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy i już wówczas decyzja o skierowaniu na badania mogła być wydana przy zachowaniu przedmiotowego 30-dniowego terminu. Oświadczył, iż dochowanie w/w terminu spowodowałoby, iż wskutek istniejących zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia starosta nie wydałby mu prawa jazdy. Odbierając je w sierpniu 2007 r. mógł mieć zatem pewność, iż takie zastrzeżenia nie istnieją. Podniósł, iż w trakcie postępowania doszło do istotnego naruszenia podstawowych zasad postępowania: prowadzenia sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 Kpa), informowania strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie (art. 36 Kpa), a także do naruszenia przepisów dotyczących zawieszenia postępowania administracyjnego (art. 97 § 1 pkt 4 Kpa). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniósł, iż terminy zawite to terminy określone przy wnoszeniu środków odwoławczych oraz wskazane jako zawite przez przepisy. Termin 30-dniowy przewidziany do wydania skierowania na badania psychologiczne jest w związku z tym terminem instrukcyjnym co powoduje, iż skierowanie wydane w sprawie niniejszej nie było bezskuteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2007 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i zobowiązywało sąd do uchylenia obydwu rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Główny ciężar sporu w sprawie niniejszej sprowadzał się do prawidłowej interpretacji przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 01 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.), powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 01 kwietnia 2005 r. Stosownie do treści przywołanego przepisu osobie, o której mowa w art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) powoływanej dalej jako pr. o ruchu drogowym, decyzję o skierowaniu na badanie psychologiczne wydaje komendant powiatowy (miejski, rejonowy) Policji, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym kierowała w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol, albo od dnia, w którym przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Różnica zdań pomiędzy skarżącym a organem dotyczyła zawartego w tym przepisie sformułowania "w terminie nie dłuższym niż 30 dni". W ocenie organu wskazany termin ma charakter instrukcyjny i jego przekroczenie nie stanowi przeszkody do wydania skierowania. Odmiennie argumentował skarżący, którego zdaniem termin ten jest nieprzekraczalny i po jego upływie przedmiotowe skierowanie na badania psychologiczne jest niemożliwe. Rozważania dotyczące charakteru w/w terminu należy, celem wszechstronnego wyjaśnienia stanowiska składu orzekającego w sprawie niniejszej, rozpocząć od ogólnych uwag na temat regulacji dotyczących zasad i trybu weryfikowania psychofizycznej i intelektualnej sprawności osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami. Regulacje te znajdują się w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, wskazanym wyżej rozporządzeniu z dnia 01 kwietnia 2005 r. oraz w rozporządzeniu z dnia 07 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15 ze zm.), powoływanym dalej jako rozporządzenie z dnia 07 stycznia 2004 r. Analiza przepisów wymienionych aktów prawnych prowadzi do wniosku, iż najszersze uprawnienia w zakresie kierowania prowadzących pojazdy mechaniczne na badania sprawdzające ich stan zdrowia zostały przyznane staroście, jako organowi zarządzającemu ruchem na drogach powiatowych i gminnych (art. 10 ust. 5 pr. o ruchu drogowym), odpowiedzialnemu za zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego na tych drogach, współpracującemu z innymi organami zarządzającymi ruchem i Policją, uprawnionemu do wprowadzania tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego (§ 2 ust. 1 pkt 3, § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru na tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729). Zgodnie z przepisem art. 122 ust. 1 pkt 4 pr. o ruchu drogowym to starosta kieruje na badania lekarskie osobę, której stan zdrowia budzi uzasadnione zastrzeżenia i - według § 2 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 07 stycznia 2004 r. - czyni to na wniosek organu kontroli ruchu drogowego, który powziął zastrzeżenia w tym zakresie w trakcie wykonywania czynności służbowych i zwrócił się na podstawie art. 129 ust. 2 pkt 13 pr. o ruchu drogowym z inicjatywą oceny stanu zdrowia kierującego pojazdem. Bardziej ogólną regulację w tym przedmiocie zawiera przepis § 2 ust. 5 rozporządzenia z dnia 07 stycznia 2004 r., zgodnie z którym starosta może również skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w jej stanie zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Podkreślić trzeba, iż skierowanie przez starostę na badania lekarskie w jednym z w/w trybów może wywołać konieczność poddania się przez kierującego badaniu psychologicznemu, o ile taką potrzebę stwierdzi lekarz przeprowadzający badanie w wyniku inicjatywy starosty (art. 124 ust. 1 pkt 4 pr. o ruchu drogowym). Z kolei tryb kierowania na badania lekarskie lub psychologiczne w stosunku do kierowców uczestniczących w ruchu w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka działającego podobnie do alkoholu został uregulowany w przepisach art. 122 ust. 1 pkt 3 i art. 124 ust. 1 pkt 2 pr. o ruchu drogowym oraz odpowiadającym im przepisach § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 07 stycznia 2004 r. i § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 01 kwietnia 2005 r. Stosownie do tej regulacji badaniu lekarskiemu i psychologicznemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega w/w kierujący skierowany na badanie przez organ kontroli ruchu drogowego (odpowiedniego komendanta policji) w terminie "nie dłuższym niż 30 dni" od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające skierowanie. Z treści przytoczonych regulacji wynika, iż o ile staroście przyznano szerokie uprawnienia w zakresie kontroli stanu zdrowia kierowców, o tyle organy kontroli ruchu drogowego posiadają te uprawnienia tylko w ściśle określonych sytuacjach - gdy podczas lub przy okazji wykonywanych czynności służbowych stwierdzą, iż kierowca znajduje się w stanie nietrzeźwości lub prowadzi pojazd pod wpływem środków działających podobnie do alkoholu. Ich kompetencja do wydania skierowania na badania lekarskie lub psychologiczne została zatem ograniczona wyłącznie do w/w sytuacji pozostających w związku z kontrolą konkretnego kierowcy w określonym czasie i miejscu. Miało to zapewne wpływ na zakreślenie przez ustawodawcę terminu, w jakim to skierowanie powinno zostać wydane – "nie dłuższym niż 30 dni" od dnia zdarzenia, gwarantującym związek czasowy z bezprawnym zachowaniem kierowcy. Powyższe wnioski nie mogą zostać pominięte przy ocenie charakteru trzydziestodniowego terminu skierowania na badanie, który ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia, jakie skutki powstają dla kierowcy w wypadku niezachowania tego terminu przez właściwy organ kontroli ruchu drogowego. Z punktu widzenia zatrzymanego przez policję kierowcy prowadzącego pojazd w stanie nietrzeźwości (lub pod wpływem innego środka), niezwykle istotne jest, czy pomimo skierowania go na badania psychologiczne (lekarskie) po upływie 30 dni od dnia zdarzenia (wypadku) nadal ma obowiązek poddać się tym badaniom. Zgodnie bowiem z przepisem art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c) pr. o ruchu drogowym w wypadku niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5 (lit. b) tej ustawy lub badaniu psychologicznemu w trybie określonym w art. 124 ust. 1 pkt 2 lub 3 (lit. c) starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym. Pomimo, iż orzecznictwo sądów administracyjnych w tym temacie nie jest zbyt obszerne, można zaobserwować dwa odmienne stanowiska. Według jednego z nich termin wskazany zarówno w § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 07 stycznia 2004 r., jak i w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 01 kwietnia 2005 r. ma charakter instrukcyjny i jego przekroczenie nie powoduje nieważności skierowania. Kierowca ma zatem obowiązek poddać się badaniu (lekarskiemu czy psychologicznemu) z wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami (a więc pod rygorem cofnięcia uprawnień na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c) pr. o ruchu drogowym) nawet, jeśli skierowanie otrzymał po znacznym upływie czasu od zdarzenia stanowiącego jego podstawę (vide wyrok NSA z dnia 03 marca 2008 r. w sprawie sygn. akt I OSK 197/07, nie publ. oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 31 października 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 343/07, nie publ.). Natomiast według stanowiska drugiego jest to termin prawa materialnego i skierowanie kierowcy na badanie po upływie 30 dni od zdarzenia usuwa możliwość decydowania przez starostę o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym (vide wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie sygn. akt I OSK 332/06, Lex nr 319147). Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela drugie z zaprezentowanych wyżej stanowisk, iż zawarte w rozporządzeniach z dnia 07 stycznia 2004 r. i 01 kwietnia 2005 r. sformułowanie "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" ustala termin materialnoprawny i oznacza, iż jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organów policji do wystawienia skierowania na badania lekarskie w trybie art. 122 ust. 1 pkt 3 i na badania psychologiczne w trybie art. 124 ust. 1 pkt 2 pr. o ruchu drogowym, a w konsekwencji – uniemożliwia zastosowanie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c) pr. o ruchu drogowym. Niewątpliwie podstawowym podziałem terminów jest podział na terminy materialne i procesowe. W doktrynie wskazuje się, iż zakwalifikowanie określonego terminu do jednego z w/w rodzajów nie może następować na podstawie kryterium zamieszczenia normy prawnej w ustawie materialnej czy procesowej, albowiem rozdział ten w polskim ustawodawstwie nie jest ściśle przestrzegany. Podkreśla się natomiast, iż wyłącznie miarodajnym kryterium dla tego rozróżnienia jest skutek prawny powstający w wyniku uchybienia jednemu z w/w terminów. Upływ terminu materialnoprawnego powoduje bowiem utratę lub ograniczenie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnoprawnego, a więc praw mających charakter materialnoprawny. Uchybienie terminowi procesowemu z kolei wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej w postaci bezskuteczności czynności procesowej (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2006, wydanie 8, str. 327,328). Przykładowo za terminy materialnoprawne, skierowane do organu administracji publicznej, zamieszczone w ustawie procesowej uznaje się np. terminy wyznaczające dopuszczalną długość okresu, po którym nie jest możliwe uchylenie ostatecznej decyzji w trybie wznowienia postępowania (nie później niż 10 lat od ogłoszenia decyzji - art. 146 § 1 Kpa) czy w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (nie później niż 10 lat od dnia doręczenia decyzji lub jej ogłoszenia - art. 156 § 2 Kpa) – vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks ...", s. 332. Przykładem innego terminu materialnoprawnego jest przepis art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) ustanawiający nieprzekraczalny termin - do 31 grudnia 1999 r. - złożenia wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich z tej ustawy, który jest nieprzywracalny i po upływie którego uprawnienia wynikające ze statusu kombatanta nie mogły być przyznawane. Taką jednolitą wykładnię w/w przepisu prezentuje orzecznictwo (vide wyroki NSA z dnia 20 lutego 2002 r. w sprawie sygn. akt V SA 1618/01, Lex nr 121932 czy z dnia 07 września 2001 r. w sprawie sygn. akt V SA 219/01, Lex nr 50159). Reasumując powyższe stwierdzić zatem należy, iż ustanowienie przez ustawodawcę określonego terminu jako materialnoprawnego ma na celu ukształtowanie w określonym czasie pewnej konkretnej sytuacji prawnej, której po jego upływie nie będzie można zmienić. Terminy materialnoprawne ustanawiane są zatem dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych i ta wskazówka ma niezwykle istotne znaczenie przy określeniu charakteru konkretnego terminu. W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej wszystkie opisane powyżej cechy posiada termin skierowania na badania lekarskie i psychologiczne ustalony w rozporządzeniach z dnia 07 stycznia 2004 r. i 01 kwietnia 2005 r., jako "nie dłuższy niż 30 dni". Jego zachowanie lub nie w sposób bezpośredni wpływa bowiem na sytuację materialnoprawną kierowcy. Nie można się zatem zgodzić z argumentacją zaprezentowaną w wyroku WSA w Kielcach z dnia 31 października 2007 r., iż termin ten ma znaczenie jedynie porządkujące, ponieważ dotyczy trybu (procedury) kierowania na badania, co nadaje mu charakter procesowy (instrukcyjny), jak również, że nie wskazano w nim materialnoprawnych skutków jego uchybienia. Istota i sens poddania określonego kierowcy prowadzącego pojazd w stanie nietrzeźwości (lub po wpływem innego środka działającego podobnie do alkoholu) badaniom czy to lekarskim, czy psychologicznym polega na uzyskaniu aktualnych wyników tych badań, co jest możliwe tylko i wyłącznie przy takim sprawdzeniu jego predyspozycji psychofizycznych, które jest jak najmniej oddalone w czasie od daty zdarzenia i daje najbliższy obraz tym wartościom z dnia zdarzenia. Cel ten może być osiągnięty tylko diagnozą przeprowadzoną "na bieżąco", (służy temu również wyznaczenie takiego samego, krótkiego terminu trzydziestodniowego od daty otrzymania skierowania - zgłoszenia się na badanie przez kierowcę (§ 2 ust. 10)). Termin z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 01 kwietnia 2005 r. i z § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 07 stycznia 2004 r. nie porządkuje zatem postępowania w ścisłym tego słowa znaczeniu, albowiem w przedmiocie skierowania na badania lekarskie żadne postępowanie wówczas jeszcze się nie toczy (zainicjuje je dopiero skierowanie), ale wprowadza okresowe upoważnienie dla organów kontroli ruchu drogowego do wydawania skierowania na badania lekarskie czy psychologiczne. Upoważnienie to po trzydziestu dniach wygasa, albowiem z upływem czasu odpada sens przeprowadzania przedmiotowych badań. Niepoddanie się zatem przez kierowcę badaniom lekarskim lub psychologicznym, na które został skierowany z uchybieniem owego trzydziestodniowego terminu, nie powinno wywoływać negatywnych dla niego skutków, w szczególności nie może skutkować cofnięciem przez starostę uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c) pr. o ruchu drogowym. Cofnięcie uprawnienia może bowiem nastąpić tylko i wyłącznie wówczas, gdy warunki i tryb kierowania na badania określone w rozporządzeniach wykonawczych zostaną zachowane. Podzielić zatem należy stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2007 r., iż dla zastosowania przepisu art. 140 pr. o ruchu drogowym, a więc dla zagwarantowania kierowcy stabilności jego sytuacji prawnej, nie jest obojętne terminowe skorzystanie przez policję z w/w upoważnienia. Przyjęcie powyższego stanowiska nie uniemożliwia jednak poddania kierowcy badaniom lekarskim czy psychologicznym w celu stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów w innym trybie, albowiem, jak to już wyżej wykazano, starosta może w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia uczestnika ruchu, wydać decyzję o konieczności przeprowadzenia badań lekarskich (art. 122 ust. 1 pkt 4 pr. o ruchu drogowym), a lekarz wykonujący diagnozę, w przypadku stwierdzenia konieczności uzyskania badania psychologicznego, na takie badanie skierować (art. 124 ust. 1 pkt 4 pr. o ruchu drogowym). W ocenie sądu powyższe stanowisko o materialnoprawnym charakterze terminu z § 2 ust. 1 i § 2 ust. 2 powoływanych rozporządzeń wynika również z wykładni gramatycznej i celowościowej tych przepisów. Sformułowanie "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" wyraźnie wskazuje, iż chodzi o termin nieprzekraczalny, albowiem tylko taki gwarantuje jednostce stabilność jej sytuacji prawnej w zakresie posiadania uprawnień do kierowania pojazdami i braku zastrzeżeń co do jej stanu zdrowia. Niedopuszczalna jest bowiem, zdaniem składu orzekającego, sytuacja jaka miała miejsce w przypadku skarżącego w sprawie niniejszej, w stosunku do którego skierowanie na badania psychologiczne wydano [...] listopada 2007 r., a więc po upływie ponad roku od dnia zdarzenia z jego udziałem, które nastąpiło 04 sierpnia 2006 r. Nadto po wykonaniu wobec skarżącego, a orzeczonego na okres jednego roku, środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, odebrał on dokument prawa jazdy w dniu 06 sierpnia 2007 r. nie będąc poinformowany o jakichkolwiek zastrzeżeniach wobec jego stanu zdrowia. Podzielając stanowisko, iż termin "nie dłuższy niż 30 dni" jest terminem procesowym (instrukcyjnym) należałoby zatem zaakceptować jako zgodny z prawem stan, w którym kierowca poczynając od dnia zdarzenia z jego udziałem do bliżej nieokreślonego terminu w przyszłości może pozostawać w niepewności co do swych uprawnień i powinien być przygotowany na otrzymanie – w każdym czasie - skierowania na badania lekarskie lub psychologiczne w celu stwierdzenia istnienia lub braku predyspozycji zdrowotnych do kierowania pojazdami. Taką sytuację, w której skarżący od 04 września 2006 r. (30 dni po wypadku) do dnia 05 listopada 2007 r. korzystał z uprawnień niejako warunkowo, do czasu skierowania go na badania psychologiczne, zaakceptowały jako dopuszczalną organy, co nie może się ostać. Dalej wskazać trzeba, iż uznanie spornego trzydziestodniowego terminu jako procesowego prowadzi do wniosku, iż niezależnie od tego, czy niepoddanie się badaniom dotyczyło skierowania wydanego w w/w terminie czy po ponad roku od jego upływu, sankcja w postaci cofnięcia przez starostę uprawnień do kierowania pojazdami pozostaje cały czas otwarta od dnia zdarzenia. Sytuacja taka jest nie do zaakceptowania z uwagi na konieczność zagwarantowania stabilności stosunków prawnych. W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej powyższą interpretację przepisów § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 01 kwietnia 2005 r. i § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 07 stycznia 2004 r. należy zatem uznać za niedopuszczalną. Nie przekonuje również podniesiony w uzasadnieniu decyzji organu II instancji argument, iż przedmiotowe skierowanie powinno nastąpić po uprawomocnieniu się wyroku skazującego skarżącego i dlatego nie jest możliwe dotrzymanie terminu trzydziestu dni. Warunek taki nie wynika z przepisów w/w rozporządzeń ani z ustawy pr. o ruchu drogowym. Zauważyć natomiast należy, iż stan nietrzeźwości kierowcy lub stan po użyciu innego środka działającego podobnie do alkoholu, uzasadniający skierowanie na badania, organ kontroli ruchu drogowego może zbadać na miejscu i nie ma potrzeby oczekiwania na wyrok skazujący. Wydanie przedmiotowego skierowania nie powinno być zatem uzależnione od potwierdzenia odpowiedzialności karnej sprawcy przestępstwa takim wyrokiem. Wyniki wykładni gramatycznej i celowościowej znajdują także potwierdzenie w wykładni historycznej. O ile bowiem rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 kwietnia 2000 r. w sprawie badań psychologicznych kierujących pojazdami oraz kandydatów na instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 36, poz. 416 ze zm.) poprzedzające rozporządzenie z dnia 01 kwietnia 2005 r. nie zawierało uregulowań dotyczących uprawnień policji do kierowania na badania psychologiczne, o tyle rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 października 1999 r. w sprawie kierowania na badania lekarskie przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 88, poz. 994) poprzedzające rozporządzenie z dnia 07 stycznia 2004 r. taką regulację w § 2 ust. 1 zawierało. Stosownie do treści tego przepisu kierującemu pojazdem, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 3 pr. o ruchu drogowym, skierowanie na badanie lekarskie wydawał komendant powiatowy policji "w terminie 30 dni od dnia, w którym nastąpił wypadek drogowy". Nietrudno zauważyć, iż w rozporządzeniu z dnia 01 kwietnia 2005 r. i z dnia 07 stycznia 2004 r. doprecyzowano termin, w jakim organ kontroli ruchu drogowego może skierować prowadzącego pojazd na przedmiotowe badania. Zastąpienie sformułowania "w terminie 30 dni" frazą "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" uprawnia do wniosku, iż ustawodawca zamierzał podkreślić nieprzekraczalność tego terminu, tak istotnego z punktu widzenia uzyskania aktualnych wyników badań lekarskich i możliwości cofnięcia uprawnień przez starostę na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) pr. o ruchu drogowym. Skład orzekający nie podziela również stanowiska, iż instrukcyjny charakter spornego terminu wynika z faktu zamieszczenia go w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy, a nie w samej ustawie, albowiem, jak argumentowano, terminy materialnoprawne są terminami ustawowymi. Na wstępie niniejszego uzasadnienia wskazano, iż w doktrynie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie można przyjąć jako wiarygodnego kryterium zakwalifikowania określonego terminu jako materialnego lub procesowego - miejsca jego zamieszczenia w ustawie (procesowej czy materialnej). Nie istnieją również normy ograniczające ustawodawcę w zamieszczaniu terminów materialnoprawnych tylko w ustawach. Podstawowe, mające najważniejsze znaczenie dla oznaczenia charakteru danego przepisu, ma przede wszystkim jego przedmiot i treść, a nie jego usytuowanie (wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 r. w sprawie sygn. akt SA/Ka 1230/94). Zgodnie z przepisem art. 125 pkt 1 lit. a) i b) pr. o ruchu drogowym upoważniono ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia m.in. szczegółowych warunków i trybu kierowania osób na badania psychologiczne oraz odwoływania się od orzeczeń psychologicznych. Na tej podstawie wydano rozporządzenie z dnia 01 kwietnia 2005 r. zawierające sporny w sprawie niniejszej § 2 ust. 1 z zapisem, iż skierowanie powinno zostać wydane "w terminie nie dłuższym niż 30 dni". Zdaniem składu orzekającego minister był władny uregulować kwestie skierowania na badania tak jak to uczynił w w/w akcie wykonawczym, którego treść w spornym zakresie nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego. Zgodzić się należy ze składem orzekającym w sprawie sygn. akt I OSK 332/06, iż w obrębie wyrażenia "szczegółowe warunki i tryb kierowania na badania lekarskie" mieści się niewątpliwie również i termin. W ocenie sądu sytuacja taka jest dopuszczalna, zważywszy, że krąg osób podlegających skierowaniu na badania psychologiczne i lekarskie, a więc zakres podmiotowy obowiązku poddania się diagnozie lekarskiej przez kierujących pojazdami mechanicznymi, został określony w akcie wyższej rangi – ustawie (art. 122 ust. 1 pkt 3 i atr. 124 ust. 1 pkt 2 pr. o ruchu drogowym), co daje gwarancje jego stabilności. Z powyżej podanych powodów sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż skierowanie na badania psychologiczne na podstawie przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 01 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy następujące po upływie 30 dni od daty, w której kierowca prowadził pojazd w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem innego środka działającego podobnie do alkoholu, następuje z naruszeniem prawa materialnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skład orzekający w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, iż treść sformułowania "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" wskazuje, iż mamy do czynienia z terminem prawa materialnego. Uzasadnia to stanowisko o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych w sprawie niniejszej decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi jednak na istniejące w orzecznictwie sądów administracyjnych poważne rozbieżności co do charakteru w/w terminu orzeczono jedynie o uchyleniu zakwestionowanych rozstrzygnięć kwalifikując je jako "zwykłe", a nie "istotne" naruszenie prawa. Natomiast podniesione w skardze zarzuty procesowe dotyczące przewlekłości postępowania, nieinformowania strony o jego przebiegu i niezastosowania instytucji zawieszenia postępowania nie mogły w sprawie niniejszej odnieść skutku. Przewlekłość postępowania może mieć miejsce w toku postępowania, a w sprawie niniejszej od momentu jego wszczęcia w dniu 19 października 2007 r. (data doręczenia zawiadomienia o jego wszczęciu) do zakończenia w dniu 18 grudnia 2007 r. minęły zaledwie dwa miesiące. Nadto skarżący był informowany o podejmowanych w jego toku czynnościach. Kwestia natomiast, czy skierowanie w/w na badanie mogło nastąpić w dacie tak odległej od dnia wypadku nie dotyczy szybkości prowadzenia postępowania, a istnienia uprawnienia do jego wszczęcia. Z kolei zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa nie został przez skarżącego uzasadniony. Stwierdzone przez sąd uchybienia miały miejsce już na etapie postępowania przed organem I instancji i nie zostały wyeliminowane przez organ odwoławczy, dlatego, mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o uchyleniu obydwu decyzji. W pkt 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200 cyt. ustawy.