II SA/Bk 127/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi Cz. J. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości i ustalenia odszkodowania - oddala skargę.- U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wyroku kasacyjnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] czerwca 2008 r. sygn. akt [...], Starosta S. decyzją z dnia [...] października 2008 r. Nr [...], na podstawie art. 129, art. 142 w zw. z art. 216 i 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 i 105 § 1 kpa odmówił Cz. J. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w S. przy ul.[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] oraz nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...]. Nadto umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonych w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] i [...] i odmówił wypłacenia odszkodowania za grunt o pow. 56 m² stanowiący część działki nr [...] położonej w S. przy ul. [...], za grunt o pow. 1101 m ² stanowiący część działek nr [...] i [...] położonych w S. przy ul. [...] i za grunt o pow. 130 m² stanowiący część działki nr [...] położonej również przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości i wypłatę odszkodowania toczyło się z wniosku następcy prawnego poprzedniego właściciela nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania, oznaczonej pierwotnymi numerami: [...] o pow. 613 m², [...] o pow. 1402 m² oraz [...] o pow. 585 m² i nr [...] o pow. 230 m², położonych w S. przy ulicy [...] (dawniej ulicy K). Nieruchomości poprzedniczki prawnej, obecnej wnioskodawczyni Cz. J. nr [...] o pow. 0,5903 ha i nr [...] o pow. 0,5343 ha oraz działka Skarbu Państwa nr [...] o pow. 0,0447 ha zostały objęte podziałem w trybie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138). Podział uznano za zakończony decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w S. z dnia [...] kwietnia 1971 r. nr [...]. Wprowadzenie w nowy stan posiadania działek utworzonych na skutek podziału nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1971 r. Następnie, zgodnie z przepisem art. 11 w/w ustawy, z gruntów K. J. (poprzedniczki prawnej Cz. J.) wydzielono działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz w późniejszym okresie działkę nr [...]. Z chwilą zakończenia podziału wszystkie pozostałe nowo utworzone w wyniku podziału działki stały się oddzielnymi nieruchomościami oznaczonymi numerami geodezyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,8449 ha i nadal pozostawały własnością K. J. Później działki te stały się własnością P. J. (prawomocne postanowienie Sądu Powiatowego w S. Wydziału Cywilnego z dnia [...] czerwca 1974 r. sygn. akt. [...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego w S. Wydziału Cywilnego z dnia [...] września 1984 r. sygn. akt [...]). Wszelkie zmiany dotyczące własności tych nieruchomości, w szczególności działek budowlanych, nastąpiły w drodze cywilno - prawnej za wiedzą i zgodą ich właściciela P. J. W latach 1978 - 1980, przeprowadzono odnowienie operatu ewidencji gruntów obrębu miasto S., w związku z czym zmianie uległa powierzchnia i numeracja poszczególnych działek w całym obrębie miasta. Przedmiotowe działki bez zmiany granic oznaczone zostały nowymi numerami, a mianowicie: działkę nr [...] oznaczono nr [...], działkę nr [...] - nr [...], działkę nr [...] - nr [...], a działkę nr [...] - nr [...]. Natomiast działki nr [...] i nr [...] włączono w skład działki nr [...] - ulica [...] i w skład działki nr [...] – [...] (dawna ulica K). Następnie prawomocną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 1986 r. Nr [...] z gruntów P. J. i Skarbu Państwa, wydzielono za odszkodowaniem wypłaconym na rzecz P. J. w kwocie 4.2919,00 zł pas drogowy pod budowę chodnika przy ulicy K. (obecnie [...]). Z gruntów Skarbu Państwa, tj. z działki nr [...] wydzielono działkę [...], z działki nr [...] wydzielono działkę nr [...], nr [...] i nr [...], a z gruntów P. J. wydzielono działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], które następnie włączono w skład działki nr [...] o pow. ogólnej 0,2116 ha - ul. [...] (dawna ul. K). Kolejne podziały przejętych działek wystąpiły już w związku z przeniesieniem własności tych nieruchomości na rzecz osób fizycznych. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono następujący sposób aktualnego zagospodarowania przedmiotowych działek: - działka nr [...] o pow. 0,0419 ha ([...] o pow. 0,0425 ha), Kw. Nr [...] (Kw. Nr [...]), zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym parterowym, obecnie jest własnością Miasta S., - działka nr [...] o pow. 0,0335 ha, zabudowana budynkiem parterowym murowanym ze stropodachem, w którym znajduje się Sklep Ogrodniczo - Przemysłowy, obecnie jest własnością osoby fizycznej zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia [...] września 1999 r. Nr [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W użytkowanie wieczyste przekazana została zgodnie z umową sprzedaży zawartą w akcie notarialnym sporządzonym w dniu [...] listopada 1993 r., wpisu w księdze wieczystej Kw. Nr [...] ([...]) dokonano w dniu [...] listopada 1994 r., - działki nr [...] i nr [...] o powierzchni 0,0463 ha, zabudowane budynkiem murowanym parterowym ze stropodachem, w którym mieści się Sklep Spożywczo - Przemysłowy, obecnie są własnością osoby fizycznej zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2000 r. Nr [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W użytkowanie wieczyste przekazane zostały zgodnie z umową sprzedaży zawartą w akcie notarialnym sporządzonym w dniu [...] listopada 1993 r., wpisu w księdze wieczystej Kw. Nr [...] (Kw. Nr [...]) dokonano w dniu [...] listopada 1994 r., - działka nr [...] o pow. 0,1026 ha, zabudowana budynkiem administracyjnym murowanym dwukondygnacyjnym podpiwniczonym, z dachem czterospadowym, niski kryty blachą ocynkowaną o powierzchni użytkowej 296 m² i wymiarach 17,05 m x 10,40 m, wyposażony jest w instalację elektryczną, instalację i przyłącza kanalizacji sanitarnej do miejskiej oczyszczalni ścieków. Budynek ogrzewany jest w oparciu o indywidualną kotłownię centralnego ogrzewania znajdującą się w piwnicy budynku na piec węglowo - drzewny. Od strony ulicy [...] do budynku urządzone jest dojście (dojazd) utwardzony o szerokości 6,50 m, po obu stronach, do granic działki urządzone są zieleńce. Za budynkiem, od granicy z działką nr [...] znajdują się dwa szamba (według mapy zasadniczej). Odległość od krawędzi budynku do ogrodzenia działki nr [...] wynosi 10,95 m. A odległość od granicy działki nr [...] do chodnika przy ulicy [...] wynosi 21 m. Cała nieruchomość była i jest wykorzystywana na cele publiczne. W latach 1970 - 1975 w przedmiotowym budynku mieściły się urzędy administracji publicznej takie jak: Gromadzka Rada Narodowa w S., Urząd Gminy S. i Urząd Miasta S., które po reformie administracji zostały przeniesione do budynku przy ulicy [...]. Obecnie mieszczą się w nim między innymi: Biblioteka Pedagogiczna w S., Urząd Skarbowy Punkt Obsługi Podatnika w S., Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału w S. i Centrum Edukacji Nauczycieli. Przedmiotowa nieruchomość jest własnością Miasta S., Kw. Nr [...] (Kw. Nr [...]) zgodnie z ostateczną decyzją Wojewody S. z dnia [...] czerwca 1991 r. Nr [...] i w całości jest niezbędna na potrzeby mieszczącego się na niej budynku administracyjnego i nie ma możliwości wydzielenia zbędnej części oraz jej zwrotu na rzecz wnioskodawczyni, - działka nr [...] o pow. 0,0122 ha, Kw. Nr [...] (Kw. Nr [...]), stanowi obecnie własność M. Ch. (prawomocne postanowieniem Sądu Rejonowego w S. I Wydziału Cywilnego z dnia [...] marca 2007 r. sygn. akt [...]). Została zabudowana i zagospodarowana przez właścicielkę oraz jej męża. M. Ch. przez zasiedzenie nabyła również własność działki nr [...] o powierzchni 0,0551 ha (prawomocne postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 2005 r. sygn. akt [...]). Na nieruchomości tej znajduje się budynek gospodarczy murowany, budynek mieszkalny jednorodzinny murowany dwukondygnacyjny, trawnik oraz wjazd na posesję z ulicy [...]. Działki nr [...] i nr [...] stanowią na gruncie jedną zabudowaną i ogrodzoną nieruchomość, która pozostawała we władaniu M. Ch. i jej zmarłego męża, ponad [...] lat, - działka nr [...] o powierzchni 1,4409 ha, ulica [...], droga publiczna powiatowa. Jest to droga asfaltowa z urządzonymi po obu stronach chodnikami z polbruku oraz zielenią ozdobną. W skład działki nr [...] została włączona część działki nr [...] o powierzchni 0,0585 ha, - działki nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,2116 ha, ulica [...], dawna ulica K., droga publiczna - powiatowa. Jest to droga asfaltowa z chodnikiem wykonanym z płytek betonowych, po obu stronach. W skład ulicy [...] weszła część działki nr [...] o pow. 0,0585 ha i działka nr [...] o powierzchni 0,0230 ha oraz działki nr: [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], wydzielone zgodnie z decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 1986 r. Pierwotnie drogę, potem ulicę K. tworzyły działki wydzielone w latach 1962 - 1968 z działki Skarbu Państwa oznaczonej nr [...], tj. działki: nr [...]o powierzchni 556 m² i nr [...]o powierzchni 603 m², Kw. Nr [...] (Kw. Nr [...]) – dowód: mapa w skali 1:1000 sporządzona w dniu 17 września 1968 r. i wpisana do ewidencji w składnicy geodezyjnej w 1962 r. za Nr [...]. W świetle powyższych ustaleń wskazano, że na przeszkodzie zwrotu działki nr [...] stał art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż została ona zagospodarowana pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne jako działka budowlana przez właścicielkę działki nr 106/6 M. Ch. Działka ta pozostawała w jej faktycznym władaniu ponad 30 lat, a obecnie jest jej własnością. Uznano zatem, iż przedmiotowa nieruchomość została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast na przeszkodzie zwrotu nieruchomości nr [...],[...] i [...] stał art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ na działkach tych ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] listopada 1993 r. Prawo to w księdze wieczystej Kw. Nr [...] ([...]) i Kw. Nr [...] ([...]) wpisano w dniu [...] listopada 1994 r. Dlatego też roszczenie o zwrot tych nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy nie przysługuje. Pozostałe nieruchomości przeznaczone zostały na cele użyteczności publicznej i tak są też obecnie użytkowane, a więc zgodnie z celem dokonanego w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w S. z dnia [...] kwietnia 1971 r. podziału. Nie występują, więc okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku strony o ich zwrot. W trakcie postępowania ustalono też, że nieruchomość oznaczona nr geodezyjnym działki [...] o powierzchni 0,4164 ha, przed odnowieniem operatu ewidencji gruntów oznaczona nr geod. [...] o pow. 0,4220 ha, nie była objęta przedmiotowym podziałem geodezyjnym ani innym wywłaszczeniem. Powierzchnia działki uległa zmianie o 56 m² jedynie w związku z przeprowadzonym w latach 1978 - 1980 odnowieniem operatu ewidencji gruntów obrębu miasto S. Działka zabudowana oznaczona nr geod. [...] o pow. 0,0419 ha (dawny nr [...] o pow. 0,0425 ha), pozostaje we władaniu Skarbu Państwa od chwili założenia operatu ewidencji gruntów w 1966 r. Obecnie jest przedmiotem własności Mienia Komunalnego Miasta S., Kw. Nr [...] (poprzednio Kw. Nr [...]). W trakcie postępowania administracyjnego nie odnaleziono żadnych dokumentów, które by potwierdzały fakt, iż kiedykolwiek była ona własnością poprzedników prawnych wnioskodawczyni. Takich dokumentów nie przedłożyła także Cz. J. Nie odnaleziono też dokumentów związanych z jej przejęciem na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto z przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie wynika, by z nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] i nr [...], kiedykolwiek wydzielono dodatkową powierzchnię 1101 m² pod ulicę K. (obecnie ul.[...]) i 130 m² innej osobie fizycznej (według wskazania Cz. J. dla Ch). Z posiadanych dokumentów wynika jednoznacznie, że droga dojazdowa ul. K. (ob. ul. [...]), pierwotnie została wydzielona z gruntów Skarbu Państwa - Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej PPRN w S. w latach 1962 - 1968, działka nr [...] o pow. 0,0556 ha i działka nr [...] o pow. 0,0603 ha. Potwierdza to też dokumentacja zgromadzona w księdze wieczystej Kw. Nr [...] (dotychczasowy numer Kw. Nr [...]). Odwołanie od tej decyzji wniosła Cz. J. i podała, że kategorycznie żąda zwrotu działki nr [...], zapłaty za 613 m² z działki nr [...] zabudowanej pawilonem handlowym, zwrotu lub odszkodowania za działkę nr [...], na której usytuowany jest budynek administracyjny, w którym mieści się biblioteka, Urząd Skarbowy, usługi ksero, "S.", Z., W., magazyn. W dalszej części odwołania opisane zostały nieprawidłowości w dokonanych podziałach i dysponowaniu powstałymi działkami. Organ II instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 216 w zw. z art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu podano, że przedmiotowa sprawa dotyczy zwrotu części nieruchomości, stanowiącej uprzednio własność K. J., przejętej na Skarb Państwa w wyniku podziału dokonanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Następnie organ wskazał, że zasady zwrotów wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami i przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1. Stwierdził, że w związku z przedmiotową regulacją ustalenia w sprawie wymagało, jakie grunty zostały przejęte na Skarb Państwa od poprzedników prawnych strony i czy zostały wykorzystane zgodnie z celem na jakie je przejęto, bądź wywłaszczono w drodze decyzji administracyjnej. W tym zakresie organ odwoławczy przytoczył ustalenia dokonane przez organ I instancji. W konkluzji stwierdzono, że z ustaleń tych wynika, iż część nieruchomości będących wcześniej własnością poprzedników prawnych strony stanowi aktualnie własność osób fizycznych a wcześniej było na nich ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Wobec ujawnienia tego prawa przed wejściem ustawy o gospodarce nieruchomościami w życie - art. 229 roszczenie o ich zwrot nie przysługuje i nie ma potrzeby rozważania ich zbędności – działki nr [...],[...] i [...]. Pozostała część nieruchomości wykorzystana została zgodnie z przeznaczeniem, tj. na cel publiczny i temu celowi służy. Objęta wnioskiem o zwrot działka nr [...] pochodzi z działki nr 828, stanowiącej przed podziałem własność Skarbu Państwa. W świetle powyższego organ odwoławczy w pełni podzielił zajęte przez organ I instancji stanowisko dotyczące zwrotu nieruchomości. Słusznie też, zdaniem organu odwoławczego, odmówiono ustalenia odszkodowania, gdyż w świetle przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach 33% powierzchni nieruchomości objętej podziałem przechodziło na własność skarbu Państwa bez odszkodowania. Z uwagi na brak przepisów zobowiązujących organ administracji publicznej do ustalenia odszkodowań za grunty przejęte nieodpłatnie, odszkodowanie nie mogło być zatem ustalone. Na ostateczną decyzję Wojewody P., Cz. J., reprezentowana przez adwokata złożyła skargę do sądu administracyjnego, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1 107 § 1 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy polegający na błędnej ocenie materiału dowodowego, podczas gdy dogłębna analiza materiału dowodowego prowadziła do wniosków przeciwnych, 2. naruszenie prawa materialnego - art. 216 w zw. z art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na nie poczynieniu przez organ ustaleń w zakresie czy zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest którakolwiek z wywłaszczonych nieruchomości lub jaka część tych nieruchomości oraz nie zastosowanie przepisów kodeksu cywilnego w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, którymi to przepisami zdaniem skarżącej należy posiłkować się w zakresie wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu skargi podała, że błędnie uznano, iż w niniejszej sprawie cele wywłaszczenia nieruchomości zostały zrealizowane w całości. I tak na działce nr [...] o pow. 0,1026 ha, usytuowany jest budynek wolnostojący murowany o podanych wymiarach zajmujący powierzchnię 177,32 m². Wraz z utwardzonym dojazdem cała nieruchomość nie powinna wynosić więcej niż 326 m². Tak więc do zwrotu - zdaniem skarżącej - pozostaje powierzchnia 700 m². Urządzone zieleńce na tej nieruchomości nie stanowiły celu wywłaszczenia. Działka nr [...], o pow. 122 m² jest niezagospodarowana i nie jest prawdą, że stanowi integralną cześć z działką nr [...] będącą własnością M. Ch. Działka [...] o pow. 419 m² została zabudowana domem drewnianym wolnostojącym przez rodzinę J. Nikt w nim nie zamieszkuje i działka w żadnym wypadku nie jest potrzebna miastu. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów podniósł, że skarżąca ubiega się o zwrot nieruchomości przejętej na Skarb Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Zgodnie zaś z art. 11 ustawy z gruntów objętych podziałem 33 % powierzchni przechodziło na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydium rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejęte działki mogły być zatem wykorzystane na takie cele. Na cele użyteczności publicznej wykorzystana została działka nr [...]. Organ podkreślił, że wykorzystanie nieruchomości to nie tylko usadowienie na niej budowli i budynków, lecz również urządzeń infrastruktury i małej architektury, w tym trawników i zieleńców. Zgodnie z ustaleniami organu I instancji cała w/w działka została zagospodarowana na cele użyteczności publicznej i tym celom służy. Nie ma możliwości jej zwrotu, nawet w części. Działka nr [...] przed podziałem stanowiła własność Skarbu Państwa. Organ nie stwierdził istnienia jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że była ona własnością poprzedników prawnych skarżącej. Takich dowodów nie przedłożyła też skarżąca. Nie może być wobec tego zwrócona tylko dlatego, że została zabudowana przez rodzinę J. Nie podlega też zwrotowi działka nr [...], bowiem w chwili obecnej stanowi własność osoby fizycznej. Wbrew twierdzeniu skarżącej działkę tę nabyła M. Ch. w drodze zasiedzenia. Za chybiony uznano również zarzut dotyczący nie zastosowania przepisów kodeksu cywilnego w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania. Jakkolwiek skarżąca nie wyjaśniła naruszenia jakich przepisów kodeksu dopuścił się organ, to wskazać należy, iż zasady ustalania odszkodowań regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy tej ustawy, ani innych ustaw nie przewidują możliwości ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w taki sposób jak w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydawania. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą podjętych decyzji. Przedmiotem postępowania było żądanie Cz. J. dotyczące zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania, oznaczonej pierwotnymi numerami: [...] o pow. 613 m², [...] o pow. 1402 m² oraz [...] o pow. 585 m² i nr [...] o pow. 230 m2, położonych w S. przy ulicy [...] (dawniej ulicy [...]) i wypłaty odszkodowania. Jak wynika z akt sprawy działki te zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138). Przepis ten stanowi, że z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Zgodnie z treścią art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy dotyczące zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wywłaszczenie jest niewątpliwie szczególną instytucją prawa polegającą na odjęciu przymusowym właścicielowi prawa do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli jest ona niezbędna dla określonych celów publicznych, których inaczej nie da się zrealizować. Dlatego też wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana do innych celów niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego zawarta w przepisie art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jego ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób jak przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu tej nieruchomości lub jej części – art. 136 ust. 3 ustawy. Stosownie do przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 137 w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Roszczenie właściciela lub jego spadkobiercy przysługujące mu z mocy art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być wyłączone tylko w przypadku zaistnienia przesłanki przewidzianej w art. 229 tej ustawy. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady przewidzianej we wskazanym wyżej art. 136 ust. 3 określając, iż roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zatem jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot takiej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu, choćby spełnione zostały przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z dyspozycji art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, chyba że nieruchomość ta przed dniem 1 stycznia 1998 r., została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej – art. 229 ustawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że ustalenia organów administracji publicznej prawidłowo przeprowadzono w kierunku zbadania czy grunty przejęte na Skarb Państwa zostały wykorzystane zgodnie z celem na jakie je przejęto oraz czy nie zostały sprzedane albo czy nie ustanowiono na nich prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na względzie powyższe organy ustaliły, iż: - działki nr [...], [...] i [...] stanowią aktualnie własność osób fizycznych a wcześniej było na nich ustanowione prawo użytkowania wieczystego, które zostało ujawnione w księdze wieczystej przed wejściem ustawy o gospodarce nieruchomościami, - działka nr [...] została zagospodarowana pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne jako działka budowlana przez właścicielkę działki nr [...] – M. Ch. Działka ta pozostawała w jej faktycznym władaniu ponad 30 lat, a obecnie jest jej własnością. Nieruchomość ta została zatem użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Działki nr [...] i nr [...] stanowią na gruncie jedną zabudowaną i ogrodzoną nieruchomość, - działka nr [...] wykorzystywana jest w całości na cele użyteczności publicznej i temu celowi służy. Zabudowana jest budynkiem administracyjnym o powierzchni użytkowej 296 m² i wymiarach 17,05 m x 10,40 m. Od strony ulicy [...] do budynku urządzone jest dojście (dojazd) utwardzony o szerokości 6,50 m, po obu stronach do granic działki urządzone są zieleńce. Za budynkiem, od granicy z działką nr 106/4 znajdują się dwa szamba (według mapy zasadniczej). Odległość od krawędzi budynku do ogrodzenia działki nr [...] wynosi 10,95 m. A odległość od granicy działki nr [...] do chodnika przy ulicy [...] wynosi 21 m. Na tej podstawie uznano, iż przedmiotowa działka w całości jest niezbędna na potrzeby mieszczącego się na niej budynku administracyjnego i nie ma możliwości wydzielenia zbędnej części oraz jej zwrotu na rzecz wnioskodawczyni, - działka nr [...] pochodzi z działki nr [...], stanowiącej przed podziałem własność Skarbu Państwa. Organ nie stwierdził istnienia jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że była ona własnością poprzedników prawnych skarżącej. Dowodem takim nie jest fakt zabudowania tej działki przez rodzinę J., - działki nr [...] i [...] stanowią ulicę – drogę publiczną, co oznacza zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, że nie mogą podlegać zwrotowi (vide: wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72). Przedstawione powyżej fakty znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzą wątpliwości. Podkreślić przy tym należy, iż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyrokach tutejszego Sądu z dnia [...] października 2005 r., sygn. akt [...] i z dnia [...] czerwca 2008 r., sygn. akt II [...], w których szczegółowo wskazano kierunki i zakres przyszłego postępowania w niniejszej sprawie. Dokonując zaś oceny realizacji wytycznych zawartych w powołanych wyrokach stwierdzić należy, iż zostały one w pełni wykonane. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organy przeprowadziły wnikliwą analizę dokumentacji związanej z przedmiotowymi działkami, w tym uwzględniły podziały oraz zmiany w ewidencji gruntów spowodowane nowymi oznaczeniami i powierzchniami działek, zbadano również stan prawny i faktyczny wydzielonych gruntów, zawierając w tym względzie rzetelny opis ich przeznaczenia. Z powyższych ustaleń bezsprzecznie wynika, iż część nieruchomości będących wcześniej własnością poprzedników prawnych skarżącej stanowi aktualnie własność osób fizycznych a wcześniej było na nich ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Wobec ujawnienia tego prawa przed wejściem ustawy o gospodarce nieruchomościami w życie art. 229 roszczenie o ich zwrot nie przysługuje i nie ma potrzeby rozważania ich zbędności – działki nr [...],[...] i [...]. Pozostała część nieruchomości wykorzystana została zgodnie z przeznaczeniem, tj. na cel publiczny i temu celowi służy. Objęta zaś wnioskiem o zwrot działka nr[...] pochodzi z działki nr [...], stanowiącej przed podziałem własność Skarbu Państwa. W tych uwarunkowaniach podzielić należy stanowisko organów obu instancji, iż żądanie skarżącej dotyczące zwrotu przedmiotowych nieruchomości nie może zostać spełnione. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi uznać należy je za całkowicie nie zasadne. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przyjąć bowiem należy, iż działka o nr [...] została wykorzystana na cele użyteczności publicznej i temu celowi służy. Szczegółowy opis wykorzystania tej nieruchomości zawierają decyzje obu instancji. W tym miejscu podkreślić należy, iż celu wywłaszczenia na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych, urządzeń towarzyszących, ciągów komunikacyjnych, parkingów. Zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza także modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora np.: korekta wielkości działek bez zmiany jej funkcji. Podzielić też należy pogląd organów, iż wykorzystanie nieruchomości to nie tylko usadowienie na niej budowli i budynków, lecz również urządzeń infrastruktury i małej architektury, w tym trawników i zieleńców. Prezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie między innymi w wyroku NSA z dnia 20 stycznia 1999 r., IV SA 2033/96, w którym wskazano, iż: "zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza realizacja infrastruktury związanej z budynkiem, za którą uważa się m. in. linię komunikacyjną, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną, kanały deszczowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze". Podobnie zgodzić się należy z twierdzeniem organów, iż działka o nr [...] nie stanowiła własność poprzedników prawnych skarżącej i dlatego nie mogła być przedmiotem zwrotu na rzecz skarżącej. Jak wynika z akt sprawy działka ta została wydzielona z działki o nr [...], która stanowiła własność Skarbu Państwa. Okoliczność ta nie została przez skarżącą w żaden sposób podważona. Skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, iż przedmiotowa działka była własnością jej poprzedników prawnych. W żadnym natomiast wypadku praw właścicielskich do tej nieruchomości nie potwierdza jej zabudowa przez rodzinę skarżącej. W tym miejscu podkreślić należy, iż w niniejszym postępowaniu nie mogą być kwestionowane wyrysy i mapy geodezyjne dotyczące spornej działki. Dokumenty te nie mogą być bowiem przedmiotem oceny sądowej. Dodać jedynie należy, iż w konkretnej sprawie zmiany powierzchni i numeracji poszczególnych działek bez zmiany granic na gruncie nastąpiły w związku z odnowieniem ewidencji gruntów obrębu miasta S. Także działka o nr [...] nie może podlegać zwrotowi. W chwili obecnej stanowi bowiem własność osoby fizycznej. Działkę tę nabyła M. Ch. w drodze zasiedzenia, co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] marca 2007 r., sygn. akt [...]. Odnośnie zaś żądania wypłaty odszkodowania podnieść należy, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach 33% powierzchni nieruchomości objętej podziałem przechodziło na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania. Zasady ustalania odszkodowań regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże obecnie brak jest przepisów zobowiązujących organy do ustalenia odszkodowania za grunty przejęte nieodpłatnie. W aktualnym stanie prawnym, również żadne inne przepisy nie regulują omawianej kwestii. Stąd za chybiony uznać należy zarzut skarżącej o naruszeniu przepisów kodeksu cywilnego poprzez ich nie zastosowanie w konkretnym przypadku. Jak słusznie bowiem zauważył organ odwoławczy ani jeden przepis tej ustawy nie przewiduje możliwości ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte tak jak w rozpatrywanej sprawie. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanych decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 i 80 kpa). Ocena ta, wbrew twierdzeniom skarżącej nie nosi cech dowolności (art. 80 i 107 § 3 kpa). W tym miejscu godzi się zauważyć, iż przedmiotem dowodu mogą być jedynie okoliczności mające znaczenie dla sprawy, a więc dotyczące jej przedmiotu i mające znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w decyzji zawarto podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Wobec niepotwierdzenia się zarzutów skargi podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)