II SA/Bk 13/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. i A. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia czynności faktycznych związanych z wykonanymi pracami remontowo-budowlanymi wraz z przebudową oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., orzekając na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz.1409), dalej jako: p.b." oraz art. 104 k.p.a., odmówił nakazania P. D. czynności faktycznych związanych z wykonanymi pracami remontowo - budowlanymi w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym na działce nr geod. [...] w C. przy ul. [...] - stwierdzając wykonanie spornych prac zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte po interwencji M. i A. K. W jego trakcie ustalono, że inwestor P. D. od sierpnia 2009 r. jest właścicielem lokalu mieszkalnego wskazanego w rozstrzygnięciu, znajdującego się na drugiej kondygnacji budynku. Lokal składa się z trzech izb (dwa pokoje, kuchnia, łazienka o powierzchni 39,10 m2 oraz bokówka o powierzchni 6,20 m2). W 2010 r. inwestor wykonał w mieszkaniu prace polegające na: wybiciu sufitów i ścian suchym tynkiem, wyłożeniu podłóg panelami, wymianie starej instalacji elektrycznej i instalacji c.o. na nową, wymianie starej stolarki drzwiowej na nową plastikową, rozebraniu ścianki działowej dzielącej pokój z bokówką i powiększeniu w ten sposób powierzchni pokoju. Ustalono, że roboty wykonano systemem gospodarczym, bez wymaganego prawem zgłoszenia oraz że nie naruszyły one elementów konstrukcyjnych obiektu. Z uwagi na wątpliwości co do stanu technicznego wykonanych robót inwestor został zobowiązany do przedłożenia ekspertyzy oraz oceny wymienionej w lokalu instalacji, z czego inwestor wywiązał się przedkładając ocenę techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. P. D. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno – budowlanej. Z ekspertyzy wynika, że prace remontowe nie naruszyły konstrukcji nośnej budynku, słupy nośne podpierające połać dachową nie zostały naruszone, wykonane prace remontowe nie budzą zastrzeżeń i nie miały negatywnego wpływu na stan techniczny obiektu oraz nie dają podstaw do nałożenia obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PWINB") uchylił orzeczenie organu I instancji i orzekł merytorycznie odmawiając P. D. nakazania czynności faktycznych związanych z wykonanymi pracami remontowo-budowlanymi w wyżej wymienionym lokalu. Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł na materiale dowodowym zgromadzonym w I instancji i uzupełnionym w postępowaniu odwoławczym o oględziny (w dniu [...] marca 2014 r.), podczas których do lokalu nie zostali wpuszczeni skarżący). Organ ustalił, że w lokalu zostały wykonane roboty budowlane polegające m.in. na rozebraniu ścianki pomiędzy pokojami i bokówką przynależną do mieszkania, wykonaniu ścianki oddzielającej pozostałą część bokówki (obecnie garderoba-składzik) od pokoju i pomiędzy pokojami, obłożeniu ścian płytami gipsowymi i ułożeniu paneli. Stwierdzono też, że po rozebraniu ściany (pomiędzy pokojami i bokówką) pozostały 3 słupy drewniane o wymiarach około 14,5 x 14 cm. Organ odwoławczy potwierdził stanowisko Inspektora Powiatowego w zakresie zastosowania w sprawie procedury z art. 51 p.b., uznając, że wykonane roboty odpowiadają definicji remontu. Wyjaśnił przy tym, że uchylenie decyzji miało miejsce z uwagi na umieszczenie w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej błędnego numeru geodezyjnego działki ([...] a nie [...]) Ponadto organ wskazał, że stwierdzenie zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej: "ponieważ roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną" - powinno stanowić część uzasadnienia, a nie sentencji decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Bk 622/14 uchylił decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu, organy nie poświęciły należytej uwagi ustaleniu stron przeprowadzonego postępowania, co mogło skutkować niezapewnieniem w nim udziału wszystkim podmiotom posiadającym interes prawny. Nadto organy nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, czy na działce nr [...] ukonstytuowała się wspólnota mieszkaniowa (z odrębnym prawem własności lokali i z określeniem udziału właściciela odrębnego lokalu w gruncie), czy też może działka i znajdujący się na niej budynek są w całości przedmiotem współwłasności, a każdy lokal zajmuje inny współwłaściciel. Wyjaśnienie to decyduje o sposobie ustalenia kręgu stron postępowania. Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności. Organ powinien ustalić (innymi niż oświadczenie dowodami), czy inwestor posiada wymagane ustawą prawo do wykorzystania terenu na cele budowlane a także czy powierzchnia budynku, o którą inwestor powiększył powierzchnię zajmowanego mieszkania (według skarżących stanowiąca część strychu), stanowi część wspólną budynku, a jeśli tak – to organ powinien był przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie naprawcze zobowiązać go do wykazania się prawem dysponowania tą częścią na cele budowlane. W konsekwencji Sąd zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności ustali krąg stron postępowania uwzględniając ocenę zawartą w uzasadnieniu wyroku, a następnie zapewnił podmiotom uznanym za stronę czynny udział w postępowaniu. Prowadząc postępowanie wyjaśniające, organ winien w sposób precyzyjny ustalić zakres robót budowlanych wykonanych przez inwestora i ocenić je w przedmiocie zgodności z prawem. Sąd zalecił w tym celu wykorzystać dotychczasowy oraz nowo zebrany materiał dowodowy, w tym m.in. opinię sporządzoną na potrzeby postępowania karnego. Zalecono też ustalenie, czy zakres robót dla ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wymagał uzyskania od inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd nakazał organowi dokonanie ponownej kwalifikacji spornych robót, mając na uwadze treść art. 3 pkt 7, 7a i pkt 8 p.b. oraz zalecił uzasadnienie rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak [...] ponownie odmówił nakazania inwestorowi czynności faktycznych związanych z wykonanymi pracami remontowo - budowlanymi wraz z przebudową w spornym lokalu. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie przeprowadzono dodatkowe czynności dowodowe, w tym skorzystano z opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa mgr. inż. J. F. Po dokonaniu ponownej wizji lokalnej mieszkania i oceny technicznej mieszkania i zakresu wykonanych prac w trakcie remontu, w tym rozbiórki i przebudowy ściany oddzielającej bokówkę od części mieszkalnej stwierdzono brak widocznych śladów naruszenia konstrukcji, brak pęknięć, ugięć, stwierdzono, że zdemontowana ściana nie była ścianą konstrukcyjną, trzy słupy drewniane, które stanowią elementy nośne są w dobrym stanie technicznym, przekrój słupów nie został naruszony. Organ stwierdził, że usunięcie przedmiotowej ściany nie zagraża całej konstrukcji budynku . Zdaniem organu, ocena techniczna, opracowana przez rzeczoznawcę budowlanego P. D. oraz przez biegłego sądowego J. F., dodatkowo potwierdzają, że prace przy remoncie i przebudowie wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną i nie dają one podstaw do nałożenia jakichkolwiek czynności lub robót. Organ I instancji dodał, że na nieruchomość gruntową, na której położony jest sporny budynek, prowadzona jest jedna księga wieczysta KW [...]. Zgodnie z treścią księgi, na nieruchomości ukonstytuowała się wspólnota, składająca się z sześciu lokali wyodrębnionych. Każdy lokal jest przedmiotem odrębnej własności. Zgodnie z treścią księgi, bokówka o pow. 6,20 m2 stanowi pomieszczenie przynależne do lokalu nr.5 i jest wyłącznie własnością P. D. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ stwierdził, że biorąc po uwagę zakres wykonanych robót, organ I instancji słusznie zastosował procedurę zawartą w art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994r., gdyż wykonane roboty odpowiadają w części definicji remontu, a w części - przebudowy, a nie rozbudowy. Zgodnie zaś z przepisami obowiązującymi w czasie wykonywania robót, zamiar wykonania remontu winien być zgłoszony do odpowiedniego organu architektoniczno-budowlanego. Przebudowa zaś wymaga uzyskania odpowiedniego pozwolenia na budowę. Jednakże samowolne wykonanie zarówno remontu, jak i przebudowy skutkuje wszczęciem przez organy postępowania z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego w okolicznościach tej sprawy organ l instancji słusznie odmówił nałożenia na inwestora czynności przedmiotowych robót budowlanych. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ wyjaśnił, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się podjęcie bądź zaniechanie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. W niniejszym przypadku nie nastąpiły zmiany tych warunków, a w związku z tym nie można stwierdzić, że zmieniono sposób użytkowania bokówki. Organ wskazał, że bokówka, która była przynależna do mieszkania nr [...] i została wymieniona w akcie darowizny, miała powierzchnię 6,20 m2. Pomieszczenie to posiadało skosy. Organ wskazał, że z wymiarów podanych na rzucie pokazującym pierwotny stan mieszkania i bokówki (po ich przeliczeniu) wynika, że bokówka zajmowała całość powierzchni przyłączonej do mieszkania wraz z garderobą. Organ stwierdził, że powierzchnia części o wysokości do 1,40 m nie była wydzielona żadną ścianą, co oznacza, że było to to samo pomieszczenie - bokówka, przynależna do mieszkania nr [...]. Organ zauważył, że inwestor przedłożył już w postępowaniu ocenę wykonanych robót. Ponadto w postępowaniu Prokuratury Rejonowej została wykonana opinia biegłego sądowego z zakresu budownictwa. Organy nadzoru budowlanego nie mają więc podstaw do nakazywania wykonywania kolejnych ocen lub ekspertyz. Odnośnie kwestii niewpuszczenia Skarżących do lokalu nr [...], organ wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości prawnych do zmuszenia właścicieli obiektów (lub lokali) do wpuszczania na teren ich własności nikogo, poza pracownikami organu, dokonującymi czynności urzędowych. Organ stwierdził też, że ściana trwała nie oznacza, że ściana ta jest ścianą nośną, a jej wyburzenie stanowi rozbudowę lokalu. Organ zauważył, że z treści opinii biegłego J. F. wynika, że roboty nie zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, gdyż nie dokonano zgłoszenia do właściwego organu, nie wykonano dokumentacji technicznej i nie było osoby z uprawnieniami, nadzorującej te roboty. Organ wskazał jednak, że powyższe braki nie stanowią o niezgodności wykonania robót ze sztuką budowlaną, a jedynie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane. Dalej organ wskazał, że z opinii biegłego wynika, że przedmiotowa ściana była tylko wypełnieniem pomiędzy słupami i nie opierały się na niej żadne elementy konstrukcja dachowej. Według tej opinii "krokwie oparte są bezpośrednio na płatwi, która oparta jest na słupach, dodatkowo płatwie i krokwie są stężone kleszczami". Zgodnie z tą samą opinią elementy posiadają odpowiednie przekroje poprzeczne i są odpowiednio połączone, zgodnie z zasadami konstruowania i budowy drewnianej więźby dachowej. Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego M. i A. K. zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 107 k.p.a. poprzez zignorowanie przez organy obu instancji wytycznych WSA zawartych w wyroku z dnia 27 stycznia 2015 r. odnośnie m.in. ustalenia zakresu robót budowlanych wykonanych przez inwestora pod kątem obowiązku uzyskania oświadczeń o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pominięcie ustaleń wynikających z opinii mgr inż. J. F.; b) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącym czynnego udziału w postępowaniu poprzez niewpuszczenie ich do lokalu nr [...] podczas dokonywanych oględzin; c) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności zobowiązującej organy administracji publicznej do dwukrotnego, wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy. Zdaniem skarżących, organ II instancji w ogóle nie rozpatrzył istoty sprawy, mechanicznie powtórzył ustalenia i rozważania organu I instancji, nie rozpatrzył całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nie podjął polemiki z zarzutami podniesionymi w odwołaniu; d) art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, a także zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji prowadziło do sformułowania uzasadnienia decyzji odwoławczej niespełniającego wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. odnośnie pominięcia ustaleń wynikających z opinii mgr inż. J. F.; e) art. 6 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierespektujący zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażające się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności zdjęciom i planom mieszkania dołączonym do akt przez skarżących, natomiast oparcie rozstrzygnięcia na jednostronnych oświadczeniach inwestora i na tendencyjnie oraz jednostronnie prowadzonym postępowaniu przez pracownika organu I instancji; f) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia oraz poprzez niewskazanie przez organ II instancji dowodów, na których się oparł stwierdzając, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi przepisami prawa budowlanego; g) art. 15 w zw. z art. 127 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej, a wydanie decyzji merytorycznej, co naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wykonane przez inwestora roboty polegające na wyburzeniu ściany nośnej budynku i usunięciu belek podtrzymujących dach stanowią jedynie prace remontowe niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę; b) art. 3 pkt 8 p.b. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wykonane przez inwestora roboty polegające na wyburzeniu ściany nośnej budynku i usunięciu belek podtrzymujących dach stanowią remont, a nie prace budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę; c) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 33 pkt 4 p.b. poprzez ich niezastosowanie w sprawie; d) art. 51 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że roboty polegające na samowolnym wyburzeniu ściany nośnej budynku wraz z usunięciem dwóch słupków podtrzymujących dach oraz belek łączących słupki odpowiadają definicji remontu. Na tej podstawie wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. W piśmie z 11 kwietnia 2016 r. uczestnik postępowania, inwestor P. D. wskazał, że Skarżący mieli zapewniony czynny udział w postępowaniu. Wskazał też, że z uwagi na dobro swoich dzieci nie wpuści Skarżących do lokalu bez udziału funkcjonariuszy służb, które zapanują nad ich zachowaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Na wstępie wyjaśnić należy, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne toczy się od października 2013 r., a wydane w nim rozstrzygnięcie kończące było już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 622/14 uchylił decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzająca jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższy wyrok kasacyjny wojewódzkiego sądu administracyjnego powoduje określone konsekwencje dla dalszego postępowania w konkretnej sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie zaś samego sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w przedmiocie dalszego postępowania. Ocena prawna, o której mowa w powołanym przepisie dotyczy zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, natomiast wskazania mają wytyczyć kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W tym stanie rzeczy organy nadzoru budowlanego ponownie przeprowadzając postępowanie w sprawie związane były wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 622/14. Ustaleniami prawnymi wskazaniami w tym orzeczeniu związany jest również Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu zaś wyżej powołanego wyroku, Sąd jednoznacznie wskazał, aby organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu prawidłowo ustalił krąg stron postępowania a następnie zapewnił im czynny udział w sprawie. W trakcie ponownego postępowania organ winien też w sposób precyzyjny ustalić zakres robót budowlanych wykonanych przez inwestora, przy czym ocena kwalifikacji spornych robót powinna uwzględniać treść art. 3 pkt 7, 7a i pkt 8 p.b., a następnie dokonać ich badania w przedmiocie zgodności z prawem. Przy ocenie sprawy organ winien wykorzystać dotychczasowy oraz nowo zebrany materiał dowodowy, w tym miedzy innymi opinię sporządzoną na potrzeby postępowania karnego, a także ustalić czy zakres robót dla ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wymagał uzyskania od inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając na względzie powyższe, a także analizę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uznać należy - wbrew twierdzeniom skarżących, że organy obu instancji zastosowały się do przedstawionych powyżej zaleceń Sądu, co znalazło swój wyraz w podjętych rozstrzygnięciach. Przede wszystkim stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej robót budowlanych wykonanych przez inwestora w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się w budynku wielorodzinnym położonym w C. przy ul. [...], a następnie właściwie oceniły ich zgodności z obowiązującym prawem budowlanym. W tym miejscu nawiązując do pojęć i typologii "robót budowlanych", wyjaśnić należy, że pojęcie robót budowlanych ma szeroki zakres. Jeśli chodzi o samowolnie realizowane roboty budowlane, niebędące budową, to w myśl art. 3 pkt 7 komentowanej ustawy, są to: prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Do robót budowlanych ustawa zalicza zatem pięć rodzajów czynności (działań), przy czym dodatkowo zostały zdefiniowane: budowa, przebudowa i remont. Pojęcie "budowa" zostało określone w art. 3 pkt 6 ustawy, jako "wykonanie obiektu budowlanego", czyli podejmowanie działań w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Zgodnie z powołana definicją legalną przez budowę rozumie się także "odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". "Przebudowa" stanowi zaś obecnie odrębną kategorię robót budowlanych (art. 3 pkt 7a). Przedmiotem przebudowy może być każdy istniejący obiekt budowlany. Przebudowa polega na wykonaniu prac, których skutkiem jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość długość, szerokość lub liczba kondygnacji. Jak już wyżej wskazano, przebudowa została wyłączona z pojęcia budowy ze względu na wymienione powyżej cechy. Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" – np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenia kubatury obiektu. W przypadku przebudowy, może zmienić się poprzez zmianę np. parametrów technicznych - układ funkcjonalny budynku, ale pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowują wielkość sprzed przebudowy. "Remontem" jest zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8). Ustawodawca nie zawarł natomiast legalnej definicji pojęcia "rozbudowy". Jednakże wnioskując a contario z definicji legalnej "przebudowy" - art. 3 pkt 7a p.b. przyjąć należy, iż przez rozbudowę rozumie się zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Warto podkreślić, iż niektóre formy budowy mogą wystąpić łącznie, np. nadbudowa połączona z rozbudową. Efektem budowy (w tym rozbudowy) jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2007, wyd. 2, s. 57). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, że w konkretnej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z samowolą budowlaną polegającą częściowo na remoncie, a częściowo na przebudowie lokalu mieszkalnego. Ustalony przez organy nadzoru budowlanego zakres wykonanych robót budowlanych polegających na rozebraniu ścianki pomiędzy pokojami i bokówką przynależną do tego mieszkania, wykonaniu ścianki oddzielającej pozostałą część bokówki (obecnie garderoba – składzik) od pokoju i pomiędzy pokojami, obłożeniu ścian płytami gipsowymi i ułożeniu paneli odpowiada wyżej przedstawionym definicjom remontu i przebudowy, nie wskazuje natomiast na zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu. Z obliczeń powierzchni użytkowej bokówki dokonanej przez organy według rzutu poziomego lokalu nr [...] i bokówki, które ocenić należy jako prawidłowe wynika, że zajmowała ona całość powierzchni przyłączonej do mieszkania wraz z garderobą. Stąd też twierdzenie skarżących o rozbudowie lokalu mieszkalnego uznać należy za całkowicie nieuzasadnione. Powyższy pogląd organów obu instancji - wbrew twierdzeniom skarżących - znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w szczególności protokole kontroli z dnia [...] października 2013 r. oraz oględzin z dnia [...] maja 2015 r., jak również dołączanej do sprawy opinii biegłego sądowego oraz opinii technicznej, w których zawarto szczegółowe opisy zakresu wykonanych przez inwestora robót budowlanych, ich pomiary, a także dokumentację fotograficzną oraz szkice rysunków rzutów poziomych i przekrojów poprzecznych mieszkania. Zgodnie zaś z obowiązującymi w dacie wykonania robót (rok 2010) przepisami prawa budowlanego zamiar wykonania remontu winien być zgłoszony do odpowiedniego organu architektoniczno – budowlanego, przebudowa zaś wymaga uzyskania odpowiedniego pozwolenia na budowę. Wykonanie przedmiotowych robót budowlanych wymagało zatem uzyskania stosownych pozwoleń, których inwestor w konkretnym przypadku nie posiadał. W konsekwencji powyższych ustaleń organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że wykonane przez inwestora roboty budowlane stanowią przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, co z kolei umożliwiało podjęcie procedury naprawczej przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2. Stosownie zaś do treści przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, to właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Dla celów porządkowych podać należy, że przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy dotyczą obiektu budowalnego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub też pomimo sprzeciwu właściwego organu. Z kolei przepis art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowalne odnosi się do samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, które nie są budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1, ale zostały wykonane: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Celem postępowania prowadzonego w oparciu o ten przepis jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 9 czerwca 2011 r., II SA/Sz 347/11, LEX nr 1086701). Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy bezspornym jest, że wykonane roboty nie spełniają wymogów przewidzianych prawem. Natomiast ustalenie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Jeżeli nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy wydaje decyzję o odmowie nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy (stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków). Uprawnienie organów do zakończenia postępowania orzeczeniem o takiej treści potwierdza stanowisko sądów administracyjnych wyrażone m.in. w wyroku NSA z 15 listopada 2006 r. II OSK 1344/05, wyroku WSA w Gliwicach z 20 grudnia 2007 r. II SA/Gl 684/07, a także wyroku NSA z 15 czerwca 2010 r. II OSK 1012/09 - orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczneia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu ta opisana wyżej sytuacja miała miejsce w konkretnej sprawie. Organy w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy trafnie bowiem odmówiły nałożenia na inwestora określonych czynności faktycznych uznając, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Uzasadnieniem tego stanowiska jest opinia techniczna z dnia [...] grudnia 2013 r. opracowana przez rzeczoznawcę budowlanego – P. D., z której w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że przeprowadzone roboty w postaci zdemontowania ściany działowej nie naruszyły elementów konstrukcji nośnej budynku, a przeciwnie zdaniem rzeczoznawcy "spowodowały jeszcze odciążenie konstrukcji belek stropowych od ciężaru zdemontowanej ścianki działowej, co z punktu widzenia mechaniki konstrukcji i wytrzymałości materiałów w belkach stropowych jest zjawiskiem korzystnym". W opinii tej stwierdzono ponadto, że budynek może być użytkowany bezpiecznie. Powyższe znalazło swoje odzwierciedlanie w dołączanej do sprawy opinii biegłego sądowego z dnia [...] listopada 2014 r. z zakresu budownictwa – J. F., sporządzonej w postępowaniu Prokuratury Rejonowej B. Zarówno ocena techniczna, jak i opinia biegłego sądowego dowodzą, że przedmiotowe roboty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlana i wiedzą techniczną i nie dają one podstaw do nałożenia jakichkolwiek czynności lub robót. Odnośnie spękań w lokalu skarżących (lokal nr [...]) biegły sądowy wskazał, że nie mają one związku z robotami budowlanymi wykonanymi przez inwestora w lokalu nr [...]. Ich przyczyna wynika natomiast z długiego czasu eksponowania budynku, technologii jego wykonania i zastosowanych materiałów (k. 9 opinii biegłego). Reasumują powyższe, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej przeprowadziły wyczerpujące postępowanie w celu ustalenia czy remont i przybudowa mieszkania zostały wykonane zgodnie z prawem budowlanym, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem o braku podstaw do wydania decyzji, nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Prawidłowości ustaleń faktycznych, zdaniem Sądu, nie podważa stanowisko prezentowane w tym przedmiocie przez skarżących. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób dostateczny wyjaśnił zgodność robót budowlanych ze sztuką budowlaną. Opinia techniczna z dnia [...] grudnia 2013 r. jest wyczerpująca i wyraźnie stwierdza, że przeprowadzone prace "remontowe" w lokalu nr [...], nie naruszały konstrukcji budynku i bezpieczeństwa jego użytkownika. Nie ma, przy tym, znaczenia że biegły określił wykonane prace jako "remont", bowiem kwalifikacja robót należała do kompetencji organu nadzoru budowlanego, który określił je prawidłowo, jako częściowo "remont", a częściowo "przebudowa". Ważnym pozostaje fakt, iż biegły w opinii technicznej dokonał analizy wszystkich prac wykonanych w mieszkaniu i po przeprowadzonych oględzinach poddał je fachowej ocenie. W ocenie Sądu, twierdzenia skarżących o naruszeniu konstrukcji budynku należy uznać za subiektywne, nie poparte żadnym dowodem, w szczególnością ewentualną oceną stanu technicznego sporządzoną na wniosek skarżących. Z licznych zarzutów procesowych, zdaniem Sądu, można natomiast wyprowadzić konkluzję, że zarzucają oni wadliwość prowadzonego postępowania z tego powodu, iż nie ustalono przyczyny powstania pęknięcia sufitu i ścian w ich lokalu. Idąc dalej stwierdzić można, że zdaniem skarżących postępowanie było wadliwe, albowiem nie stwierdzono w nim, że wady w ich mieszkaniu są konsekwencją robót budowlanych mieszkania nr [...] i nie nakazano inwestorowi doprowadzenia przebudowanego mieszkania do stanu poprzedniego. Powyższe stanowisko nie znajduje jednak potwierdzenia w ustalonym stanie faktycznym, jak i prawnym. Organ ustalił ponadto, że nieruchomość gruntowa, na której położony jest budynek przy ul. [...] w C. posiada założoną księgę wieczystą KW [...]. Wynika z niej, że na nieruchomości ukonstytuowała się wspólnota składająca z sześciu lokali wyodrębnionych, z których każdy jest przedmiotem odrębnej własności. Sporna bokówka o pow. 6, 20 m2 stanowi pomieszczenie przynależne do lokalu nr [...] i jest wyłączną własnością inwestora. Na tej podstawie stwierdzić należy, ze krąg stron postepowania został ustalony prawidłowo. Ustalenie zaś że bokówka nie stanowiła część wspólnej budynku skutkowało brakiem potrzeby zobowiązywania inwestora do wykazania się prawem dysponowania tą częścią na cele budowlane. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. Podnoszony zaś zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10 kpa poprzez niewpuszczenie skarżących przez inwestora do lokalu nr [...] podczas dokonywanych oględzin nie mógł w okolicznościach niniejszej sprawy odnieść skutków prawnych. Zarzut naruszenia ww. przepisu uznać bowiem można za skuteczny tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest bowiem wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie powyższy warunek nie został spełniony. Wbrew twierdzeniom skarżących zapewniono im na każdym etapie postępowania czynny udział w sprawie, w szczególności byli oni zawiadamiani o terminie i miejscu każdej czynności dowodowej (w tym spornych oględzin), mieli oni możliwość zapoznania się oraz wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i z tych możliwości korzystali. Skarżący nie zostali wpuszczeni przez inwestora do mieszkania, jednakże organ umożliwił im zapoznanie się ze sporządzonym na tę okoliczność protokołem, a także zgłoszenie ewentualnych zastrzeżeń, które były następnie przedmiotem oceny organów. Z powyższych względów, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).