II SA/Bk 131/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18 % alkoholu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego W. T. kwotę 500,00 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- W dniu 24 września 2012 roku W. T. (dalej powoływany także jako: "Skarżący") skierował do Wójta Gminy N. P. wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu w sklepie spożywczym położonym w miejscowości J. D. [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 roku Nr [...] Wójt Gminy N. P. odmówił wnioskodawcy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości pow. 18% alkoholu w sklepie spożywczo-przemysłowym w miejscowości J. D. [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm., dalej powoływana również jako ustawa) organ zezwalający wydaje zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych pow. 18% po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy. Lokalizacja opisanego we wniosku punktu sprzedaży jest zgodna z warunkami określonymi w uchwale, co wynika z pozytywnej opinii Komisji, jednakże w terminie późniejszym, Komisja zwróciła się do organu o nie wydawanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, z uwagi na dobro społeczności lokalnej. Organ zaznaczył również, że z oświadczeń mieszkańców złożonych na posiedzeniu gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych w dniu 30 sierpnia 2012 r. wynika, że w sklepie spożywczo-przemysłowym skarżącego sprzedawany jest alkohol osobom nietrzeźwym oraz nieletnim. Nadto podniósł, że właściciel sklepu wiele razy dopuścił się naruszenia ustawowych warunków sprzedaży alkoholu. Wskazał, że złamanie tych przepisów skutkuje cofnięciem zezwolenia na sprzedaż alkoholu w myśl art. 18 ust. 10 ustawy wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a wobec braku takiego zezwolenia, obligatoryjna jest odmowa jego wydania. Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący i w złożonym odwołaniu wskazał, że Prokuratora Rejonowa w W. M. umorzyła dochodzenie w sprawie naruszenia przepisów art. 43 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi a zatem nie ma podstaw do odmowy wydania zezwolenia. Podniósł również, iż nie został powiadomiony o możliwości zaznajomienia się z materiałem zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto odmowa wydania zezwolenia narusza art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej, jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynikało, że zasadniczą przyczyną odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu były oświadczenia mieszkańców, którzy twierdzili, iż właściciel sklepu narusza przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez sprzedaż napojów alkoholowych osobom nietrzeźwym i nieletnim. Jednakże, okoliczności wynikające z art. 18 ust. 10 ustawy, nie mają wpływu na wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Gdyby ustawodawca zakładał odmowę wydania zezwolenia na sprzedaż wyrobów alkoholowych w takich przypadkach, wskazałoby to wprost. Skoro tego nie uczynił, to brak jest podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej. Tym samym, Kolegium stwierdziło, że skarżący spełnił przesłanki do wydania decyzji w sprawie o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, gdyż złożył wniosek zawierający wszystkie wymagane prawem elementy oraz uzyskał pozytywną opinię gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych w przedmiocie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 analizowanej ustawy. Jednocześnie Kolegium przyjęło, że organ I instancji naruszył zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, albowiem organ nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność naruszenia przez skarżącego zasad sprzedaży napojów alkoholowych, wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zdaniem Kolegium, skoro organ I instancji stoi na stanowisku, że zachodzą podstawy do negatywnego załatwienia wniosku skarżącego to powinien przesłuchać w charakterze świadków osób, które złożyły oświadczenia na wyznaczonej rozprawie administracyjnej, z udziałem skarżącego, celem umożliwienia zadawania pytań świadkom. Końcowo Kolegium wskazało, że rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji dokona samodzielnych ustaleń, czy spełnione zostały przesłanki do udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu w sklepie spożywczym położonym w miejscowości J. D[ ...]. Na powyższą decyzję, skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Skarżący podkreślił, że Kolegium w zaskarżonej decyzji stwierdziło, że skarżący spełniał wszystkie przesłanki do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, ale jednocześnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem ustalenia czy te warunki są spełnione. Wskazał przy tym, że okoliczności wynikające z art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie mają wpływu na wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zdaniem Skarżącego, rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co w konsekwencji pozwalało Kolegium na uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przyjmuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione jest wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź przeprowadził je z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu czyniącym sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie pozwala na skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 136 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że organ odwoławczy, stosując art. 138 § 2 k.p.a., winien wykazać, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tymże przepisie oraz wykazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25.04.2012 r. – sygn. akt II SA/Gd 105/12). Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 k.p.a., albowiem należycie nie uzasadnił potrzeby przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podkreślić należy, że przepis powyższy powinien być rozumiany jako mający zastosowanie w sytuacjach wyjątkowych, a to z uwagi na obowiązywanie zasady załatwienia sprawy przez organ odwoławczy (którą można wyprowadzić z systematyki przepisu art. 138 k.p.a.). Te wyjątkowe okoliczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. sprowadzają się do konieczności wykazania przez organ II instancji, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tymczasem Kolegium w zaskarżonej decyzji jednoznacznie wypowiedziało się, że skarżący spełnił przesłanki do wydania decyzji w sprawie o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, gdyż złożył wniosek zawierający wszystkie wymagane prawem elementy, oraz uzyskał pozytywną opinię gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych w przedmiocie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jednocześnie wypowiedział pogląd, który Sąd w składzie niniejszym podziela, że okoliczności wynikające z art. 18 ust. 10 ustawy, nie mają wpływu na wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W świetle powyższych stwierdzeń Kolegium, słusznie podnosi w skardze skarżący, że brak było podstaw do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, skoro okoliczności związane z ewentualnym naruszaniem zasad sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą stanowić przesłanki odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu a co najwyżej jego cofnięcia. W świetle treści art. 18 ust. 1, ust. 3a ora ust. 5 i 6 ustawy, brak jest podstaw do przeprowadzenia, w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, czynności wyjaśniających dotyczących dobra społeczności lokalnej, w tym ewentualnego naruszania zasad sprzedaży napojów alkoholowych w postaci sprzedaży alkoholu osobom nietrzeźwym i nieletnim. Oznacza to, że wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zalecenia, co do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postaci przesłuchania w charakterze świadków określonych osób, nie mogły mieć wpływu na załatwienie sprawy. Tym samym, wbrew twierdzeniom Kolegium, okoliczności związane z dotychczasową sprzedażą alkoholu w sklepie skarżącego, nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, a tym samym nie mogły stanowić podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Końcowo podkreślić należy, iż w doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd, iż decyzja w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest decyzją częściowo związaną, o ograniczonym zakresie uznania administracyjnego (zob. m.in. uchwała NSA z 18 września 1995 r., VI S.A. 10/95, ONSA 1995, z. 4, poz. 152). Oznacza to, że warunki wydania takiej decyzji są prawnie określone i spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych warunków wiąże się z koniecznością wydania zezwolenia. Jedynie w sytuacji, gdy wnioskodawca nie uzyskania pozytywnej opinii komisji rozwiązywania problemów alkoholowych w przedmiocie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy (z uwagi na przekroczenie limitu punktów sprzedaży alkoholu, czy utytułowanie punktu sprzedaży alkoholu) możliwa jest decyzja odmawiająca przyznania zezwolenia. Ustawodawca nie przewidział możliwości odmowy przyznana zezwolenia z innych przyczyn niż wymienione w art. 18 ust. 1, ust. 3a ora ust. 5 i 6 ustawy, dlatego też okoliczności wymienione w art. 18 ust. 10 stanowić mogą co najwyżej przesłankę do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ale nie odmowy jego przyznania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji do chwili uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego zasądzono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.