II SA/Bk 134/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia[...] listopada 2018 r. [...] w przedmiocie organizacji wspólnej obsługi przez Urząd Gminy stwierdza nieważność § 6 uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie organizacji wspólnej obsługi przez Urząd Gminy w zakresie zwrotu "podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa P. i". W dniu [...] listopada 2018 r. Rada Gminy T. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie organizacji wspólnej obsługi przez Urząd Gminy T. dla następujących jednostek: Szkoła Podstawowa im. [...] w T., Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w T., Biblioteka Publiczna Gminy T., Gminny Ośrodek Kultury w T. Zgodnie z § 6 tego aktu, uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego i wchodzi w życie z dniem 1 lutego 2019 r. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Wojewoda P. zarzucił powyższej uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz.296 ze zm., dalej jako: "ustawa"), przez błędną kwalifikację ww. uchwały do grupy aktów prawa miejscowego. W oparciu o powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 6 ww. uchwały w zakresie zwrotu "podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego i" oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. Wskazano, że ze względu na upływ terminu z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), organ nadzoru nie może wydać rozstrzygnięcia nadzorczego; w związku z tym należało stwierdzić, że zostały spełnione przesłanki do wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ww. uchwała jest aktem podmiotowo i przedmiotowo skonkretyzowanym na działaniach podejmowanych przez tzw. "jednostkę obsługującą", nie stanowi źródeł norm postępowania dla całej społeczności lokalnej, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego, konkretyzującym sposoby działania gminy zmierzające do osiągnięcia celów ustawowych. Jednostka obsługująca – Urząd Gminy T. – jest w tym przypadku jednostką o charakterze wyłącznie usługowym. Przedmiotowa uchwała nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach podmiotów zewnętrznych wobec Gminy T., lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego, konkretyzującym działanie Urzędu Gminy T. jako podmiotu realizującego postanowienia uchwały. W odpowiedzi na skargę reprezentujący stronę skarżącą Wójt Gminy T. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że na najbliższej sesji Rady Gminy T. nie zostanie przedstawiony projekt uchwały w sprawie organizacji wspólnej obsługi przez Urząd Gminy T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego, stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu, gminy. Zatem, by możliwe było dokonanie ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa konieczne jest, by promulgowany akt był aktem prawa miejscowego. Za akty prawa miejscowego gminy uważa się przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze gminy, stanowione przez gminy (reprezentowane przez swoje organy) na podstawie upoważnień ustawowych. Wykorzystując kryterium podstawy prawnej do wydania aktu normatywnego i przedmiotu regulacji, źródła te można podzielić na dwie podstawowe kategorie: przepisy wykonawcze I przepisy porządkowe. Przepisy wykonawcze tworzy rada gminy w drodze uchwały. Delegacja ustawowa dla ich stanowienia znajduje się w ustawie szczególnej lub w ustawie gminnej. Do pierwszej grupy zaliczyć można między innymi uchwały określające stawki podatku od nieruchomości i od posiadania psów, uchwały znajdujące delegacje ustawowe w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czy też w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Uchwałą rady gminy wykonawczą do przepisów ustawy szczególnej będzie też statut nadawany szkole założonej przez gminę. Takim aktem gminnym będzie także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei uchwałami wykonawczymi do przepisów ustawy gminnej są na przykład statut gminy lub statut sołectwa. Przepisy porządkowe ustanawia na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy gminnej rada gminy w formie uchwały porządkowej. Może je podejmować również wójt gminy na podstawie art. 41 ust. 2 w związku z art. 40 ust. 3 ustawy gminnej - także w formie uchwały porządkowej. Przepisy porządkowe charakteryzują się tym, że zawierają nakazy i zakazy określonego zachowania się, z możliwością wprowadzenia za ich naruszenie sankcji w postaci kary grzywny. Ich wydanie jest możliwe, gdy stan faktyczny nie został objęty regulacją ustaw szczególnych a zachodzi konieczność ingerencji prawodawczej ze względu na potrzebę ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W każdym wypadku przepisy, aby mogły być uznane za przepisy prawa miejscowego muszą zawierać w sobie jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym( tak w wyroku IISA/Op 94/2018, zbiór LEX 2510086). W ich braku stanowią przepisy prawa o charakterze czysto technicznym, będące wyrazem kierownictwa wewnętrznego. Poza tą materialnoprawną przesłanką muszą spełniać także wymogi formalne, a więc zgodności z art. 94 Konstytucji RP, a więc muszą być wydane przez upoważnione organy i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Analizując zaskarżoną uchwałę Sąd nie dopatrzył się, aby zawierała ona w sobie normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jest ona, w swoim literalnym brzmieniu, uregulowaniem wspólnej obsługi prawnej, finansowej, organizacyjnej, informatycznej, kadrowo – płacowej, rachunkowej, sprawozdawczej, rozliczeniowej jednostek gminnych wymienionych w § 2 ust. 1 uchwały. Nie stanowi źródła norm postępowania dla całej społeczności lokalnej. Z uwagi na enigmatyczny i niepolemiczny charakter udzielonej odpowiedzi na skargę, Sąd nie jest w stanie odnieść się do stanowiska organu, iż nie zgadza się z poglądem Wojewody P. co do tego, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego. Brak jest bowiem jakiejkolwiek odmiennej od Wojewody P. argumentacji. Reasumując, uznając skargę za zasadną, Sąd orzekł jak w sentencji z mocy art. 147§ 1 ustawy procesowej, stwierdzając nieważność zakwestionowanego fragmentu §6 uchwały w zakresie odnoszącym się do ogłoszenia tejże w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego.,-