II SA/Bk 138/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant referent stażysta Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. W. i Z. W. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] grudnia 2021 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W. oddala skargę W dniu 22 grudnia 2021 r. Rada Miasta Wysokie Mazowieckie podjęła uchwałę nr XXXIII/192/2021 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Wysokie Mazowieckie. Przyjęta zmiana, obejmująca tekst i rysunek studium, polega na przeznaczeniu terenu położonego we wschodniej części Miasta na potrzeby budowy zbiornika retencyjnego na rzece B. wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Skargę na uchwałę zmieniającą do sądu administracyjnego wnieśli M. i Z. W. Zakwestionowali uchwałę w części dotyczącej "przeznaczenia działek ewidencyjnych nr [...] i [...] na cele rolne". Zarzucili: 1) naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego, tj. prawa własności polegające na uniemożliwieniu korzystania z należących do nich nieruchomości w celu wybudowania domu jednorodzinnego (wykorzystania nieruchomości na cele mieszkaniowe); 2) art. 21 i 64 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) przez "naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskutek nadużycia władztwa planistycznego przez Miasto Wysokie Mazowieckie", polegające na nieuzasadnionej, nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżących wskutek braku należytego wyważenia między interesem publicznym a prywatnym mimo zgłaszania uwag (w piśmie z [...] grudnia 2020 r.), które to naruszenia pozostają w sprzeczności z konstytucyjną ochroną prawa własności; 3) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. przez pominięcie zasady uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zaliczenie nieruchomości skarżących do terenów rolnych, co wiąże się z wprowadzeniem zakazu zabudowy przedmiotowego terenu; 4) art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie w studium dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nieruchomości. Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia należących do nich działek. Skarżący wskazali, że na działkach nr [...] i [...] pierwotnie obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Wysokie Mazowieckie z dnia 21 grudnia 2001 r. (uchwała nr XXXIX/176/01), które zostało zmienione uchwałą z 27 września 2018 r. (nr XLVIII/195/18) przeznaczającą w części te działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Uzasadnieniem zmiany była potrzeba aktualizacji polityki przestrzenno-gospodarczej miasta, rozwoju inwestycyjnego, a w szczególności wyznaczenie nowych terenów zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem skarżących, plan miejscowy, do którego uchwalenia mogłoby dojść na skutek zmienionego w 2018 r. studium, miałby bezpośredni wpływ na sposób korzystania przez nich z nieruchomości. Dlatego obecnie skarżona "zmiana może w istotny sposób rzutować na wykonywanie prawa ich własności". Wskazali, że w trakcie procedury planistycznej występowali o zachowanie dotychczasowego przeznaczenia działek (według zmiany studium z 2018 r.), jednak wniosek nie został uwzględniony, a Rada Miasta podjęła skarżoną uchwałę "zmieniając tym samym przeznaczenie gruntów objętych skargą na cele rolne". Pominięcie dotychczasowego przeznaczenia części działek pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne jest dla nich niekorzystne. Narzucono nowe ustalenia dowolnie, arbitralnie, z naruszeniem przepisów regulujących granice władczej ingerencji w prawo własności. Skarżona zmiana studium obniża wartość ich nieruchomości oraz uniemożliwia czynienie użytku z własności w sposób, w który nieruchomość dotychczas nie była wykorzystywana, lecz potencjalnie mogła być zgodnie ze swoim przeznaczeniem w studium. Zdaniem skarżących, pojęcie korzystania z nieruchomości obejmuje również możliwość realizacji określonych projektów lub zamierzeń i nie ogranicza się do sytuacji, w których właściciel podjął już konkretne działania faktyczne lub prawne, zmierzające do ustalenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżący przed podjęciem skarżonej uchwały o zmianie studium poczynili już kroki prawne w celu realizacji inwestycji w postaci budowy domu jednorodzinnego. Taka zabudowa kontynuowałaby cechy zagospodarowania terenu występujące w najbliższym sąsiedztwie, w którym znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Byłaby również do pogodzenia z funkcją terenu. Skarżący podkreślili, że kierunki rozwoju Miasta Wysokie Mazowieckie w zmianie studium z 2018 r. zostały opracowane tak, aby zapewnić właściwe wykorzystanie przestrzeni oraz kształtowanie struktury przestrzennej w sposób umożliwiający wykorzystanie walorów gminy przy jednoczesnym zachowaniu wartości środowiska przyrodniczego i dziedzictwa kulturowego oraz przede wszystkim rozwoju gospodarczego i poprawienia jakości życia mieszkańców, przez wyznaczenie nowych terenów zabudowy mieszkaniowej, które teraz zostaną zlikwidowane. Nie zgodzili się z Radą Miasta, iż wykorzystanie na cele rekreacyjne terenów przyległych do planowanego zbiornika będzie stanowić korzystną ofertę dla mieszkańców. Zmiana studium nie uwzględnia bowiem potencjalnych możliwości w zakresie przyszłych zagospodarowań tego terenu. Nadto, skarżący zakupili działki z myślą o budowie jednorodzinnego domu, a aktualna zmiana studium uniemożliwia realizowanie tych planów. Wskazali, iż ingerencja w prawo własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, a ograniczenia powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zaakcentowali, że w przepisach u.p.z.p. interes publiczny nie posiada pierwszeństwa nad interesem jednostki, powinna zostać zachowana między nimi równowaga. Zdaniem skarżących, budowa zbiornika retencyjnego na rzece B. jest możliwa bez zmiany przeznaczenia części działek nr [...] i [...] pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, zatem uchwalona zmiana nie jest proporcjonalna do celów jej wprowadzenia. Zaskarżona uchwała narusza art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności (art. 140 K.c.), a organ nie wypełnił należycie obowiązków wynikających "z zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego określonych w ustawie, a w szczególności wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie, w zaskarżonej uchwale działki skarżących nie zostały przeznaczone na cele rolne a na cel publiczny o znaczeniu lokalnym jakim jest budowa zbiornika małej retencji oraz usługi sportu i rekreacji. Skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego, gdyż studium jest aktem kierowanym do organów gminy, nie kształtuje sytuacji prawnej osób spoza systemu administracji publicznej oraz nie wywołuje skutków prawnych, które są zastrzeżone dla planów miejscowych. Organ podkreślił, że mimo wymogu zgodności planu ze studium, związanie to nie jest do końca kategoryczne i nadal to gmina określa przeznaczenie gruntów w planie miejscowym oraz dokonuje zmiany przeznaczenia, co ma wpływ na prawo własności. Zdaniem organu, zaakceptowanie stanowiska skarżących prowadziłoby do uznania, że każde określenie przeznaczenia gruntu nie po myśli właściciela równałoby się z możliwością skutecznego torpedowania studium bądź planu. Nie każda tymczasem zmiana przeznaczenia świadczy o naruszeniu prawa bądź interesu prawnego. W ocenie organu, skarżona zmiana studium nie zmieniła stanu prawnego nieruchomości. Skarżący mogą w dalszym ciągu użytkować działki zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem – jako tereny rolne bez prawa zabudowy. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała bowiem uchwała nr XXXVII/141/05 Rady Miasta Wysokie Mazowieckie z dnia 24 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Wysokie Mazowieckie. Zgodnie z jej § 21 pkt 1, działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie B44R i stanowią grunty rolne, co uniemożliwiało realizację zabudowy mieszkaniowej lub innej. Skarżący posiadają więc działki, które co najmniej od 2005 r. nie posiadały i nie posiadają możliwości zabudowy. Zaskarżona uchwała nie wpłynęła więc na korzystanie przez nich z prawa własności, gdyż przed podjęciem uchwały również możliwości zabudowy nie mieli. Dlatego, zdaniem organu, nieuzasadniony i niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 140 K.c., a nadto niewystarczające jest wykazanie samej możliwości naruszenia interesu prawnego. Burmistrz argumentował, że prawo własności nie podlega absolutnej i bezwarunkowej ochronie, bowiem sposób korzystania z niego może zostać ograniczony przez skorzystanie przez gminę z władztwa planistycznego. Budowa zbiornika retencyjnego jest zgodna z polityką przestrzenną miasta Wysokie Mazowieckie, jest to realizacja celu publicznego o znaczeniu lokalnym, który ma zapobiegać suszy, chronić przed powodzią, gromadzić wodę na potrzeby ludności i przemysłu, a jednocześnie stanowić obszar sportu, rekreacji i wypoczynku. Przyniesie więcej realnych korzyści mieszkańcom Miasta i Gminy Wysokie Mazowieckie niż utrzymanie dotychczasowego rolnego przeznaczenia działek lub ich przeznaczenie na cele mieszkaniowe. Z tych powodów Burmistrz zdecydowanie odrzucił zarzuty naruszenia art. 21, 64 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego czy nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności. Zwrócił uwagę, że według księgi wieczystej [...] skarżący nabyli własność działek nr [...] i [...] w latach 2000 i 2015, a więc przed podjęciem przez Radę Miasta Wysokie Mazowieckie uchwały nr XLVIII/195/18 Rady Miasta z dnia 27 września 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Wysokie Mazowieckie, na mocy której działki skarżących zostały częściowo przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Burmistrz wskazał, że dotychczasowym przeznaczeniem i zagospodarowaniem terenu jest funkcja wyłącznie rolnicza bez możliwości zabudowy. Nadto, skarżoną zmianę studium poprzedzono analizą stanu faktycznego, w której uwzględniono, że tereny objęte zmianą to obszary, które plan miejscowy określa jako rolnicze, a dotychczasowe Studium jako obszary rolne położone w sąsiedztwie rzeki B. a także częściowo przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (str. 17 zał. nr 1 do zaskarżonej uchwały), które nie zostały dotychczas trwale zagospodarowane zgodnie z kierunkami przyjętymi w studium z 27 września 2018 r. (str. 19 zał. nr 1 zaskarżonej uchwały). Dodał, że skarżona zmiana studium jest zgodna zarówno ze Strategią Rozwoju Województwa Podlaskiego jak i Strategią Rozwoju Gminy Miejskiej Wysokie Mazowieckie, umożliwi zrównoważony rozwój miasta w ujęciu lokalnym i ponadlokalnym. Skarżący jako jedyni podważają jej rozwiązania. Burmistrz wskazał, że 31 stycznia 2022 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego została opublikowana uchwała nr XXXIV/199/2022 Rady Miasta Wysokie Mazowieckie z dnia 24 stycznia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego we wschodniej części miasta Wysokie Mazowieckie na potrzeby budowy zbiornika retencyjnego na rzece B. wraz z infrastrukturą towarzyszącą (poz. 390). Przedmiotowy plan jest zgodny z zaskarżonym studium z 2021 r., jego ustalenia znacząco zwiększają wartość działek skarżących przez zmianę przeznaczenia z terenów rolniczych bez możliwości zabudowy na tereny zbiornika wodnego oraz usług sportu i rekreacji z możliwością zabudowy. Podczas rozprawy w dniu [...] maja 2022 r. pełnomocnik skarżących złożył, jako załącznik do protokołu rozprawy, wydruk załącznika graficznego nr 1 do uchwały Rady Miasta Wysokie Mazowieckie z dnia 24 stycznia 2022 r. nr XXXIV/199/2022 z zaznaczeniem granic działek nr [...] i [...]. Na pytanie sądu wyjaśnił, że skarżący nie podjęli formalnych kroków zmierzających do zabudowy działek tylko wstępne prace projektowo-geodezyjne; zmiana studium z 2018 r. "dawała podstawę do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kierunku możliwości wykorzystania części nieruchomości na cele budowlane", wyodrębniała część inwestycyjną nieruchomości skarżących. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że skarżący nie mieli możliwości zabudowy działek, których obszar nie jest uzbrojony i nie dawał perspektyw zabudowy; dodał, że studium nie obliguje do wskazania konkretnych granic zbiornika retencyjnego, bowiem doprecyzuje to dopiero plan miejscowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Podstawą zaskarżenia uchwały w sprawie zmiany studium jest w sprawie niniejszej art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), dalej: u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że wykazanie naruszenia interesu prawnego regulacjami uchwały (zarządzenia) jest warunkiem doprowadzenia do kontroli ich legalności przez sąd (kontroli merytorycznej). Brak naruszenia interesu prawnego jest z kolei podstawą odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Zakres naruszenia indywidualnego interesu prawnego wyznacza także granice, w jakich uchwała podlega kontroli sądu z punktu widzenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Pozytywny wynik oceny procedury wydawania uchwały lub zarządzenia (w niniejszym przypadku procedury planistycznej) uprawnia sąd do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb sporządzania studium (a także zmiany studium, gdyż zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następują w takim trybie, w jakim są uchwalane) jest sekwencją czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej wskazanych w przepisie art. 11 u.p.z.p. Do nieważności studium w całości lub w części z uwagi na naruszenie trybu prowadzić może zaniechanie którejś z tych czynności, ewentualnie przyjęcie ustaleń odmiennych od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby trybu nie naruszono. Legalność trybu sporządzania studium bada się przez porównanie przeprowadzonej procedury planistycznej z przepisami ustawy regulującej procedurę oraz oceniając wpływ stwierdzonego naruszenia na treść ustalenia planistycznego dotyczącego skarżących właścicieli nieruchomości. W sprawie niniejszej procedurę planistyczną zapoczątkowały uchwała intencyjna Rady Miasta Wysokie Mazowieckie z 28 sierpnia 2020 r. nr XIX/109/2020 (zawierająca załącznik graficzny określający granice zmiany studium) oraz zmieniająca ją uchwała z 27 listopada 2020 r. nr XXI/117/2020 (którą doprecyzowano tytuł uchwały przez wskazanie, że chodzi o "zmianę" studium). Przystąpienie do zmiany studium zostało ogłoszone oraz pouczono o możliwości składania wniosków w terminie do 31 grudnia 2021 r. (art. 11 pkt 1 u.p.z.p.). Zawiadomiono również o podjęciu uchwał organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu studium (art. 11 pkt 2 u.p.z.p.). W aktach znajduje się wykaz zawierający dwa zgłoszone wnioski oraz wskazanie ich negatywnego rozstrzygnięcia przez Burmistrza (art. 11 pkt 3 u.p.z.p.). Jeden z wniosków zgłosili skarżący (pismo z [...] grudnia 2020 r.), którzy wywodzili, iż dotychczasowe studium, po zmianie w 2018 r., przeznacza ich działki nr [...] i [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; nie doszło jednak do uchwalenia planu sankcjonującego to przeznaczenie, co zrodziło niepewność planistyczną. Odmowa uwzględnienia tego wniosku przez Burmistrza była argumentowana przeznaczeniem terenu pod cel publiczny o znaczeniu lokalnym (budowę zbiornika retencyjnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą) oraz dotychczasowym przeznaczeniem jako tereny rolnicze wynikającym z obowiązującego planu miejscowego. Następnie w procedurze planistycznej uzgodniono zakres informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko (pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z [...] grudnia 2020 r. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z [...] grudnia 2020 r.), a w sierpniu 2021 r. sporządzono dokument prognozy. Kontynuując procedurę, organ planistyczny przeprowadził etap uzgodnieniowo-opiniodawczy, w którym [...] września 2021 r. pozytywnie uzgodnił projekt zmiany studium Zarząd Województwa P., w dniu [...] września 2021 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, a następnie wpłynęły pozytywne opinie P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] września 2021 r., Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w W. z [...] sierpnia 2021 r. i RDOŚ z [...] sierpnia 2021 r. W dniu [...] września 2021 r. przedłożono pozytywną opinię komisji urbanistycznej (art. 11 pkt 4 i 5 u.p.z.p.). Następnie, zgodnie z art. 11 pkt 7 u.p.z.p., wyłożono projekt zmiany studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu (prasa lokalna, strona internetowa miejskiego serwisu, BIP i tablica ogłoszeń Urzędu Miasta) i pouczono o możliwości składania uwag w terminie do 24 listopada 2021 r. (ogłoszenia z 30 września 2021 r.). W dniu 3 listopada 2020 r. odbyła się publiczna dyskusja na projektem zmiany studium, z której sporządzono protokół. Do projektu zmiany studium zostały zgłoszone przez małżonków W. uwagi (pismo z [...] października 2021 r.), w których podtrzymali dotychczasowe stanowisko. W dniu 22 grudnia 2021 r. podjęto zaskarżoną uchwałę, której integralną częścią są załączniki w postaci tekstu jednolitego studium, ujednoliconych rysunków uwarunkowań i kierunków zmiany studium, a także rozstrzygnięcie Burmistrza o sposobie rozpatrzenia uwag (uwagi zgłoszone przez skarżących nie zostały uwzględnione). Analiza materiału aktowego uprawnia do wniosku, że nie doszło do wad procedury planistycznej w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności aktywnie uczestniczyli w niej skarżący a ich wnioski i uwagi podlegały rozpatrzeniu. Zgodnie z art. 27 u.p.z.p., zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Stosownie do treści art. 9 u.p.z.p., studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (ust. 3), zaś zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 (ust. 3a). Z kolei zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233 ze zm., dalej: rozporządzenie, które utraciło moc 24 grudnia 2021 r. a więc już po uchwaleniu studium), jego przepisy stosuje się również do projektu zmiany studium w zakresie objętym zmianą (ust. 1); projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany (ust. 2); ujednolicona forma projektu studium, o której mowa w ust. 2, stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy (ust. 3). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, tryb zmiany wymagany w § 8 rozporządzenia ma zapewnić czytelność wprowadzanych zmian oraz właściwą ich prezentację. W procedurze zmiany chodzi bowiem o ukazanie punktu wyjściowego (ukazanie brzmienia studium później zmienionego lub uzupełnionego), kształtu nowelizacji i efektu końcowego przedstawionego w formie tekstu ujednoliconego, który tym różni się od tekstu jednolitego, że nie stanowi jednego zwartego tekstu w brzmieniu uwzględniającym wszelkie modyfikacje (vide np. wyroki NSA w sprawach II OSK 169/13, II OSK 2727/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponownie, analiza akt wskazuje na zachowanie opisanego wyżej trybu zmiany studium, w szczególności z treści zgłoszonych wniosków i uwag wynika, iż skarżący rozumieli na czym polega zmiana i potrafili się do niej merytorycznie odnieść. Pozytywny wynik kontroli procedury planistycznej uprawnia sąd do oceny studium pod względem materialnoprawnym, w granicach interesu prawnego skarżących. Zdaniem sądu, skarżący wykazali naruszenie indywidualnego interesu prawnego. Posiadają działki nr [...] i [...] położone na obszarze objętym skarżoną zmianą studium. Według pierwotnej wersji studium uchwalonej w 2001 r. (uchwała nr XXXIX/176/01), teren działek miał przeznaczenie rolnicze z brakiem możliwości jakiejkolwiek zabudowy. Stan ten uległ zmianie w wyniku uchwalenia zmiany studium w 2018 r. (uchwała nr XLVIII/195/18), w której dla fragmentu działek skarżących określono w kierunkach zagospodarowania przeznaczenie o symbolu MN – pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z kolei skarżona obecnie zmiana studium dla całego obszaru działek skarżących wyznacza w kierunkach zagospodarowania przeznaczenie o symbolu 2W, tj. obszar planowanego zbiornika małej retencji, na którym dopuszcza się realizację, oprócz zbiornika retencyjnego, infrastruktury towarzyszącej oraz obiektów związanych ze sportem, rekreacją, turystyką, budowlami wodnymi i infrastrukturą towarzyszącą (s. 135 zmiany studium). Doszło więc skarżoną uchwałą do odmiennego niż dotychczas określenia przeznaczenia działek w studium, tj. wyłączenia ukierunkowania na zabudowę mieszkaniową na rzecz zbiornika retencyjnego i towarzyszącej mu infrastruktury. Mając na uwadze regulację art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którą ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, doszło do pozbawienia skarżących szansy na uchwalenie planu miejscowego uwzględniającego przeznaczenie budowlane, co można w zasadzie uznać za pogorszenie sytuacji prawnej. Co prawda studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) a aktem kierownictwa wewnętrznego, jednak – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych – nie wyklucza to możliwości naruszenia indywidualnego interesu prawnego właścicieli gruntów położonych na obszarze studium – treścią jego regulacji, co zależy od stopnia szczegółowości zapisów studium (vide np. wyrok w sprawie II SA/Bk 5/19). Dotychczasowe, kierunkowe przeznaczenie działek w studium z 2018 r. pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne jak i obecne przeznaczenie w skarżonej zmianie studium pod zbiornik retencyjny z infrastrukturą towarzyszącą są regulacjami dostatecznie konkretnymi do stwierdzenia, że wiązałyby organ planistyczny przy uchwalaniu planu. Ustalić więc należy, że do naruszenia prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego) doszło, gdyż funkcje retencyjne i rekreacyjne terenu służące ogółowi nie są - ani pod względem użytkowym ani ekonomicznym - tym samym dla właściciela nieruchomości, co budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Zdaniem sądu, skarżona zmiana pozostaje jednak w granicach władztwa planistycznego Miasta, w wyniku czego naruszenia interesu prawnego nie można zakwalifikować jako uzasadniającego uwzględnienie skargi. Kluczowe bowiem jest to, jak realnie zmieniła się sytuacja prawna skarżących, tzn. czy istotnie zostali pozbawieni praw, z których mogli skorzystać. Po pierwsze, sytuacja prawna skarżących w momencie uchwalania skarżonej zmiany wynikała nie tylko ze studium ale przede wszystkim z uchwały Rady Miasta Wysokie Mazowieckie z dnia 24 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Wysokie Mazowieckie (Dz. Urz. Woj. Podl. nr 272, poz. 3197 ze zm.). Teren działek nr [...] i [...] oznaczony był na rysunku planu (sekcja nr 3 zgodnie z § 1 ust. 4 pkt 2 lit. "b") symbolem R, jednostką B44R. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 7 i § 21 pkt 1 lit. "a" planu, są to tereny rolnicze, w stanie istniejącym grunty orne, łąki, pastwiska oraz inne (nieużytki, zadrzewienia śródpolne, zakrzaczenia itp.). W zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego obowiązują na tym terenie regulacje § 6 planu, w którego ust. 7 pkt 1 wprowadzono zakaz zabudowy (vide § 21 ust. 1 pkt 2). Dodatkowo z rysunku planu wynika (sekcja 3), że teren jest położony nad rzeką B. i wyznaczono na nim dolinę rzeczną biegnącą mniej więcej w połowie działki nr [...] i w trzeciej części działki nr [...], na obszarze której to doliny również obowiązuje zakaz zabudowy (§ 6 ust. 7 pkt 8 i § 9 pkt 2 lit. "a", "b", "c"). Jednocześnie, dla terenu tego obowiązywały regulacje studium z 2001 r., które w części kierunkowej do 2018 r. ustalało przeznaczenie rolne (vide wyrys do planu z 2005 r. zamieszczony na sekcji 3 rysunku planu), zmienione następnie w 2018 r. w ten sposób, że na fragmencie działek skarżących od strony drogi [...] wprowadzono w części kierunkowej studium przeznaczenie MN – pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie ulega wątpliwości, że zmiana studium z 2018 r. była dla skarżących korzystna, ale wobec obowiązywania planu miejscowego z 2005 r. nie wprowadzała w ich sytuacji prawnej bezpośrednich i znaczących zmian. Skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, którym z kolei jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to z samego faktu wrysowania w studium na działkach skarżących symbolu MN nie wynikało, że na podstawie studium mogą oni taką zabudowę realizować. Mogli jedynie, jak wyżej wskazano, oczekiwać uchwalenia planu zgodnego ze studium, natomiast nie dysponowali roszczeniem o uchwalenie takiego planu. Podstawy do takiego roszczenia nie daje przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który jest adresowany przede wszystkim do organów planistycznych i wymaga zgodności planu ze studium (gdy gmina decyduje się na uchwalenie planu), ale nie nakłada obowiązku uchwalenia planu. Niezależnie od powyższego, żaden proces inwestycyjny zmierzający do powstania na spornym terenie zabudowy mieszkaniowej nie mógł pozytywnie zakończyć się z uwagi na wynikający z planu miejscowego uchwalonego w 2005 r. zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Przy braku takiej zgodności, decyzja o pozwoleniu na budowę nie może zostać wydana. Podobnie nie byłaby możliwa realizacja zabudowy na podstawie zgłoszenia, gdyż zgodnie z art. 30 ust. 7 P.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie byłoby możliwe wypełnienie tego obowiązku z przyczyn wyżej wskazanych (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" P.b.). Regulacje obowiązującego planu podważają też stanowisko skarżących, którzy ze względu na ustalenia zmiany studium z 2018 r. traktowali te działki jako mające charakter budowlany. Zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Tych cech działki skarżących nie spełniały, gdyż obowiązujący akt prawa miejscowego zabraniał ich zabudowy. Faktycznie również byłoby to problematyczne, gdyż - jak doprecyzował pełnomocnik organu na rozprawie - obszar działek nie jest uzbrojony i nie dawał perspektywy zabudowy. Znajduje to potwierdzenie w materiałach zgromadzonych w trakcie procedury planistycznej. Przykładowo z opinii urbanistycznej z [...] sierpnia 2020 r. czy opinii RDOŚ z [...] sierpnia 2021 r. powołującego się w tym zakresie na ustalenia prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że są to tereny, które nie zostały trwale przekształcone i zagospodarowane. Po wtóre, skarżący nie wykazali, że zainicjowali w sposób formalny jakikolwiek proces inwestycyjny. Nie można za taką sytuację uznać podjęcia "wstępnych prac projektowo-geodezyjnych". Zresztą, prawo do zabudowy działek nr [...] i [...] w praktyce nie mogłoby zostać skutecznie zrealizowane niezależnie od tego, czy proces inwestycyjny zostałby zainicjowany przed uchwaleniem zmiany studium w 2018 r. czy po tej zmianie – z uwagi na ustalenia planu miejscowego z 2005 r. Nie sposób zaś wyprowadzić prawa do zabudowy wyłącznie z treści kierunków studium, jeśli nie doszło do skonkretyzowania ustaleń studium w planie miejscowym. Możliwość zabudowy działek skarżących nie miała więc przed uchwaleniem zaskarżonej zmiany charakteru aktualnego i realnego. Nie może więc doprowadzić do uwzględnienia skargi w sprawie niniejszej. Po trzecie, jak trafnie wskazał organ, skarżący musieli mieć świadomość obowiązującego zakazu zabudowy terenów rolniczych, skoro działki stały się ich własnością w latach 2000 i 2015 (KW nr [...] – ekw.ms.gov.pl), zakaz zabudowy obowiązuje co najmniej od 2005 r., podczas gdy zmiana studium z przeznaczeniem ich działek pod budownictwo mieszkaniowe miała miejsce w 2018 r. Po czwarte, również interes ekonomiczny skarżących nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla uwzględnienia skargi, skoro nie ma on żadnego oparcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy zapoczątkowanym procesie budowlanym. Uwzględnienie interesu ekonomicznego skarżących w takim zakresie w jakim formułują żądania, wymyka się więc kontroli sądu administracyjnego sprawującego tę kontrolę wyłącznie pod względem legalności. Reasumując tę część rozważań wskazać trzeba, że nie występuje naruszenie interesu prawnego skarżących skutkujące uwzględnieniem skargi. Uchwalona zmiana studium nie pozbawia działek skarżących charakteru nieruchomości budowlanych. Nie miały one takiego charakteru wobec faktu, że zmiany studium dokonane uchwałą Rady Miasta Wysokie Mazowieckie z 28 września 2018 r. nie zostały przeniesione do planu miejscowego. Choć były dla nich korzystne, to jednak w całokształcie sytuacji prawnej skarżących, bezskuteczne przed zmianą planu miejscowego. Zdaniem sądu, nie stanowi naruszenia granic władztwa planistycznego przeznaczenie terenu działek skarżących w całości pod obszar 2W, w tym bez wyraźnego rozróżnienia na część inwestycyjną (pod usługi, turystykę, budowle wodne, infrastrukturę techniczną) i część stricte pod zbiornik retencyjny. Ani prawo własności nie ma charakteru absolutnego, ani nie ma takiego charakteru uprawnienie gminy (miasta) do określenia zasad polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Własność podlega ograniczeniom ustawowym w zakresie nienaruszającym istoty tego prawa (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Właściciel może, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 K.c.). Z prawa własności nie wynika prawnie chroniona ekspektatywa dowolnej zabudowy każdej prywatnej nieruchomości. Ani granice wykonywania prawa własności, ani przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji nie zakazują przeznaczania nieruchomości prywatnych pod realizację inwestycji lokalnych stanowiących cele publiczne bądź innych, mających służyć ogółowi społeczeństwa (np. tereny zieleni, korytarzy ekologicznych itp.). Wymagania, jakie ustawodawca sformułował wobec studium i których lokalny prawodawca musi przestrzegać, wynikają m.in. z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu; art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p., zgodnie z którymi w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza walory ekonomiczne i prawo własności; art. 1 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Z powyższego wynika, że kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z poszanowaniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, a z drugiej z uwzględnieniem prawa do podejmowania władczych działań planistycznych, które w ramach ograniczonych, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Organ w sprawie niniejszej zastosował się do powyższych reguł, w tym wyczerpująco uzasadnił uchwaloną zmianę studium oraz jej skutki dla działek skarżących. Uzasadnienie to odwołuje się przede wszystkim do polityki państwa zmierzającej do przeciwdziałania zmianom klimatycznym i obniżaniu się wód podziemnych, zabezpieczenia rezerwuaru wody na czas suszy, zmniejszenia ryzyka powodziowego, podniesienia walorów środowiskowych i krajobrazowych miasta (powstanie infrastruktury rekreacyjnej) – vide analiza zasadności, opinia urbanistyczna, opinia RDOŚ z [...] sierpnia 2021 r., prognoza oddziaływania na środowisko (np. s. 38). Z dokumentów tych wynika też, że obszar zmiany studium znajduje się częściowo w zasięgu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (z wysokim – raz na 10 lat i średnim – raz na 100 lat prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi, vide np. część I pkt 2 prognozy oddziaływania na środowisko). Jak też wyżej wskazywano, obszar działek skarżących jest terenem nieprzekształconym, niezurbanizowanym, trwale niezagospodarowanym, co uwzględniono zgodnie z wymaganiami art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co istotne, jest położony bezpośrednio nad rzeką B., a fragment działek skarżących stanowi dolina rzeczna. Determinuje to ich przeznaczenie w zmienionym studium. Zdaniem sądu, już powyższa argumentacja usprawiedliwia ograniczenie interesu indywidualnego skarżących, których działki nie były w żaden sposób zagospodarowane, którzy nie posiadali prawa do ich zabudowy, jak również nie wskazali aby prowadzili na nich jakąkolwiek działalność rolniczą, która doznałaby trwałego ograniczenia nowym przeznaczeniem. W tych okolicznościach nie sposób wywieść, aby nowe przeznaczenie ingerowało w istotę własności, tj. dotychczasową swobodę korzystania z niej, pobierania pożytków czy dysponowania nią. Skarżący nie wykazali więc, że dotychczasowe korzystanie z prawa ich własności ulegnie daleko idącej, niekorzystnej i niepodlegającej akceptacji zmianie. Z materiałów sporządzonych w procedurze planistycznej wynika również, że organ rozważał przeznaczenie spornych terenów pod zbiornik retencyjny z infrastrukturą w kontekście uzasadnienia ich wcześniejszego przeznaczenia w 2018 r. pod budownictwo mieszkaniowe. Wyjaśnił w tym zakresie, iż dojdzie na skutek skarżonej zmiany studium do zmniejszenia terenów przeznaczonych pod ww. budownictwo, ale nie będzie to miało negatywnych skutków jeśli chodzi o rezerwy terenowe na ten cel. Sąd dodatkowo zauważa, że przebiegająca od północy działek droga o nazwie Trakt ([...]) [...] stanowi naturalną linię rozgraniczającą dla terenów o różnym przeznaczeniu, tj. 2W dla terenów leżących na południe od drogi oraz w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki B. i dla terenów MN,U na północy drogi. Wykorzystanie w ten sposób drogi świadczy o znajdującej odbicie w terenie, uzasadnionej koncepcji polityki przestrzennej na tym obszarze (vide rysunek "Kierunki"). Dlatego również argument o położeniu działek skarżących w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej nie może odnieść skutku. Skarżący odwołują się bowiem do terenów położonych po drugiej strony drogi, a zatem terenów, które przestrzennie z terenem działek skarżących nie tworzą jednej przestrzeni urbanistycznej. Co więcej, sąd zauważa że wszystkie działki na południe od drogi, nie tylko działki skarżących, przeznaczone zostały jako teren 2W. Zatem skarżących potraktowano identycznie jak innych właścicieli nieruchomości położonych w bliskim sąsiedztwie. Zdaniem sądu, całokształt powyższych okoliczności wyklucza przyjęcie, że doszło do przyznania pierwszeństwa interesowi publicznemu nad prywatnym w sposób naruszający istotę prawa własności i zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Całokształt sytuacji prawnej skarżących, wynikający z uwarunkowań prawnych (charakter studium jako aktu polityki przestrzennej, brak roszczenia o uchwalenie planu o określonej treści wynikającej ze studium, treść obowiązującego planu miejscowego z 2005 r.) oraz faktycznych (położenie w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki, na obszarze zagrożenia powodziowego, na terenie rolniczym nieprzekształconym i niezurbanizowanym, odgraniczonym od terenów budownictwa mieszkaniowego arterią komunikacyjną) uprawnia do wniosku, że zarzut nieuprawnionej i nadmiernej ingerencji w prawo własności jest uzasadniony. Z zaskarżonej zmiany studium wynika, że skarżący będą mogli wykorzystać działki w zakresie niezajętym pod zbiornik retencyjny na cele usług, rekreacji itp. Zmieni się zatem tylko dopuszczalny sposób korzystania z nieruchomości, bez ingerencji w istotę prawa własności. Natomiast niewyrysowanie na rysunku "Kierunków" zmiany studium granicy między różnymi funkcjami przewidzianymi na terenie 2W (zgodnie z zapisem na s. 135 studium) nie stanowi o naruszeniu władztwa planistycznego i nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżących. Żaden przepis prawa nie wymaga, aby studium takie zapisy zawierało, zaś standardy zapisywania części tekstowej projektu studium wymagają jedynie, aby na terenach przeznaczonych pod zabudowę określano minimalne i maksymalne parametry wskaźników urbanistycznych (§ 6 pkt 2 rozporządzenia). Uczyniono to na s. 135 studium przez wskazanie, że na terenie pod usługi obowiązują wskaźniki dla takiego terenu wynikające z pozostałej części tekstu studium. Poza tym zróżnicowana funkcja aktów planistycznych jakimi są studium i plan miejscowy czyni pożądaną sytuację, aby to dopiero plan miejscowy dokonywał doprecyzowania ustaleń studium przy użyciu przyznanego gminie władztwa planistycznego. Innymi słowy, dopiero w planie powinno dochodzić do skonkretyzowania zapisów studium, zwłaszcza że studium kształtuje politykę przestrzenną na pewnym poziomie ogólności, zaś wyznaczenie konkretnych granic różnych funkcji w ramach jednego przeznaczenia podstawowego wymaga dodatkowych ustaleń, co następuje zwykle w procedurze planistycznej uchwalania planu miejscowego. Nadto, zgodnie z art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), celem publicznym jest budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do treści art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Przepisy nie wymagają zatem, aby szczegółowe granice takiej inwestycji przesądzano już na etapie uchwalania studium. Marginalnie wskazać wypada, że przedstawiony przez pełnomocnika skarżących na rozprawie wyrys z uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (realizującego ustalenia skarżonej zmiany studium), obrazuje jaką część działek przeznaczono pod usługi sportu i rekreacji. Jeśli skarżący kwestionują zasięg wyrysowanych w planie granic różnych funkcji w ramach obszaru 2W, to mogą zaskarżyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast kwestionowana zmiana studium i wprowadzenie przeznaczenia o symbolu 2W nie godzi w indywidualne uprawnienia w taki sposób, że pozbawia skarżących realnych i zdatnych do wskazania dób prawnych. Wynika z rzetelnie przeprowadzonego rachunku aksjologicznego, uwzględniającego zarówno wagę interesu publicznego jak i prywatnego. Zdaniem sądu, bezskuteczny jest zarzut przeznaczenia działek skarżących pod tereny rolne. Studium składa się z części "uwarunkowania" i z części "kierunki" (§4 rozporządzenia). Czymś innym jest zapis i rysunek skarżonego studium dotyczący uwarunkowań (tereny rolne, nieprzekształcone), a czymś innym przeznaczenie wynikające z kierunków (teren o symbolu 2W). Kwestionowana zmiana studium nie dotyczyła zmiany uwarunkowań, ale kierunków. Przeznaczenie wiążące dla treści przyszłego planu, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., oznaczono jako 2W a nie jako tereny rolne. Rolniczy charakter działek wynika zaś głównie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.