II SA/Bk 14/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi G. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej G. T. kwotę 148 (sto czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Wójt Gminy T. ustalił G. T., właścicielce nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym wsi B., gmina T., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr geod. [...], opłatę adiacencką w wysokości 3696 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego wybudowaniem kanalizacji sanitarnej we wsi D. i B. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że obowiązek ponoszenia opłat adiacenckich związany z podniesieniem wartości gruntu powstaje każdorazowo po wybudowaniu i stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zdaniem organu, w niniejszym przypadku warunki do korzystania z wybudowanej kanalizacji zostały stworzone 20 stycznia 2009 r. tj. 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B., o zakończeniu budowy sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami, przepompowniami ścieków oraz przyłączami elektrycznymi. W tym dniu zaistniały zatem przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Ponadto organ wskazał, że operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego, został sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności oraz odpowiada ustawowym kryteriom. Zawarte w nim przesłanki wyceny są wykazane w sposób przejrzysty, logiczny i mają odniesienie do realiów lokalnego rynku obrotu nieruchomościami. W sporządzonym operacie szacunkowym można prześledzić tok rozumowania rzeczoznawcy oraz stwierdzić poprawność przyjętych rozwiązań. Organ powołując się na ww. operat stwierdził, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej wynosiła 10382,30 zł, natomiast po jej wybudowaniu wyniosła 10505,50 zł. Zatem wzrost wartości działki nr geod. 568 położonej we wsi B. wyniósł 12320,00 zł. 30% tej kwoty będzie stanowiło, zgodnie z uchwałą Rady Gminy T. nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 roku, opłatę adiacencką. Odwołanie od decyzji wniosła G. T., żądając umorzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana po upływie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia jej nieruchomości do wybudowanej sieci kanalizacyjnej. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1315/06, skarżąca stwierdziła, że możliwość podłączenia nieruchomości do wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej stwarza dzień odbioru końcowego wykonanych robót od wykonawcy. Zatem wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką może nastąpić w terminie 3 lat od dnia odbioru końcowego wykonanych robót od wykonawcy. W niniejszym przypadku, odbiór końcowy wybudowanej sieci kanalizacyjnej nastąpił 10 października 2008 r. Zdaniem skarżącej, z uwagi na fakt, że od dnia zakończenia budowy sieci kanalizacyjnej upłynęły już 3 lata, w ciągu których nie została wydana decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej, wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką było pozbawione podstaw prawnych. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że zaistniały określone w ustawie przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, w wysokości 3696 zł, z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowanego wybudowaniem kanalizacji sanitarnej. Nie podzieliło natomiast stanowiska skarżącej, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana po upływie 3 lat od daty stworzenia warunków do podłączenia do wybudowanej kanalizacji. Na skutek wniesionej przez G. T. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. akt [...] uchylił ww. decyzję Kolegium. Sąd podzielił pogląd Kolegium, że w dniu 20 stycznia 2009 r. nastąpił stan, w którym można było przystąpić do użytkowania wybudowanych urządzeń kanalizacyjnych we wsi B., a zatem określony w art. 145 ust. 2 ustawy, termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tego tytułu rozpoczął swój bieg w tym właśnie dniu. Wskazał, że w świetle przepisu art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku urządzeń kanalizacyjnych, datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego urządzenia, ustalona według przepisów prawa budowlanego, a nie daty odbioru robót. Sąd zauważył, że stosownie do art. 54 prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Ponieważ Wójt Gminy T. zawiadomił w dniu 29 grudnia 2008 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o zakończeniu budowy sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami, przepompowniami ścieków oraz przyłączami elektrycznymi w B. i D., zaś w terminie 21 dni od tego zawiadomienia, organ nadzoru budowlanego nie wyraził sprzeciwu, stąd 20 stycznia 2009 r. jest dniem, w którym można było przystąpić do użytkowania wskazanych urządzeń kanalizacyjnych. Sąd stwierdził jednak naruszenie przez Kolegium art. 7, art. 77 l i art. 107 3 Kpa. Wskazał, że z akt sprawy nie sposób wywnioskować, że ww. zawiadomienie o zakończeniu budowy dotyczyło również nieruchomości skarżącej, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Tymczasem, zgodnie z poglądem Sądu, to temu zawiadomieniu należy przypisać istotne znaczenie dla określenia początku biegu trzyletniego terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Sąd zwrócił też uwagę, że w decyzji Starosty B. z dnia [...] grudnia 2004 r., nr 1475, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami, przepompowniami ścieków oraz przyłączy elektroenergetycznych na terenie Gminy T. (wsie B. i D.) nie została wymieniona nieruchomość stanowiąca własność skarżącej. Sąd zalecił, aby rozpatrując ponownie sprawę, Kolegium wyjaśniło wątpliwości w zakresie objęcia działki skarżącej zgłoszeniem zakończenia budowy przedmiotowego urządzenia kanalizacyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 kpa oraz art. 143, art. 144, art. 145, art. 146, art. 148 i art. 148b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz § 4, § 40 i § 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I –instancyjne. W uzasadnieniu organ podał, że przeprowadzone postępowanie, po wyroku Sądu uchylającego poprzednią decyzję, wykazało iż w dniu 20 stycznia 2009 r., została stworzona możliwość podłączenia nieruchomości położonej w obrębie wsi B., oznaczonej numerem geodezyjnym [...], stanowiącej własność skarżącej, do wybudowanej kanalizacji sanitarnej. Wezwany do udzielenia wyjaśnień Wójt Gminy T. przedłożył kopię mapy poinwentaryzacyjnej, z której wynika, że na działce nr [...] we wsi B. został wykonany odcinek kanalizacji sanitarnej. Z wyjaśnień Wójta Gminy T. wynika również, że na skutek błędnego oznaczenia numeru tej działki na podkładzie geodezyjnym dla celów projektowych (zamiast nr [...] działka ta oznaczona była nr [...]), nie dopisano działki nr [...] na wniosku o pozwolenie na budowę kanalizacji sanitarnej we wsi B. Zatem już na etapie projektowania inwestycji omyłkowo oznaczono nieruchomość skarżącej, jako działkę nr [...]. Omyłka ta została również powielona w zawiadomieniu z dnia 29 grudnia 2012 r. o zakończeniu budowy kanalizacji sanitarnej. Organ ocenił, że z przedłożonej przez Wójta Gminy T. kopii mapy ewidencyjnej wsi B. oraz wyjaśnień Starosty B. wynika jednak w sposób nie budzący wątpliwości, że działka, która zarówno w pozwoleniu na budowę kanalizacji sanitarnej jak również w zawiadomieniu o zakończeniu budowy kanalizacji sanitarnej została oznaczona jako działka nr [...], w rzeczywistości jest działką oznaczoną numerem [...] i stanowi własność skarżącej. Podano, że z uwagi na związanie oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku, należało przyjąć, iż skoro w rzeczywistości zawiadomienie Wójta Gminy T. z dnia 29 grudnia 2008 r., o zakończeniu budowy sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami, przepompowniami ścieków oraz przyłączami elektrycznymi w B. i D., dotyczyło również działki skarżącej, oznaczonej numerem [...], zaś w terminie 21 dni od tego zawiadomienia, organ nadzoru budowlanego nie wyraził sprzeciwu, to 20 stycznia 2009 r., nastąpiło stworzenie warunków do podłączenia ww. nieruchomości skarżącej do wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej. W konsekwencji, w tym dniu zaistniała określona w art. 145 ust. 1 ustawy, przesłanka do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Tym samym organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że zaskarżona decyzja została wydana po upływie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia jej nieruchomości do wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej. Nadto organ podniósł, że ze znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, wynika, że na skutek wybudowania kanalizacji sanitarnej, wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o 12320 zł. Po dokonaniu analizy operatu szacunkowego, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że został on sporządzony zgodnie z przepisami ustawy oraz rozporządzenia, dlatego może stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową kanalizacji sanitarnej. W operacie szacunkowym biegły rzetelnie wykazał skalę wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z wybudowaniem kanalizacji sanitarnej. Rzeczoznawca zawarł wszelkie informacje niezbędne do ustalenia sposobu postępowania i wniosków, dotyczących określenia wartości nieruchomości. W ocenie Kolegium operat został sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności, w szczególności w zakresie wskazania podstaw prawnych dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń, wyniku końcowego, zawartych w operacie wniosków oraz ich uzasadnienia. W operacie szacunkowym biegły uwzględnił wszystkie cechy przedmiotowej nieruchomości mające wpływ na jej wartość. Operat szacunkowy zawiera również wyjaśnienia, co do wyboru metody szacowania nieruchomości. Poszczególne części operatu szacunkowego zawierają wyjaśnienia, co do dokonanych w operacie obliczeń i ich wyniku, czyli ustalenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowanego wybudowaniem kanalizacji sanitarnej. Organ podniósł przy tym, że operat szacunkowy był także przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w sprawie [...]. Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek wad operatu, które dyskwalifikowałyby go, jako dowód w sprawie ustalenia opłat adiacenckich. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo została również określona wysokość opłaty adiacenckiej. Wskazano, że w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości skarżącej do wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej, tj. 20 stycznia 2009 r., obowiązywała stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosząca 30% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (§ 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich, obowiązującej na terenie Gminy T., Dz. Urz. Woj. Podlaskiego nr 175, poz. 1789). Ustalona, z zastosowaniem 30% stawki, opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w obrębie B., oznaczonej numerem 568, spowodowanego wybudowaniem kanalizacji, wynosi 3696 zł (12320 zł x 30%). Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła G. T. i zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Podniosła, że z akt sprawy nie sposób wywnioskować, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy złożone do organu nadzoru 29 grudnia 2008 r., zgodnie z art. 54 prawa budowlanego, dotyczyło również nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Skoro w toku prowadzonego postępowania ustalono, że to temu zawiadomieniu należy przypisywać istotne znaczenie o określeniu początku biegu trzyletniego terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, to stwierdzone uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Uniemożliwia bowiem kontrolę zachowania przez organ terminu na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Ponadto, również w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej na terenie Gminy T. (wsie B. i D.) nie została wymieniona nieruchomość stanowiąca jej własność skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdziło, że działkę oznaczoną numerem [...] w zawiadomieniu o zakończeniu budowy sieci kanalizacyjnej z 29 grudnia 2008 r. można przyjąć jako działkę [...] stanowiącą własność skarżącej. Jednak wskutek omyłki urzędowej działka będąca podstawą postępowania nie została wymieniona. Nie zostało także wydane żadne zawiadomienie korygujące zaistniałą pomyłkę. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podano, że skoro z ustaleń Kolegium wynika, że w rzeczywistości zawiadomienie Wójta Gminy T. z dnia 29 grudnia 2008 r. o zakończeniu budowy dotyczyło również działki skarżącej oznaczonej numerem [...], to sam brak sprostowania w zawiadomieniu omyłki co do numeru tej działki nie oznacza, że kwestia terminu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżącej do kanalizacji budzi wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. W ocenie Sądu, skarga jest uzasadniona. Analizując uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...].07.2012r. sygn.. akt [...] ( którego treścią związane są organ i sąd, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; zwanej dalej p.p.s.a. – Dz.U z 2012 r. poz. 270) należy zauważyć, że przyczyną pierwotnego uchylenia decyzji SKO było dostrzeżenie przez Sąd okoliczności, że działka Skarżącej o nr [...] nie została ujęta ani w decyzji Starosty B. z [...].12.2004r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej, ani też w zawiadomieniu o zakończeniu budowy z dnia 29.12.2008r. Sąd zalecił wyjaśnienie tej kwestii, nie precyzując, w jaki sposób organy mają to uczynić. Zdaniem Sądu, informacja Wójta Gminy T. (udzielona na żądanie SKO), że na podkładzie geodezyjnym dla celów projektowych mylnie oznaczono działkę [...], która w istocie jest działką nr [...], a błąd ten powielono w decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji, jak i w zawiadomieniu o jej zakończeniu – nie jest wystarczającym wyjaśnieniem sprawy. Stwarza, bowiem, fikcję prawną polegającą na tym, że Skarżąca została obciążona opłatą adiacencką, decyzją Wójta Gminy T. z dnia [...].12.2011r., dla wydania której podstawowe znaczenie miała treść wcześniejszej decyzji Starosty B. z dnia [...].12.2004r. o pozwoleniu na budowę sieci kanalizacyjnej oraz treść zawiadomienia o zakończeniu budowy złożone do organu nadzoru 29.12.2008r. Nie ulega wątpliwości, że działka nr [...] w żadnym z tych aktów nie figuruje. Jeżeli organ uważa, że doszło do ewidentnej pomyłki w numeracji działek bądź też "nie dopisano działki nr [...]" to kwestie te należało sprostować w formie przewidzianej prawem, tego jednak nie spełnia pisemne wytłumaczenie popełnionego błędu w prawomocnej decyzji Starosty B. z dnia [...].12.2004r. oraz w zawiadomieniu o zakończeniu robót budowlanych. Należy zauważyć, że skutki prawne błędnej decyzji dotyczą nie tylko działki Skarżącej o nr [...], ale też działki nr [...] (dotychczas nie określonego właściciela działki, położonej prawdopodobnie poza miejscem inwestycji). Nadto, Sąd stwierdził, w oparciu o "mapę poinwenteryzacyjną kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłoczonej wsi B." (dołączonej dla SKO przy ponownym rozpatrzeniu sprawy), że do nieruchomości Skarżącej oznaczonej nr [...] ([...]?) nie biegnie przyłącze sanitarne bezpośrednio od głównego kolektora z ulicy (działka nr [...]), ale poprzez działkę sąsiednią o nr [...]. Okoliczność ta uszła uwadze organu odwoławczego, zaś może mieć znaczenie w zakresie interpretacji "stworzenia warunków" do podłączenia nieruchomości Skarżącej do sieci sanitarnej, w świetle art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd też, Sąd stwierdził, iż nie został należycie wyjaśniony stan faktyczny i prawny tej sprawy. Doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Z uwagi na charakter uchybień Sąd uchylił również decyzję organu I instancji uznając, iż podniesione wyżej błędy muszą być usunięte przez Wójta Gminy T., o ile dążeniem tego organu będzie nadal wydanie skutecznej decyzji wobec Skarżącej o obciążeniu opłatą adiacencką za podłączenie jej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Zatem, organ I instancji winien spowodować doprowadzenie – przez kompetentne organy do sprostowania decyzyjnych pomyłek oraz rozważyć zaistnienie przesłanek z art. 145 ust. 1 "stworzenia warunków" podłączenia nieruchomości Skarżącej do sieci sanitarnej a następnie ustalić, czy zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, został zachowany termin do obciążenia opłatą adiacencką, który należy liczyć według zasady, wyłożonej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...].07.2012 r. [...]. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 152, art. 200 i 205 § 1p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.