II SA/Bk 149/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Katarzyna Luto, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi J.W. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od kary grzywny 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2008 roku, numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz skarżącej J.W. kwotę 100,00 (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Niniejsza sprawa dotyczy nałożonej na Skarżącą J.W. kary pieniężnej za odmowę udostępnienia przedmiotu oględzin - stodoły na nieruchomości o nr 334/6 w miejscowości S., gm. S., poprzez nieusprawiedliwione niestawiennictwo. Z uwagi na wszczęcie postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania w przedmiocie nakazu wymiany pokrycia dachowego z płyt falistych azbestowo - cementowych na inne pokrycie nie zawierające azbestu na stodole Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. pismem z dnia 22.09.2008r. zawiadomił A.W. i J.W., iż w dniu 23.10.2008r. na działce o nr geod. 334/6 w miejscowości S., gm. S. zostanie przeprowadzona wizja lokalna w sprawie stodoły z zabudowanymi wyrobami z azbestu. Wraz z ww. zawiadomieniem zostało do stron skierowane wezwanie do stawienia się na nieruchomości, celem udostępnienia przedmiotu oględzin, w którym zostały pouczone, iż nieusprawiedliwiona nieobecność może spowodować nałożenie kary grzywny do 50 zł (art. 88 kpa). Korespondencję skierowaną do stron odebrał w dniu 06.10.2008r. A.W. W dniu wyznaczonych oględzin, tj. 23.10.2008r., ani J.W., ani A.W. nie stawili się na nieruchomości, celem udostępnienia budynku mieszkalnego organowi l instancji. W dniu [...].10.2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wystawił dwa postanowienia o nr [...], w których nałożył na A.W. (pierwsze) i J.W. (drugie) grzywny w wysokości po 50 zł za niestawiennictwo w dniu 23.10.2008r., w celu udostępnienia do oględzin stodoły usytuowanej na działce nr 334/6 w S. Postanowienia te zostały odebrane w dniu 28.10.2008r. przez A.W. W stosunku do pozostałych budynków J. i A.W. położonych na ww. nieruchomości (budynek mieszkalny i inwentarski) wydane zostały kolejne postanowienia o grzywnie, będące przedmiotem oceny Sądu w innych postępowaniach. W dniu 24.10.2008r. A.W. wystosował do PINB w S. pismo, w którym wyjaśnił, iż z ważnych przyczyn nie mógł wraz z żoną stawić się w S., albowiem prowadzi on działalność gospodarczą i w wyznaczonym terminie oględzin musiał przebywać poza B., zaś jego żona jako osoba niepełnosprawna nie ma możliwości uczestniczeniu w tego typu czynnościach. A. i J.W. wnieśli zatem o uchylenie nałożonego na nich postanowienia o karze, stwierdzając iż w piśmie z dnia 24.10.2008r. A.W. wyjaśnił przyczyny własnego i żony niestawiennictwa. Z uwagi na zły stan zdrowia J.W. nie mogła i nadal nie może uczestniczyć w oględzinach, dlatego udzieliła pełnomocnictwa w sprawach dotyczących nieruchomości w S. swojemu mężowi, tj. A.W. Postanowieniem z dnia [...].11.2008r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. odmówił J.W., zwolnienia od kary grzywny w wysokości 50 zł, nałożonej postanowieniem z dnia [...].10.2008r. nr [...], za niestawiennictwo w dniu 23.10.2008r., w celu udostępnienia do oględzin budynków na ww. działce w S. W dniu 27.11.2008 r., wpłynęło do organu pełnomocnictwo J.W., w którym udzieliła ona A.W. szerokie upoważnienie do reprezentowania i działania w jej imieniu i na jej rzecz, w kwestiach związanych z nieruchomością o nr geod. 334/6 w S. (akt notarialny z dnia [...].04.2008r. Rep. A nr [...]). Na powyższe postanowienie odmawiające J.W. zwolnienia od nałożonej kary jej pełnomocnik A.W. złożył zażalenie z dnia 30.11.2008r., w którym rozszerzył argumentację dotycząca niemożliwości stawiennictwa stron podczas oględzin w dniu 23.10.2008 r. Postanowieniem z dnia [...].01.2009 r. (Nr [...]) P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał postanowienie pierwszoinstancyjne w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, na treść art. 88 § 1 i 2 kpa i stwierdził, że zarówno A. jak i J.W. mieli możliwość wcześniejszego poinformowania organu o niemożliwości ich stawiennictwa w dniu oględzin. Zdaniem organu, między odebraniem zawiadomienia o wizji lokalnej i wezwania do okazania przedmiotu oględzin z dnia 22.09.2008r., a datą wyznaczonych oględzin minęło ponad dwa tygodnie, tymczasem choroba J.W. nie była okolicznością nagłą, której nie można było przewidzieć, co wynika z treści wystąpienia z dnia 31.10.2008r. podpisanego zarówno przez Skarżącą jak i jej pełnomocnika. Skarżąca lub jej pełnomocnik mieli zatem możliwość zawiadomienia organu przed wyznaczonym terminem, iż jej udział (udostępnienie posesji) w wyznaczonych oględzinach nie był możliwy. Organ nie uznał zatem za usprawiedliwione nieokazanie przez J.W. przedmiotu oględzin w niniejszej sprawie. Skargę na niniejsze postanowienie złożyła do Sądu administracyjnego J.W. rozszerzając argumentację zawartą w zażaleniu i przytaczając argumenty na usprawiedliwienie zarówno swojej jak i męża nieobecności na oględzinach. Stwierdziła, iż zasadniczym powodem nieobecności jej pełnomocnika był jego niespodziewany wyjazd poza miejsce zamieszkania, czego wcześniej nie mógł w żaden sposób przewidzieć. Jej choroba nie pozwala na jakikolwiek podejmowanie czynności, przez co zawsze jej sprawy załatwiał mąż. Jej niestawiennictwo spowodowane było złym stanem zdrowia. Zdaniem Skarżącej nie mogła ona powiadomić organu o czymś, czego nie planowała i nie była w stanie przewidzieć. W skardze autorka zarzuciła organom naruszenie podstawowych zasad wyrażonych w kpa, a mianowicie: zasady praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, informowania i zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Zaznaczyła ponadto, że nigdy nie odmówiła organowi przeprowadzenia jakiejś czynności procesowej czy też bezzasadnie odmówiła okazania przedmiotu oględzin. W piśmie uzupełniającym z dnia 20.05.2009r. Skarżąca podkreśliła, iż w dniu 23.10.2008r. organ miał możliwość przeprowadzenia oględzin także pod nieobecność jej i jej męża, gdyż nieruchomość jest dostępna dla innych (nie jest zamknięta). Takich oględzin dokonał już organ w dniu 19.09.2008r. Ponadto Skarżąca wskazała, że w zawiadomieniu o oględzinach organ zawarł pouczenie, iż w przypadku niestawiennictwa przeprowadzi czynności pod jej nieobecność, natomiast w postanowieniu o nałożeniu grzywny organ stwierdził, iż strona nie stawiając się na oględziny uniemożliwiła ich przeprowadzenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i uznając wszelkie jej zarzuty za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skargę należało uznać za zasadną, albowiem zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" ustawy z dnia 30.08.2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a.). Przede wszystkim organ uchybił przepisowi art. 88 § 1 i 2 kpa, poprzez niewłaściwą jego interpretację i zastosowanie. Sąd administracyjny badający legalność zaskarżonych aktów organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem materialnym i procesowym zauważając naruszenia prawa nie podniesione w skardze jest kompetentny do wskazania tych uchybień, stosownie do art. 134 p.p.s.a. Zgodnie z art. 88 § 1 kpa, kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie. Paragraf 2 tego przepisu stanowi zaś, że organ, który nałożył karę grzywny, może na wniosek ukaranego, złożony w ciągu siedmiu dni od daty otrzymania zawiadomienia o ukaraniu, uznać za usprawiedliwioną nieobecność lub odmowę zeznania, wydania opinii albo okazania przedmiotu oględzin i zwolnić od kary grzywny. Na odmowę zwolnienia od kary służy zażalenie. Z analizy treści art. 88 § 1 kpa widać, że wyodrębnione zostały trzy grupy podmiotów, które mogą być ukarane karą grzywny za poszczególne naruszenia (m.in. nieusprawiedliwione niestawiennictwo), a mianowicie chodzi o świadka, biegłego i osobę trzecią. Co do strony postępowania środki przymusu mogą być stosowane tylko w sytuacji bezzasadnej odmowy okazania przedmiotu oględzin lub bezzasadnej odmowy udziału w innej czynności urzędowej. Zobowiązanie do osobistego stawiennictwa, a w konsekwencji nałożenie grzywny za brak stawienia się przy prowadzonych czynnościach organu w kontekście omawianego przepisu, nie dotyczy stron postępowania. W zakresie niestawiennictwa danej osoby pomimo prawidłowego wezwania organu w art. 88 § 1 kpa nie ma mowy o stronie postępowania, a jedynie o świadku, biegłym lub osobie trzeciej. Powyższe wynika zarówno z wykładni literalnej tego przepisu, a także z analizy innych przepisów kpa, z których wyodrębnia się prawo a nie obowiązek strony do uczestniczenia w poszczególnych czynnościach procesowych (por. art. 51, art. 79 § 2, art. 86, art. 89, art. 94 kpa). Przesądza o tym również wykładnia historyczna przepisu art. 88 § 1 kpa. Wskazać bowiem należy, iż możliwość karania stron postępowania administracyjnego za naruszenie obowiązku osobistego stawiennictwa na wezwanie organu (z wyjątkiem dowodu z przesłuchania stron - art. 86 kpa) istniała jedynie do dnia 29 kwietnia 1996r., tj. do dnia nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 1996 r. Nr 43, poz. 189). Do czasu tej nowelizacji przepis art. 88 § 1 k.p.a. stanowił: "Kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako strona, świadek, biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 1.000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 1.500 zł". Z dniem 30 kwietnia 1996 r., z mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 1 marca 1996r., uzyskał on treść obowiązującą do chwili obecnej stanowiąc, że "kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł". Od czasu wskazanej nowelizacji polegającej na zmianie wysokości grzywny i pominięciu w treści przepisu słowa: "strona" niedopuszczalne stało się wymierzanie stronom postępowania kary, o jakiej mowa w przepisie art. 88 § 1 kpa jako sankcji za nieusprawiedliwione niestawiennictwo na poszczególne czynności prowadzone przez organ, w tym na oględziny. Grzywna może być wymierzana jedynie innym uczestnikom postępowania administracyjnego, a więc świadkom, biegłym, czy osobom uchylającym się od udostępnienia przedmiotu oględzin (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14.02.2008r., II SA/Go 752/07, LEX Nr 383759). W sprawie nie budzi wątpliwości, ze grzywna nałożona została z tytułu niestawiennictwa na oględziny, z czego organy wywiodły bezzasadną odmowę okazania przedmiotu oględzin. W tym miejscu wskazać należy, że czym innym jest przesłanka nieusprawiedliwionej nieobecności poszczególnych podmiotów, a czym innym bezzasadna odmowa okazania przedmiotu oględzin. Pomijając kwestię podmiotu, na który można nałożyć grzywnę za nieusprawiedliwioną nieobecność, podkreślenia wymaga, że w razie nieusprawiedliwionej nieobecności danego uczestnika organ winien szerzej rozważać przyczyny tego niestawiennictwa. W przedmiotowej sprawie, strona następnego dnia po oględzinach wystosowała pismo do organu z usprawiedliwieniem nieobecności podczas wyznaczonych oględzin. W sytuacji, gdy organ kwestionował wskazane przez stronę przyczyny nieobecności winien zwrócić się do niej o bardziej szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii. Co prawda rację ma organ co do uznaniowego charakteru nakładania grzywny na poszczególne podmioty uczestniczące w postępowaniu, jednakże podkreślić należy, iż uznanie administracyjne nie może oznaczać niekontrolowanej dowolności, gdyż byłoby to nie do pogodzenia, nie tylko z dyspozycją art. 88 § 1 kpa, ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej i państwa prawa, określonych w Konstytucji RP. Uznanie administracyjne nie może być dowolne, lecz oparte o treść przepisu z uwzględnieniem przesłanek z niego wynikających na tle konkretnego stanu faktycznego. Powołując się na nieusprawiedliwioną nieobecność strony postępowania organ de facto wskazał jako przyczynę nałożenia kary (i odmowę jej uchylenia) bezpodstawną odmowę udostępnienia przedmiotu oględzin. Tymczasem bezpodstawna odmowa okazania przedmiotu oględzin musiałaby wynikać z wyraźnego oświadczenia woli strony skarżącej w tym przedmiocie, bądź z umyślnego notorycznego niestawiania się w wyznaczonej dacie i miejscu oględzin w celu uniemożliwienia organowi dokonania oględzin określonych przedmiotów (w niniejszej sprawie - pokrycia dachowego stodoły). W przedmiotowej sprawie, obiektywny fakt niestawiennictwa Skarżącej w dniu 23.10.2008r., na działce nr geod. 334/6 w miejscowości S., gm. S. organ potraktował jako zawiniony fakt odmowy okazania przedmiotu oględzin. Błędna interpretacja przez organu przepisu art. 88 § 2 w zw. z art. 88 § 1 kpa stanowi naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie przyjmując usprawiedliwienia Skarżącej za wiarygodne stwierdził, nie wyjaśniając wątpliwości, iż mogła go powiadomić o przyczynie niestawiennictwa skoro otrzymała wezwanie na ponad 2 tygodnie przed wyznaczonym terminem oględzin. Organ nie mógł przyjąć do wiadomości, że przyczyna niestawiennictwa, którą podała Skarżąca nie była przez nią zawiniona, zaś przyczyny niestawiennictwa jej pełnomocnika (A.W.) nie mogła wcześniej przewidzieć. Organy naruszyły zatem zasady postępowania, o których wspomniała Skarżąca w skardze, a nadto, nie żądając od jej pełnomocnika uszczegółowienia i uprawdopodobnienia przyczyn jego nieobecności, naruszyły art. 7 i art. 77 kpa. Organy nadzoru budowlanego nie dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym, który pozwoliłby na obiektywną ocenę przyczyn niestawiennictwa Skarżącej i jej pełnomocnika (naruszenie art. 80 kpa). Na marginesie, kwestią zasługującą na dezaprobatę Sądu jest sprawa ilości nałożonych na Skarżącą kar grzywny. O ile bowiem do zaakceptowania byłoby nałożenie kar oddzielnie na każdą ze stron (choć i tu należałoby rozważyć zasadność rozdzielania kar na poszczególnych małżonków w sytuacji istnienia wspólności ustawowej małżeńskiej), o tyle nakładanie kilku kar na jeden podmiot, w zależności od ilości przedmiotów podlegających oględzinom tego samego dnia – jest nie do przyjęcia. Przyczyną, dla której zaistniała potrzeba dokonania wizji lokalnej w terenie było wszczęcie postępowania wznowieniowego, które to postępowanie toczyło się jako jedne dla wszystkich budynków posadowionych na działce nr 334/6 w S. Oględziny miały się dokonać na jednej działce i obejmować kilka budynków, jednakże z ilości przedmiotów oględzin nie można wywodzić ilości nakładanych grzywien za bezzasadną odmowę udostępnienia tych przedmiotów czy nieusprawiedliwione niestawiennictwo stron. Czynność oględzin miała być tylko jedna i odbyć się tylko w jednym terminie. Nawet przy przyjęciu, że nastąpiła bezzasadna odmowa udostępnienia przedmiotów oględzin, należało nałożyć jedną karę za jedną czynność oględzin, nie zaś mnożyć kary w zależności od ilości tych przedmiotów. Taka praktyka mogłaby doprowadzić do paradoksalnych niekiedy skutków, gdy oględzinom podlegałaby znaczna ilość przedmiotów (np. oględziny większej ilości zwierząt gospodarskich, czy innych obiektów budowlanych, jak choćby uli pszczelich). Mnożenie kar pieniężnych w takich sytuacjach narusza zasadę proporcjonalności, nakazującą organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu jak najmniejszym kosztem poszczególnych jednostek i całego społeczeństwa. Reasumując, organ naruszył przepis art. 88 § 2 w zw. z art. 88 § 1 kpa, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Organ niewłaściwie zrównał i pomieszał dwie instytucje (przesłanki) pozwalające na nakładanie grzywien w postępowaniu administracyjnym. Nakładając na Skarżącą karę za nieusprawiedliwione niestawiennictwo, nie mógł tego uczynić, bowiem w takim przypadku można nakładać grzywny jedynie na określone w ww. przepisie podmioty, a nie na stronę postępowania. Nakładając zaś karę w oparciu o przesłankę bezzasadnej odmowy udostępnienia przedmiotu oględzin organ niezasadnie przyjął, iż była to typowa odmowa, podczas gdy należało dokładniej wyjaśnić przyczynę nieodbycia się oględzin. Z analizy akt sprawy nie wynika, by wolą strony była odmowa udostępnienia przedmiotu oględzin, organ zaś nie próbował nawet wyjaśniać powyższej kwestii. Przy ponownym rozpoznaniu organ rozważy, czy doszło w świetle art. 88 § 1 kpa do bezzasadnej odmowy okazania przedmiotu oględzin w dniu 23.10.2008r. Oceniając przyczyny niestawiennictwa strony w dniu 23.10.2008r. należy mieć na uwadze umyślne bądź nieumyślne niestawiennictwo, zamierzone działanie w celu nieokazania budynków, celowe utrudnianie przeprowadzenia oględzin (w kontekście wyjaśnień Skarżącej, pisma z dnia 24.10.2008r. i dokumentacji medycznej dot. stanu jej zdrowia na dzień 23.10.2008r.). Celowa będzie też ocena organu pod kątem ilości nałożonych na jedną stronę wielu grzywien, w sytuacji gdy było jedno zawiadomienie i miała się odbyć tylko jedna czynność oględzin. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z uwagi na fakt, że stwierdzone przez Sąd uchybienia miały miejsce już na etapie postępowania przed organem I instancji i nie zostały wyeliminowane przez organ odwoławczy, dlatego orzeczono o uchyleniu obydwu postanowień wydanych w sprawie. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz Skarżącej, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ww. ustawy, wliczając w to wysokość uiszczonego przez nią wpisu sądowego od skargi.