II SA/Bk 150/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi T. K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia z Miastem B. w zakresie lokalnego transportu zbiorowego oddala skargę. W dniu [...].11.2009r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] wyrażając zgodę na zawarcie porozumienia z Miastem B. w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Dnia [...].11.2009r., Miasto B. i Gmina S. zawarły porozumienie międzygminne w zakresie prowadzenia lokalnego transportu zbiorowego, na mocy którego Gmina zobowiązała się pokryć koszty związane z wykonywaniem usług transportu zbiorowego mieszkańców gminy. Wpływy zaś z biletów, zgodnie z §3 niniejszego porozumienia, mają pomniejszyć kwotę tychże kosztów. Pismem z dnia [...]11.2009r. T. K. wezwał organ do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego naruszonego w wyniku podjęcia uchwały. Następnie na w/w uchwałę Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie, Skarżący wniósł o usunięcie z porozumienia pomiędzy Gminą S., a Miastem B. w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, z dnia [...] listopada 2009 r., treści w całości dotyczącej II strefy komunikacji miejskiej dla linii autobusowych 13,14, i 105 na terenie gminy S. zawartej w §3 pkt. 2 porozumienia. Skarżący zarzucił organowi naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa i naruszenie wytycznych art.7 pkt.4 ustawy o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990r. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż Rada Miejska w S. wyrażając zgodę na droższe bilety komunikacji miejskiej dla mieszkańców miejscowości wiejskich, w tym większości mieszkańców G., którzy mieszkają w oddziaływaniu drugiej strefy taryfowej, świadomie dodatkowo opodatkowała mieszkańców. Gmina S. zaś w ten sposób uzyska w bieżącym roku dodatkowy dochód w wysokości około 250.000,00zł. Mieszkańcy miejscowości G. będą musieli ponieść dodatkowe koszty biletów komunikacji miejskiej w wysokości 1344,00zł rocznie. Zdaniem skarżącego, wysokie koszty zamieszkania na terenie G. ograniczają popyt na działki budowlane, co wyhamowuje rozwój terenów wiejskich, a tym samym uszczupla dochody dla Gminy S. Wieś G. jest zamieszkiwana przez ponad 300 mieszkańców, 70% z nich mieszka na terenach należących do drugiej strefy taryfowej komunikacji miejskiej. Mieszkańcy ci, zdaniem Skarżącego, muszą ponosić wyższe koszty dojazdu do pracy i szkół na terenie miasta B. Pozostałe 30% mieszkańców mieszka na terenie pierwszej strefy komunikacyjnej. Ci mieszkańcy zmuszeni są do zwiększonych opłat w przypadku, gdy chcą dostać się do jedynej w okolicy szkoły podstawowej w S. albo do Banku S. we wsi Z. W ten sposób gmina ogranicza mieszkańcom dostęp do szkoły, którą sama prowadzi i ogranicza tym samym rozwój tejże placówki. Skarżący w swojej skardze zarzuca naruszenie przez organ zasady równości obywateli wobec prawa przez ograniczenie możliwości dostępu do transportu miejskiego pierwszej strefy dla mieszkańców G. Na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 r. Skarżący sprecyzował, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...]o wyrażeniu zgody na zawarcie porozumienia z Miastem B. w zakresie lokalnego transportu zbiorowego a konkretnie § 1 ust. 1 tej uchwały. Zdaniem Skarżącego uchwała ta narusza jego uprawnienia poprzez to, że jej konsekwencją jest porozumienie zawarte pomiędzy Gminą S. a Gminą B., w wyniku którego mieszkańcy G. muszą płacić wyższe opłaty za przejazd komunikacją miejską. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4 a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego 8) oraz bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 tej samej ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a., jest niewątpliwie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Treść cyt. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że warunkiem koniecznym skuteczności złożenia skargi na uchwałę rady gminny jest to, aby miała ona charakter "sprawy z zakresu administracji publicznej". Nie każda więc uchwała organu stanowiącego gminy może być przedmiotem skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uwagę na powyższe zagadnienie zwrócił już Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W 10/93 (opublikowany Wspólnota nr 47/1994). Pojęcie "sprawy z zakresu administracji publicznej" jest nieostre i budzi wątpliwości zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie. Pojęcie to składa się z dwóch elementów, które muszą być spełnione łącznie. Pierwszy element to pojęcie sprawy jako sprawy administracyjnej, a więc takiej, która dotyczy organizowania na podstawie przepisów administracyjnego prawa materialnego życia mieszkańców danej gminy, albo "korzysta z atrybutów władzy publicznej czyli działa autorytatywnie i jednostronnie (A. Kisielewicz "Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego" Warszawa 2002, s. 133). Drugi element tegoż pojęcia to pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej jako sprawy publicznej czyli "aktu administracyjnego skierowanego do publiczności, a więc co najmniej do mieszkańców gminy" (A. Agopszowicz, Z. Gilowska "Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz" Warszawa 1999, s. 371). Sprawą publiczną jest więc sprawa, która jest skierowana do nieograniczonej liczby osób lub ma skutki wobec nieograniczonej liczby osób. Sprawą z zakresu administracji publicznej jest więc tylko taka sprawa, w której rada gminy działa w sposób jednostronny i władczy na podstawie przepisów prawa administracyjnego kształtując sytuację prawną dużej, niepoliczalnej liczby osób. Rada miejska w sprawie z zakresu administracji publicznej podejmuje rozstrzygnięcia, tak jak organ administracji publicznej. Natomiast, kiedy rada miejska działa jako reprezentant osoby prawnej wówczas taka uchwała nie dotyczy "sprawy z zakresu administracji publicznej". Biorąc powyższe pod uwagę rozważyć należało czy skarga jest dopuszczalna, gdyż dotyczy uchwały wyrażającej zgodę na złożenie oświadczenie woli przez Burmistrza S. W ocenie sądu, mając na względzie konstytucyjną zasadę prawa do sądu, należało przyjąć dopuszczalność skargi na kwestionowaną uchwałę, gdyż wyrażenie zgody na zawarcie porozumienia z gminą B. w zakresie transportu lokalnego, spowodowało, że porozumienie pomiędzy gminami kształtuje ceny w zakresie transportu miejskiego na terenie gminy S., realizowanego przez gminę B. Kwestionowana uchwała jest nie tylko upoważnieniem do zawarcia porozumienia z gminą B. ale i prowadzi do przekazania zadania własnego gminy S. do realizacji przez inną jednostkę samorządu terytorialnego. W tym aspekcie, przekazania zadania innej jednostce samorządu terytorialnego, dopuszczalne było zaskarżenie kwestionowanej uchwały do tut. Sądu. Odnośnie zarzutów stawianych kwestionowanej uchwale zdaniem Sądu nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż skarżący nie wykazał, a Sąd z urzędu się nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Z kolei według art. 18 ust. 2 pkt 12 tej ustawy do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielanie na ten cel odpowiedniego majątku. Zatem Rada Miejska S. była upoważniona do podjęcia uchwały upoważniającej do zawarcia porozumienia z gminą B. w zakresie transportu miejskiego. Podnoszone przez Skarżącego argumenty dotyczą polityki gospodarczej władz gminy S. - efektywności, celowości i gospodarności w zakresie wykonywania zdań samorządowych realizowanych przez tę gminę. Te zagadnienia nie mogły być przedmiotem oceny tut. Sądu, umocowanego jedynie do oceny zgodności z prawem konkretnych aktów i czynności jednostek samorządu terytorialnego. Odmienna wizja polityki gospodarczej w gminie, wyrażona przez skarżącego, może być realizowana poprzez wpływanie, w formach prawem przewidzianych, na konkretne decyzje Rady Miejskiej S., na przykład poprzez lobbowanie wśród radnych. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono skargę.-