II SA/Bk 151/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi Z. G. K. i M. Sp. z o.o. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska w II półroczu 2012 r. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa P. z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] o wymierzeniu Zakładowi G. w M. Sp. z o.o. (dalej w skrócie: "Spółka") opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska w II półroczu 2012r. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, tj. za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód cieku T., w kwocie 52.911 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Marszałek Województwa P. decyzją z dnia [...] czerwca 2017r., na podstawie art. 275, art. 276, ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 288 ust. 1 pkt 2 i art. 292 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 519 ze zm.; dalej w skrócie: "P.o.ś."), określił Spółce wysokość zobowiązania z tytułu opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód cieku T. należnej za II półrocze 2012r. w kwocie 52.911 zł bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wysokość wymierzonej opłaty stanowi różnicę pomiędzy kwotą należnej opłaty podwyższonej, a kwotą opłaty wynikającej ze złożonego wykazu, w którym zadeklarowano opłaty "podstawowe" zamiast podwyższonych. Z ustaleń organu wynikało bowiem, że w II półroczu 2012r. Spółka nie posiadała ważnego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód rzeki T., a poprzednio wydana decyzja Starosty M. z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] zezwalająca na zrzut oczyszczonych ścieków komunalnych do cieku T. straciła z mocy prawa ważność w dniu [...] czerwca 2012r. Organ stwierdził jednocześnie, że co prawda w dniu [...] maja 2012r. (miesiąc przed wygaśnięciem pozwolenia wodnoprawnego [...] z dnia [...].06.2002r.) Spółka złożyła wniosek o wydanie kolejnego zezwolenia wodnoprawnego, tym niemiej z uwagi na nie usunięcie braków formalnych wniosku (szczegółowo określonych w piśmie z dnia [...] czerwca 2012r.), Starosta M. pismem z dnia [...] lipca 2012r. zawiadomił o pozostawieniu powyższego wniosku bez rozpatrzenia. Organ ustalił również, że dnia [...] lipca 2012r. Spółka uzyskała informację, że Gmina M. wystąpiła w dniu [...] czerwca 2012r. z pozwem do Sądu Rejonowego w B. o ustalenie prawa własności wody powierzchniowej cieku wodnego T., a w dniu [...] lutego 2013r. Spółka otrzymała informację, że Sąd Rejonowy wyrokiem o sygn. akt [...]ustalił, iż prawo własności cieku wodnego przysługuje Skarbowi Państwa, a uprawnienia właścicielskie wykonuje Marszałek Województwa P. (za pośrednictwem Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B.). Na skutek powyższej informacji Spółka w dniu [...] maja 2013r. złożyła kolejny wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, który z uwagi na nieuzupełnienie ww. braków formalnych, ponownie został pozostawiony bez rozpatrzenia pismem z dnia [...] czerwca 2013r. Organ I instancji ustalił również, że w dniu [...] grudnia 2013r. Spółka złożyła po raz trzeci wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do rzeki T. i decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Starosta M. udzielił Spółce wnioskowanego pozwolenia. Powyższe rozstrzygniecie, na skutek wniesionego odwołania, zostało jednak uchylone decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] lipca 2015r. i – jak ustalił organ I instancji – do chwili obecnej toczy się postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Uwzględniając powyższe okoliczności Marszałek Województwa P. uznał, że wymierzenie Spółce opłaty podwyższonej z tytułu wprowadzania ścieków do cieku T. bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego było zasadne. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka nie zgadzając się na wymiar opłaty podwyższonej. Wyjaśniła, że brak pozwolenia wodnoprawnego w II półroczu 2012r. wynikał z okoliczności, na które strona nie miała wpływu. Konieczność uprzedniego uregulowania stanu prawnego cieku T. była bowiem przeszkodą w staraniach o uzyskanie pozwolenia. Stan ten został prawomocnie uregulowany dopiero wyrokiem Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] września 2013r. (sygn. akt [...]) potwierdzającym prawo własności przysługujące Skarbowi Państwa. W ocenie skarżącej Spółki poprzednio wydane pozwolenie z dnia [...] czerwca 2002r. nadal obowiązywało, co wynika z art. 138 Prawa wodnego, zgodnie z którym stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu (lub na wniosek strony) w drodze decyzji. Dopóki więc taka decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia nie zostanie wydana, nie można twierdzić, że uprawnienie wynikające z pozwolenia wygasło (mimo że upłynął już okres, a jaki to pozwolenie zostało wydane). W odwołaniu podkreślono także, że Spółka w 2013 roku (po wydaniu wyroku w sprawie o sygn. akt [...], a potem w sprawie sygn. akt [...].) trzykrotnie zwracała się do Marszałka o udzielenie zgody na odprowadzanie ścieków do cieku wodnego T. stanowiącego własność Skarbu Państwa, jednakże organ ten nie udzielił odpowiedzi na żadne z pism, uniemożliwiając tym samym dalsze starania o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło argumentacji wniesionego odwołania i decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności przeanalizowało przepisy art. 135 pkt 1 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, stwierdzając, że wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, a więc skutek spowodowany upływem okresu, na który pozwolenie wodnoprawne było wydane, wynika wprost z treści art. 135 pkt 1 Prawa wodnego i ma charakter materialnoprawny. Tym samym nie jest możliwe, jak intepretuje to Spółka, powtórne ustalenie tego materialnoprawnego skutku w decyzji administracyjnej. Przewidywane natomiast w art. 138 ust. 1 Prawa wodnego stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego w drodze decyzji, wywołuje jedynie skutek procesowy. W tym względzie Kolegium podzieliło stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt II OSK 51/14 stwierdzając, że istnienie prawnej możliwości stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, którego okres ważności już upłynął, ma charakter deklaratoryjny w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia, brak wydania takiej decyzji nie jest jednak co do reguły przeszkodą w stwierdzeniu w postępowaniu o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez stosownego pozwolenia. Powołując się z kolei na uchwałę NSA z dnia 12 grudnia 2011 r. (II OPS 2/11), SKO uznało, że skoro Spółka po dniu 30 czerwca 2012r. nie posiadała wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do rzeki T., to zasadne było wyjaśnienie przyczyny braku stosownego pozwolenia. W tym zakresie SKO przyznało, że co prawda sprawa ma skomplikowany i trudny charakter, tym niemniej okoliczności powoływane przez Spółkę i ustalone dodatkowo w toku postępowania przed organem I instancji świadczą o tym, że problemy związane z wydaniem pozwolenia były możliwe do przewidzenia. Na długo przed wygaśnięciem pozwolenia wydanego w 2002r. Spółka miała bowiem świadomość konieczności uregulowania stanu prawnego cieku T.. W ocenie SKO przeszkodą w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego nie było – wbrew twierdzeniom strony wnoszącej odwołanie - ustalenie stanu prawnego rzeki, ani uregulowanie stanu prawnego gruntów pod ciekiem T., ale niedbalstwo samej Spółki, która pomimo dwukrotnego wezwania, nie przedłożyła części graficznej obejmująca plan urządzeń wodnych i zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z oznaczeniem nieruchomości wraz z ich powierzchnią naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu. Kolegium zwróciło dodatkowo uwagę, że Spółka po otrzymaniu zawiadomienia o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia nie podjęła żadnych kroków, aby doprowadzić do wszczęcia postępowania. Reasumując organ II instancji doszedł do wniosku, że Spółka była zobowiązana uzyskać stosowne pozwolenie wodnoprawne na wprowadzenie ścieków do wód. Pozwolenia takiego nie uzyskała, przy czym niewydanie zezwolenia w roku 2012 nie było efektem działań organów administracji, lecz braku odpowiedniej reakcji strony na wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku. Gdyby zaś Spółka doprowadziła do wszczęcia postępowania administracyjnego (a miała do tego odpowiednie instrumenty prawne), możliwe byłoby wówczas zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność ustalenia stanu prawnego nieruchomości i cieku rzeki T.. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku złożyła Spółka zarzucając jej naruszenie: 1. art. 138 ust. 1 Prawa wodnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż do wyeliminowania z obrotu pozwolenia wodnoprawnego nie jest konieczne wydanie decyzji stwierdzającej jego wygaśnięcie, podczas gdy z literalnego brzmienia przepisu wynika, że dopóki taka decyzja nie zostanie wydana, nie można skutecznie powoływać się na to, że uprawnienie wynikające z tego pozwolenia wygasło w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie w/w przepisu winno prowadzić do przyjęcia, że dopiero ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego powoduje skuteczne wyeliminowanie tego pozwolenia zaś do stwierdzenia, iż decyzja wygasła, konieczne jest zarówno spełnienie przesłanki materialnoprawnej tj. upływu terminu, jak i procesowy wydanie decyzji o wygaśnięciu, które to wymogi muszą zostać spełnione łącznie, aby można było skutecznie podnieść zarzut działania bez wymaganego pozwolenia; 2. art. 135 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż sam upływ czasu, na który została wydana przedmiotowa decyzja skutkuje jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego, podczas gdy konieczne jest wydanie w tym zakresie decyzji. Z literalnego brzmienia art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne wynika bowiem wymóg wydania przez organ decyzji o wygaśnięciu decyzji, która została wydana na określony czas, zatem dopóki taka decyzja nie zostanie wydana nie można skutecznie stwierdzić, że uprawnienia wynikające z tego uprawnienia wygasły; 3. art. 276 ust. 1 P.o.ś. poprzez jego niezastosowanie prowadzące do przyjęcia, że właściwy organ wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej powinien uwzględniać nie tylko to, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie pozwolenia, jednakże to czy jest to decyzja ostateczna, zaś zastosowanie w/w przepisu winno prowadzić do przyjęcia, że w niniejszej sprawie Skarżący wystąpił o pozwolenie ze stosownym wyprzedzeniem, lecz z uwagi na powołanie się przez organ na okoliczność, iż sprawa jest trudna i skomplikowana, Spółka nie uzyskała pozwolenia w stosownym terminie; 4. art. 292 P.o.ś. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż Skarżący działał bez wymaganego pozwolenia, podczas gdy nie wydano decyzji o jego wygaśnięciu, a opisane działanie skutkowało nałożeniem na Skarżącego podwyższonej opłaty, zaś biorąc pod uwagę, iż podwyższona opłata stanowi aż 500% opłaty podstawowej, organ winien upewnić się czy zostały spełnione wszystkie przesłanki ją uzasadniające, a organ nie przeanalizował czy pozwolenie wodnoprawne skutecznie wygasło tj. czy upłynął termin na który został wydany oraz czy organ sporządził decyzję o wygaśnięciu tego pozwolenia; 5. art. 7 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego (w szczególności zmierzających do wyjaśnienia przyczyn nieuzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego); 6. art. 8 § 2 k.p.a., polegające na wydaniu w sprawie łącznie trzech decyzji, w których dwie pierwsze uchylały orzeczenia organu I instancji - w konsekwencji wydanie różnych rozstrzygnięć na podstawie tego samego stanu faktycznego; 7. art. 77 § 1 k.p.a poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego, nadto brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącego lub odniesienia się w sposób niepełny, w szczególności zaś co do ustalenia przyczyn nieuzyskania wymaganego pozwolenia wodnoprawnego; 8. art. 80 k.p.a poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, a w szczególności przyczyn nieuzyskania przez Spółkę pozwolenia wodnoprawnego. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wskazane wyżej kryteria sąd doszedł do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa P. wymierzającą skarżącej Spółce opłatę podwyższoną za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód cieku T. za II półrocze 2012 r. nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność wyeliminowania jej z porządku prawnego. Kwestionowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.) w związku z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). Przepis art. 273 ust. 1 p.o.ś. ukształtował obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, stanowiąc w pkt 2, że opłata za korzystanie ze środowiska ponoszona jest m.in. za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. W myśl art. 276 ust. 1 ww. ustawy, podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Przepis art. 292 pkt 2 cytowanej ustawy określa z kolei wysokość tej opłaty stanowiąc, że w przypadku braku wymaganego pozwolenia na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500%. Procedurę ustalania wysokości należnej opłaty i zasad jej wnoszenia określa przepis art. 284 i następne P.o.ś. Zgodnie z art. 284 ust. 1 tej ustawy podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Przy czym, jak wynika z art. 288 ust. 1 pkt 2 P.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Z opisanych uprawnień skorzystał Marszałek Województwa P. w niniejszej sprawie, albowiem wskutek zastrzeżeń do przedstawionego przez Spółkę sposobu wyliczenia opłaty wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia opłaty podwyższonej za okres II półrocza 2012 roku, uznając że korzystanie ze środowiska polegające na wprowadzaniu ścieków komunalnych do cieku T., następowało bez pozwolenia wodnoprawnego, którego moc obowiązująca wygasła z powodu upływu terminu, na które zostało wydane. Pozwolenie Starosty M. na wprowadzanie ścieków do cieku wodnego T. z dnia 7 czerwca 2002 r. nr [...] udzielone zostało bowiem na czas określony do dnia [...] czerwca 2012 r. Okoliczność, że skarżąca Spółka w okresie od [...] lipca 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. nie posiadała ważnego pozwolenia wodnoprawnego nie została też zakwestionowana przez samą Spółkę, jednak w jej ocenie nie powinno to powodować obowiązku ponoszenia przez nią opłaty podwyższonej, a to z tego względu, że wbrew treści art. 138 ustawy Prawo wodne organ nie wydał decyzji stwierdzającej jej wygaśnięcie z upływem terminu na jaki została wydana. Przy tak zarysowanej osi sporu pomiędzy organami, a Spółką kluczowe było rozstrzygnięcie, jaki charakter prawny ma decyzja wydana na podstawie art. 138 ust. 1 Prawa wodnego i jej wpływ na ocenę przesłanki zastosowania przepisu art. 292 pkt 2 P.o.ś., a mianowicie ocenę posiadania pozwolenia wodnoprawnego. Orzecznictwo w tej mierze nie jest wprawdzie jednolite, tym niemniej Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przeważające w chwili obecnej stanowisko, zgodnie z którym pozwoleniem "wymaganym" w rozumieniu przepisów art. 276 ust. 1 i 292 ustawy prawo Ochrony Środowiska jest pozwolenie uprawniające, w świetle obowiązujących przepisów, do legalnego korzystania ze środowiska w zakresie objętym obowiązkiem opłatowym. Cechy tej nie posiada pozwolenie wodnoprawne wygasłe na skutek upływu okresu, na który zostało wydane, i to bez względu na to, czy doszło do formalnego stwierdzenia wygaśnięcia takiego pozwolenia na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, czy też nie. Z samej bowiem istoty udzielenia pozwolenia na czas określony (art. 127 ust. 1 ustawy Prawo wodne) wynika, że po upływie owego okresu, wygasłe wskutek tego pozwolenie (art. 135 pkt 1 tej ustawy) nie może już uprawniać do dalszego korzystania z wód w oznaczonym w tym pozwoleniu zakresie (tak m.in. wyroki NSA: z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 498/14 i z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 51/14 – oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uzasadniając powyższy pogląd należy w pierwszej kolejności odwołać się do dyspozycji art. 135 pkt 1 Prawo wodnego, zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Z kolei przepis art. 138 ust. 1 Prawa wodnego stanowi, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. Decyzją o wygaśnięciu lub cofnięciu można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku (ust. 2). Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że skutek opisany w art. 135 pkt 1 ww. ustawy w postaci wygaśnięcia wynikających z pozwolenia wodnoprawnego uprawnień następuje z mocy samego prawa, o czym świadczy jasna wykładania językowa, i czemu nie przeczy – wbrew odmiennym w tym względzie poglądom pełnomocnika Spółki - powołany wyżej przepis art. 138 tej ustawy stanowiący, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony w drodze decyzji. Wystąpienie skutku materialnoprawnego nie usuwa zatem z obrotu prawnego decyzji, bo ona nadal funkcjonuje w sensie procesowym. Strona zainteresowana może wprawdzie - zgodnie z ww. art. 138 ust. 1 - ubiegać się o stwierdzenie jego wygaśnięcia w drodze decyzji, jak również może to uczynić z urzędu sam organ, jednakże taki akt wyłącznie potwierdza istniejący stan prawny. W ocenie Sądu orzekającego potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia, którego termin obowiązywania upłynął, następuje zatem w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym. Istnienie prawnej możliwości stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, którego okres ważności już upłynął, ma charakter deklaratoryjny w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia, brak wydania takiej decyzji nie jest jednak co do reguły przeszkodą w stwierdzeniu w postępowaniu o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez stosownego pozwolenia (analogicznie: NSA w wyroku z dnia w wyroku z 18 czerwca 2015 r., II GSK 1120/14, CBOSA). Przeciwna interpretacja analizowanego przepisu stawiałaby bowiem podmioty, które uzyskały pozwolenia wodnoprawne w niezasadnie korzystnej sytuacji w stosunku do innych podmiotów korzystających ze środowiska. Do czasu wydania ostatecznej decyzji o wygaśnięciu pozwolenia, mogłyby one mimo braku pozwolenia korzystać z uprawnień określonych w wygasłym pozwoleniu bez sankcji w postaci podwyższonej opłaty. Również w doktrynie wskazuje się, że decyzje wygaszające mają jedynie deklaratoryjny charakter, a zatem podmiot, któremu przyznano w decyzji określone uprawnienia, po wystąpieniu przesłanek uzasadniających wygaszenie decyzji nie powinien z nich korzystać. Jeżeli bowiem dojdzie do wygaszenia decyzji, a podmiot korzystał z wynikających z niej uprawnień w okresie po zaistnieniu podstaw do jej wygaszenia, to będą mogły być w stosunku do niego zastosowane sankcje, np. za korzystanie ze środowiska bez wymaganych decyzji (zob. K. Gruszecki, Komentarz do art.193 ustawy - Prawo ochrony środowiska, LEX 2016, także T Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, art.162 K.p.a., PiP 1992, z. 7, s. 42). Powyższe stanowisko wzmacnia dodatkowo uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, którą Sąd orzekający jest związany na mocy art. 269 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu cytowanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednoznaczny pogląd, że w odniesieniu do przyczyny wygaśnięcia decyzji - upływu terminu jej ważności - nie jest konieczne stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowej decyzji, ponieważ z samej jej treści wynika, iż po upływie oznaczonego terminu decyzja ta nie pozostaje już w obrocie prawnym. Trzeba mieć też na względzie okoliczność, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie wcześniej wydanej decyzji ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Potwierdza ona jedynie, że w wyniku wystąpienia wskazanych przesłanek decyzja przestała obowiązywać. Wobec powyższego niezasadne jest stanowisko skarżącej, że do czasu stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z dnia 7 czerwca 2002 r. należy przyjmować, iż Spółka posiadała wymagane pozwolenie w rozumieniu art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jak słusznie wskazały orzekające w sprawie organy administracyjne skoro, zgodnie z art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne, udzielone pozwolenie wodnoprawne wygasało po upływie czasu, na jaki zostało wydane, tj. po [...] czerwca 2012 r., to odprowadzanie ścieków po tej dacie, bez wcześniejszego uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego, traktowane musi być jako korzystanie ze środowiska bez stosownego pozwolenia. Przy czym, co trafnie zaakcentował zarówno pełnomocnik Spółki jak i Kolegium w zaskarżonej decyzji, w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś. przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Taką tezę wyraził Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianej wyżej uchwale 7 sędziów z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, argumentując, że właściwy organ przy ustaleniu należnej opłaty musi uwzględniać i badać czy podmiot korzystający ze środowiska, w związku z upływem terminu na jaki zostało wydane pozwolenie na korzystanie ze środowiska, wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres w czasie umożliwiającym zachowanie ciągłości posiadania uprawnienia. We wskazanej uchwale wyraźnie też rozróżniono sytuację, gdy podmiot posiadał pozwolenie i wystąpił o kolejne, ale jeszcze go nie uzyskał z winy organów. NSA zaakcentował, że właściwy organ wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej w trybie art. 276 ust. 1 p.o.ś. powinien uwzględniać nie tylko fakt, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres, czy wniosek był kompletny oraz kiedy podmiot wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia, ale także czy jest to decyzja nieostateczna, czy też ostateczna, lecz zaskarżona do sądu administracyjnego. Z wywodu zawartego w uchwale NSA wynika zatem, że każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Stosując powyższą interpretację nie można zatem nałożyć na podmiot korzystający ze środowiska podwyższonej opłaty, jeżeli dochował on należytej staranności i wystąpił o pozwolenie wodnoprawne na kolejny okres przed upływem terminu określonego w dotychczasowym pozwoleniu, a przyczyna braku pozwolenia jest związana wyłącznie z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia, przy czym co wyraźnie podkreślono w omawianej uchwale wniosek powinien spełniać ustawowe wymagania i być kompletny. Taka zaś sytuacja nie miała bezsprzecznie miejsca w rozpatrywanym przypadku. Skarżąca Spółka przed upływem terminu ważności pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] czerwca 2002 r. wystąpiła co prawda z wnioskiem o wydanie kolejnego zezwolenia wodnoprawnego (wniosek z dnia [...] maja 2012r. – k. 34 akt administracyjnych), tym niemniej powyższy wniosek – z uwagi na nieuzupełnienie jego braków formalnych – pismem z dnia [...] lipca 2012 r. został pozostawiony przez Starostę M. bez rozpoznania. Ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego wynika również, choć okoliczności te nie mają już istotnego wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji, która dotyczy opłaty podwyższonej za II półrocze 2012r., że na skutek ustalenia wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z dnia 22 marca I [...] prawa własności cieku T., Spółka w dniu [...] maja 2013r. złożyła kolejny wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. Wniosek ten z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych także został pozostawiony bez rozpatrzenia pismem Starosty M. z dnia [...] czerwca 2013 r. W dniu [...] grudnia 2013r. Spółka złożyła po raz trzeci wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do rzeki T. i decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Starosta M. udzielił Spółce wnioskowanego pozwolenia, które następnie na mocy decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] lipca 2015 r. została uchylone. Wszystkie wskazane powyżej okoliczności były przedmiotem weryfikacji zarówno organu pierwszej instancji, jak i Kolegium i doprowadziły, zdaniem Sądu, do trafnej konkluzji, że brak wydania nowego, ważnego pozwolenia wodnoprawnego, nie było spowodowane bezczynnością czy przewlekłością postępowania administracyjnego w tej sprawie, ale było skutkiem niezłożenia kompletnego wniosku o pozwolenia wodnoprawne w terminie poprzedzającym wygaśnięcie pozwolenia obowiązującego. W konsekwencji orzekające w sprawie organy miały podstawy do wymierzenia Spółce opłaty podwyższonej za wprowadzenie ścieków komunalnych do cieku wodnego T. należnej za II półrocze 2012 roku. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu i nie zachodzą podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Wobec tego, co zostało już stwierdzone zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ nie naruszył zasad postępowania dowodowego wynikających z ustawy Prawo ochrony środowiska ani przepisów postępowania administracyjnego, a sprawa została wszechstronnie wyjaśniona. W konsekwencji nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego – art. 135 ust. 1 w związku z art. 138 pkt 1 ustawy Prawo wodne, ani art. 276 ust. 1 i art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska, bowiem w sytuacji braku wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego i korzystanie ze środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia, nie budzi wątpliwości konieczność zastosowania wskazanych przypisów. Sposób wyliczenia opłaty podwyższonej o 500 %, oparty o dane zawarte w wykazie sporządzonym przez spółkę, która też przyznała swój błąd w kwalifikacji odprowadzanych ścieków, nie został zakwestionowany przez skarżącą, a sąd nie dostrzegł również w tej kwestii wadliwości zaskarżonej decyzji. Z przedstawionych względów Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji.