II SA/Bk 153/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego K. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z zespołem parkingów podziemnych z miejscami parkingowymi w poziomie terenu na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. H. [...] w B. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (część |działki [...] przy ul. Ś.j oraz działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) i obsługą komunikacyjną z ul. K. (działka [...]przez działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) i/lub z ul. H. (przez działki: [...], [...], [...], [...], [...]) usytuowanego ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości [...] m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...], [...],,[...],,[...], i [...]. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Prezydent B., na wniosek "J.-B." Spółki z o.o. w B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z zespołem parkingów podziemnych i miejscami parkingowymi w poziomie terenu na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. H. [...] w B. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione przez [...] osób – mieszkańców sąsiednich bloków, w tym przez strony toczącego się postępowania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez strony biorące udział w postępowaniu przed organem l instancji. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w stosunku do odwołujących, którzy nie byli stronami postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzję z dnia 11 marca 2010 r. złożył jedynie K. K., który nie był stroną toczącego się postępowania. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie II SA/Bk 561/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w pierwszej kolejności należało rozpatrzyć kwestię dopuszczalności i terminowości przedmiotowego odwołania, gdyż tak wskazano w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 30 listopada 2010 r. II SA/Bk 561/10. Przedmiotowej decyzji nie doręczano "skarżącym", gdyż nie byli oni stroną postępowania, natomiast odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione bezpośrednio do organu l instancji w dniu 4 stycznia 2010 r., czyli po terminie. Zaskarżona decyzja została doręczona wszystkim stronom postępowania w dniu [...] sierpnia 2009 r. i termin do jej zaskarżenia upłynął w dniu [...] września 2009 r. Zachodziła więc podstawa do stwierdzenia, iż środek odwoławczy został złożony z naruszeniem obowiązującego ustawowego terminu do jego wniesienia. Zdaniem organu, skarżący nie uprawdopodobnili , iż uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy, ani też w złożonym piśmie nie wnieśli prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Brak jest zatem możliwości badania zaskarżonego rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym. Rozpatrzenie środka odwoławczego wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Organ podkreślił ponadto, że mając na uwadze treść art. 9 k.p.a., poinformowano osoby zainteresowanie o możliwości wystąpienia do organu l instancji z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ze względu na niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu. Natomiast pismo zatytułowanie odwołanie z dnia [...] stycznia 2010 r. może być potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania po złożeniu deklaracji w tym zakresie przez osoby zainteresowane. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył K. K., w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi zarzucił naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewykonanie wskazań co dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 561/10. W jego ocenie, SKO w B. zobowiązane zostało do ustalenia charakteru pisma zatytułowanego "Odwołanie" i wszczęcia właściwego postępowania, czy to odwoławczego, czy też wznowieniowego. SKO winno się zatem zwrócić do osób, które podpisały się pod pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. z zapytaniem o wskazanie, czy intencją ich było wszczęcie postępowania odwoławczego, czy wniosek o wznowienie postępowania. W zależności od odpowiedzi, organ winien na mocy art. 134 k.p.a. orzec o niedopuszczalności odwołania albo na mocy art. 150 § 1 k.p.a. przekazać pismo Prezydentowi Miasta B. do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że wydając zaskarżone postanowienie SKO uwzględniło powyższy wyrok WSA w Białymstoku. W jego ocenie, Sąd w swym wyroku nie uwzględnił wydanego przez Kolegium postanowienia z dnia 1[...] marca 2010 r. nr [...], w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez strony biorące udział w postępowaniu przed organem l instancji. W przekonaniu Kolegium nie ma racjonalnych przesłanek, aby inaczej potraktować "odwołanie" pozostałych osób znajdujących się na wykazie załączonym do odwołania. Organ administracji w postępowaniu wstępnym obowiązany jest zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Jeżeli odwołanie zostało wniesione po terminie, organ winien wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu. Dokonanie oceny w tym zakresie jest proste i ogranicza się jedynie do kwestii proceduralnej. Powinno, zatem poprzedzać bardziej skomplikowaną ocenę przymiotu strony, która to ocena wymaga zastosowania przepisów prawa materialnego i wiąże się z koniecznością dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Działając w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], które stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z zespołem parkingów podziemnych z miejscami parkingowymi w poziomie terenu na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. H. [...] w B. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Na wstępie należy podkreślić, że niniejsza sprawa już po raz drugi została poddana kontroli sądowej. Decyzja organu z dnia [...] marca 2010 r. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie II SA/Bk 561/10 w całości, albowiem, zdaniem tego Sądu, umorzenie postępowanie odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w stosunku do osób, które od początku nie były stronami postępowania przed organem I instancji, było rzeczywistym uchybieniem procesowym organu II instancji. Zdaniem Sądu, oceną prawną wyrażoną przez Sąd we wskazanej wyżej sprawie, związane są z mocy art. 153 p.p.s.a. zarówno organy, jak i skład Sądu orzekający obecnie. Wobec tego, wiążące jest w niniejszej sprawie stwierdzenie Sądu w sprawie II SA/Bk 561/10, że dla osoby, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (a przy wielości stron – termin najpóźniej doręczonej decyzji). Jeżeli decyzja organu I instancji uprawomocniła się wskutek upływu terminu odwoławczego, to osoba, która nie brała udziału w postępowaniu w I instancji (a uważa się za stronę w świetle art. 28 kpa), nie ma prawa wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przechodząc zaś do zaleceń kierowanych do organu, Sąd ten wskazał, że organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności odwołania. Inne rozstrzygnięcie dotyczyć będzie odwołujących się, którzy byli stronami postępowania przed organem I instancji, a odmienne wobec pozostałych osób. Tu organ winien skorzystać z przepisu art. 9 k.p.a. Jeżeli organ ustali, że odwołanie z dnia [...] stycznia 2010 r. (data wpływu) konkretnych osób, należy zakwalifikować jako wniosek o wznowienie postępowania, to zgodnie z właściwością wniosek taki podlegał będzie rozstrzygnięciu przez organ wydający decyzję w ostatniej instancji (art. 150 k.p.a.). Zdaniem Sądu, ponownego podkreślenia wymaga, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 153 p.p.s.a., zarówno organy, jak i Sąd orzekający obecnie związani są oceną prawną i wskazaniami dotyczącymi dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku w sprawie II SA/Bk 561/10. Sad ten wskazał zaś, że rozpoznając ponownie odwołanie organ winien w pierwszej kolejności dokonać odpowiedniej kwalifikacji "odwołania" w zależności od wnoszącego podmiotu. Jeżeli wnoszącymi są strony postępowania, biorące udział w tym charakterze przed organem I instancji, organ odwoławczy winien dokonać albo rozstrzygnięcia merytorycznego albo procesowego po zbadaniu zachowania wymogów art. 129 kpa. W odniesieniu do pozostałych podmiotów (osób, które nie były stronami w I instancji i nie zachowały terminu do wniesienia odwołania) należy rozważyć kwestię wznowienia postępowania, przekazując w tej części "odwołanie" do organu I instancji, który winien zbadać wszelkie przesłanki wznowienia. Przy tak zakreślonym przedmiocie postępowania, stwierdzić należy, że organ nie przeprowadził postępowania zgodnie z wytycznymi Sądu wyrażonymi we wskazanej sprawie. Zauważenia przy tym wymaga, że o ile podnoszona przez ten Sąd kwestia rozstrzygnięcia w stosunku do odwołania złożonego przez skarżących będących stronami została już ostatecznie dokonana postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2010 r., o tyle w zakresie rozstrzygania w kwestii odwołania złożonego przez podmioty, które nie były stronami, organ związany był bezwzględnie wytycznymi Sądu wyrażonymi w przedmiotowym wyroku. Organ do tych wytycznych się nie zastosował. Bezpodstawnie przyjął on bowiem, że wytyczne te nakazywały mu, że "W pierwszej kolejności należało rozpatrzyć kwestię dopuszczalności i terminowości odwołania (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 listopada 2010 r. II SA/Bk 561/10)". W cytowanym zakresie wytyczne brzmią bowiem tak: "Tymczasem odwołanie mieszkańców ulicy G. i Ś. zostało wniesione dopiero [...].01.2010 r., a więc po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności odwołania". Brak jest tu zatem nakazu badania terminowości odwołania. Użycie powyższego sformułowania przez Sąd nie było przypadkowe, gdy się zważy na fakt, że w art. 134 k.p.a. wyraźnie rozróżnia się postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu. Zdaniem Sądu, w sprawie II SA/Bk 561/10 wyraźnie nakazano organowi, że "W odniesieniu do pozostałych podmiotów (osób, które nie były stronami w I instancji i nie zachowały terminu do wniesienia odwołania) należy rozważyć kwestię wznowienia postępowania, przekazując w tej części "odwołanie" do organu I instancji, który winien zbadać wszelkie przesłanki wznowienia". Sąd nakazał organowi skorzystanie z art. 9 k.p.a. Wytyczne te były przedmiotem analizy także przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 lipca 2011 r. w sprawie II OZ 660/11. Sąd ten nie miał wątpliwości, że organ winien dokonać czynności, jak wyżej. Podkreślenia także wymaga, że wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Bk 988/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wymierzył organowi grzywnę z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie II SA/Bk 561/10. W uzasadnieniu zaś wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku pozostawało w bezczynności i przewlekłości w kontynuowaniu postępowania po wyroku uchylającym decyzję z dnia [...] marca 2010 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Podkreślił także, że w dniu [...] grudnia 2012 r. SKO w B. wydało postanowienie, traktowane przez organ jako wykonanie wyroku, o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, ustalenia Sądu w sprawie II SA/Bk 988/12 dotyczące bezczynności i przewlekłości organu w kontynuacji postępowania po wyroku z dnia 11 marca 2012 r. są dla niniejszego postępowania istotne o tyle, że wpisują się w ocenę nieprawidłowego działania organu polegającego na informowaniu skarżących o możliwości potraktowania ich "odwołania" jako wniosku o wznowienie postępowania, dopiero w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r. Organ, co wynika z wytycznych w sprawie II SA/Bk 561/10, kwestią oceny "odwołania" w kontekście rozważenia potraktowania go jako wniosku o wznowienie postępowania i podjęcia stosownych kroków miał zająć się w pierwszej kolejności, zgodnie z art. 9 k.p.a., czego jednak nie zrobił. Słuszne są zatem zarzuty skarżącego odnośnie naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę argumentację wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku. Jednakże zauważenia wymaga, iż skarżący oświadczył na rozprawie, że złożył już wniosek o wznowienie postępowania, co oznacza, że w jego przypadku nie zachodzi potrzeba wyjaśniania wątpliwości dotyczących charakteru jego "odwołania". Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.