II SA/Bk 153/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. S. i T. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego zjazdu z drogi oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Powiatowy Zarząd Dróg w B. zawiadomił Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. o wybudowanych dwóch zjazdach z drogi powiatowej [...] J. – R., prowadzących na nieruchomość o nr geod. [...] w miejscowości N., bez uzyskania pozwolenia na budowę. Odnośnie pierwszego zjazdu, którego dotyczy niniejsze postępowanie sądowe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], którym wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z obiektem oraz zobowiązał inwestorów – W. S. i T. S. (dalej powoływanych jako "Skarżący") do przedłożenia w terminie do dnia [...] czerwca 2015 r. zaświadczenia Wójta Gminy J. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a po spełnieniu tych wymagań – do sporządzenia i przedłożenia do dnia [...] października 2015 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zjazdu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu. W odpowiedzi Skarżący złożyli pisma informujące o wykonaniu pierwszego z zobowiązań wraz z ostateczną decyzją Wójta Gminy J. o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2014 r. oraz postanowieniem PZD w B. z dnia [...] października 2014 r oraz oświadczeniem T. S. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, złożyli wniosek o umorzenie postępowania w sprawie zjazdu, wskazując na bezprzedmiotowość postępowania. W związku z dostarczeniem tylko części wymaganych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] nakazał Skarżącym rozbiórkę przedmiotowego zjazdu z drogi powiatowej nr [...] na działkę o nr [...] oraz zobowiązał ich do powiadomienia organu o wykonaniu tego obowiązku. Organ wyjaśnił, że zarówno zatwierdzony do realizacji projekt budowlany budynku mieszkalnego, jak i wydane Skarżącym pozwolenie na jego budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nie obejmowały wykonania zjazdu, zapewniającego działce dostęp do drogi publicznej. Projekt zawierał jedynie decyzję ostateczną zarządcy drogi z dnia [...] września 2010 r. nr [...], zezwalającą na urządzenie zjazdu z wbudowanym przepustem, usytuowanego od strony działki nr [...] (vis a vis działki nr [...] ), a więc w miejscu, w którym znajduje się rozpatrywany zjazd z drogi powiatowej nr [...] na działkę nr geod. [...]. W decyzji tej widniało również pouczenie zobowiązujące inwestorów do uzyskania wymaganego wówczas pozwolenia na jego budowę, czego Skarżący nie uczynili. Również zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], dotyczyło wyłącznie utwardzenia terenu części działki, w jej granicach, i nie obejmowało wykonania przepustu, który, jak wynika z załączonej do tego zgłoszenia mapki, miał się znajdować w pasie drogowym, w rowie odwadniającym, poza terenem nieruchomości inwestorów. Organ stwierdził, że wykonując samowolnie prace polegające na ułożeniu przepustu w rowie odwadniającym drogę, na wysokości stalowej bramy wjazdowej i furtki, i zasypaniu rowu nad i za przepustem (w pasie drogowym) kruszywem, wraz z utwardzeniem obu wylotów przepustu kostką kamienną, inwestorzy wybudowali obiekt budowlany (zjazd) zapewniający właścicielom działki dostęp do drogi powiatowej. Organ wskazał też, że zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a. organ prowadzący postępowanie może je umorzyć tylko, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Zdaniem organu postępowanie to nie jest bezprzedmiotowe, ponieważ samowolnie zrealizowany zjazd nadal istnieje. W wyniku rozpoznania odwołania P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że Skarżący dokonali samowolnego wybudowania zjazdu. Powstanie takiego obiektu w latach 2011 – 2013 (data jego budowy) wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a Skarżący takiego pozwolenia nie uzyskali. W związku z tym zasadnie przyjęto, że należało zastosować procedurę przewidzianą w przepisach art. 48 – 49 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Niespełnienie wymogu dostarczenia dokumentów obligowało organ do nakazania rozbiórki obiektu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że przedmiotem postępowania nie jest samo utwardzenie terenu, ale również wszystkie roboty wykonane pod tym utwardzeniem (ułożenie przepustu w rowie przydrożnym, zasypanie go, obłożenie wylotów rury kamieniami i betonem) które doprowadziły do tego, że w tym miejscu istnieje dostęp do drogi publicznej. Organ uznał, że w sprawie miało miejsce wybudowanie zjazdu i bez znaczenia jest to, na jakiej działce został on usytuowany oraz gdzie przebiega granica pomiędzy nieruchomością Skarżących a działką, na której jest usytuowana droga publiczna. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem pełnomocnik Skarżących złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania w sprawie, mimo że postępowanie to jest bezprzedmiotowe; - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, skutkujące: błędnym ustaleniem istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności przyjęciem, że Skarżący mogli wykonać zjazd, podczas gdy roboty wykonane przez Skarżących stanowiły utwardzenie terenu i wykonanie przepustu, w odniesieniu do czego Skarżący dokonali stosownego zgłoszenia; błędnym ustaleniem, że Skarżący wykonali przepust poza granicą swojej nieruchomości, w obrębie pasa drogowego; oparciem rozstrzygnięcia na założeniu, że roboty budowlane, mimo że były prowadzone w całości wyłącznie na nieruchomości stanowiącej własność Skarżących, mogły stanowić budowę zjazdu z drogi publicznej; całkowitym pominięciu przy podjęciu przedstawianych w toku postępowania twierdzeń Skarżących, że nie były przez nich prowadzone żadne roboty w obrębie pasa drogowego; zaniechaniem zebrania materiału dowodowego pozwalającego na prawidłowe ustalenie, czy rzeczywiście nieruchomość Skarżących posiada trwałe połączenie z drogą publiczną, które można uznać za wybudowany zjazd; nieprawidłowym ustaleniem, że Skarżący powinni posiadać pozwolenie na budowę wykonanego przepustu na własnej nieruchomości, podczas gdy Skarżący legitymowali się stosownym zgłoszeniem, - art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony praw nabytych i nakazanie rozbiórki przepustu, który został przez Skarżących wykonany legalnie na podstawie skutecznego zgłoszenia, - art. 7 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela, oraz naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. - art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że roboty budowlane w całości wykonane wyłącznie na prywatnej nieruchomości mogą stanowić budowę zjazdu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie w sprawie winno zostać umorzone z powodu jego bezprzedmiotowości, gdyż przedmiot postępowania – wybudowany zjazd – nie istnieje. Skarżący nie wybudowali zjazdu, lecz utwardzili teren swojej nieruchomości, dokonując wcześniej odpowiedniego zgłoszenia. Wobec tego zgłoszenia organ nie wniósł sprzeciwu, a w związku z tym Skarżący wykonali przepust, umieszczając w rowie rurę i zasypując ją kruszywem. Wszystkie prace zostały wykonane w obrębie nieruchomości Skarżących. Zdaniem pełnomocnika, organy błędnie przyjęły, że zgłoszenie wykonania robót dotyczyło wyłącznie wykonania utwardzenia terenu części działki i nie obejmowało wykonania przepustu, który miał się znajdować w pasie drogowym, w rowie odwadniającym, poza terenem nieruchomości inwestorów. Gdyby organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe to zauważyłyby, że również budowa przepustu odbyła się w granicach nieruchomości Skarżących i była ona przedmiotem zgłoszenia zamiaru wykonania robót. Powyższe wynika z mapki. Pełnomocnik zaznaczył, że żadne roboty nie odbyły się w pasie drogowym. Pełnomocnik wskazał, że granica działki [...] z działką o nr geod. [...] stanowiącą drogę powiatową nr [...] przebiega bezpośrednio wzdłuż linii drogi, a zatem między tymi działkami nie istnieje wolna przestrzeń gruntu, która stanowiłaby zjazd. Skoro Skarżący wykonali wyłącznie roboty w obrębie działki nr [...], nie wchodząc z robotami na działkę stanowiącą drogę, nie można w niniejszej sprawie twierdzić, że wykonali oni zjazd. Zdaniem pełnomocnika, zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 u.d.p.). Skoro nieruchomość Skarżących bezpośrednio graniczy z drogą, to bezpośrednim miejscem dostępu do drogi publicznej jest granica działki nr [...] i działki nr [...]. Granicy tej zaś "nie dotyka" wykonane przez Skarżących utwardzenie terenu. Między działką nr [...] i działką nr [...], stanowiącą drogę powiatową, nie istnieje jakakolwiek wolna przestrzeń, będąca odrębnym "zjazdem". Zdaniem pełnomocnika, budowa przepustu nie wymagała zgody zarządcy drogi, bowiem nie odbywała się w pasie drogi powiatowej. Pełnomocnik podniósł też, że w obowiązującym stanie prawnym budowa zjazdu z drogi powiatowej nie wymaga już uzyskania pozwolenia na budowę, a wystarczające jest dokonanie zgłoszenia. W tej sytuacji nakazywanie rozbiórki jest działaniem bez uwzględnienia słusznego interesu Skarżących. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja nakazująca rozbiórkę Skarżącym samowolnie zrealizowanego zjazdu. Główną osią sporu jest natomiast ustalenie, czy wykonane przez Skarżących prace stanowiły jedynie – jak twierdzą Skarżący, utwardzenie terenu, które były objęte wcześniejszym zgłoszeniem, czy też został wybudowany zjazd, który zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy obiektu, wymagał pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca dokonała w Starostwie Powiatowym w B. w dniu [...] sierpnia 2012 r. zgłoszenia zamiaru wykonania utwardzenia terenu na przedmiotowej posesji o powierzchni ok. 400 m2. Charakteryzując przedmiot zgłoszenia wskazała: ułożenie kostki granitowej, dojazd do garażu i budynku mieszkalnego oraz ułożenie chodniczka wokół domu. Wskazany został termin rozpoczęcia robót – od [...] września 2012 r. Organy ustaliły natomiast, że sporny obiekt posiada szerokość 6,40 m, jest utwardzony kostką brukową; długość zjazdu od ogrodzenia do krawężników najazdowych wynosi 3m. Ustalono też, że wzdłuż działek oraz drogi powiatowej znajduje się rów o szerokości dna ok. 0,40 m. Pod nawierzchniami "wjazdów" (w miejscu rowu przydrożnego) są ułożone rury PCV o średnicy 400 mm. Ponadto w opisywany obiekt znajduje się na terenie działki Skarżących. Nie jest sporne pomiędzy stronami, że Skarżący nie posiadają dokumentów odnośnie ułożenia przepustów. Zdaniem organu Skarżący wybudowali zjazd. Sąd podziela stanowisko organów odnośnie rozumienia pojęcia "zjazdu". Pojęcie to zostało uregulowane w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 8 tej ustawy, zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1506/13 zjazd nie mieści się w definicji drogi, oznacza on wyłącznie połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie WSA w Poznaniu w wyroku wydanym w sprawie IV SA/Po 435/12 stwierdził, że zjazd z drogi publicznej nie jest jej częścią, a jedynie miejscem dostępu do niej. Podzielając w całości te stanowiska sądów administracyjnych, Sąd podtrzymuje też stanowisko wyrażone w sprawie ze skargi Skarżących w wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 stycznia 2016 r. w sprawie o sygn. II SA/Bk 718/15, że zjazd nie musi mieścić się w pasie drogowym. Dla ustalenia, czy mamy do czynienia ze zjazdem bez znaczenia jest również to, czy znajduje się on na nieruchomości publicznej, czy też prywatnej – co akcentuje pełnomocnik Skarżących. Aby mówić o zjeździe nie ma też potrzeby poszukiwania "wolnej przestrzeni" pomiędzy drogą publiczną a nieruchomością położoną przy tej drodze. Istotnym jest natomiast to, że zjazd powinien stanowić połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy tej drodze i że ma on stanowić bezpośrednie miejsce dostępu do tej drogi. Bez znaczenia pozostaje więc aspekt właścicielski nieruchomości, na której znajduje się zjazd, znaczenie ma natomiast aspekt funkcjonalny – tj. tworzenie dostępu z nieruchomości położonej przy drodze publicznej do tej drogi. W rezultacie, w ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że obiekt wykonany przez Skarżących należy kwalifikować jako zjazd. Niewątpliwie wykonany obiekt został urządzony w miejscu stanowiącym połączenie drogi publicznej z nieruchomością Skarżących i stanowi on miejsce dostępu do tejże drogi. Wybudowany obiekt posiada nawierzchnię o szerokości 6,40 m i został on utwardzony kostką brukową. Pod nawierzchnią wjazdu, w miejscu przydrożnego rowu, zostały zaś ułożone rury PCV o średnicy 400 mm. Przyjąć zatem należało za organem, że prace wykonane przez Skarżących to nie tylko utwardzenie terenu stanowiącego połączenie drogi publicznej z ich nieruchomością, ale również wcześniejsze ułożenie przepustu w rowie przydrożnym, zasypanie go, obłożenie wylotów rury kamieniami i betonem. Wykonane czynności niewątpliwie miały na celu stworzenie obiektu pełniącego funkcję dostępu do drogi publicznej. Sąd stwierdza, że zdecydowanie prace podjęte przez Skarżących nie były tylko utwardzeniem terenu, które zostało wymienione w zgłoszeniu z dnia [..] sierpnia 2012 r. Podkreślić przy tym należy, że to, iż na mapce dołączonej do zgłoszenia został zaznaczony przepust, nie oznacza, że przepust ten stanowił przedmiot zgłoszenia. Przepust nie został wymieniony przy charakterystyce przedmiotu zgłoszenia. Mapka stanowi element projektu zagospodarowania działek i nielogicznym byłoby przyjęcie, że każdy element zaznaczony na mapce, a więc również niewymieniony przy charakterystyce przedmiotu zgłoszenia, jest objęty tym zgłoszeniem. Przyjmując, że powstały obiekt stanowi zjazd, organy prawidłowo zastosowały procedurę przewidzianą w art. 48 – 49 ustawy Prawo budowlane i w pierwszej kolejności zobowiązały Skarżących do przedstawienia odpowiednich dokumentów tj. zaświadczenia Wójta Gminy J. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a po spełnieniu tych wymagań – do sporządzenia i przedłożenia do dnia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zjazdu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu. Nie budzi wątpliwości, że Skarżący zrealizowali tylko część z tych wymogów, tj. dostarczyli do organu ostateczną decyzją Wójta Gminy J. o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2014 r. oraz postanowienie PZD w B. z dnia [...] października 2014 r i oświadczenie T. S. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie zostało natomiast dostarczone oświadczenie W. S. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a przede wszystkim projekt budowlany zjazdu. W tej sytuacji organ był zobowiązany, z mocy art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowalne wydać decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanego obiektu. W tych okolicznościach zarzut skargi polegający na twierdzeniu, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone jest bezzasadny. Poczynione w sprawie ustalenia prowadzą do wniosku, że przedmiotem postępowania jest wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę zjazd, co wymagało interwencji właściwych organów. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. z uwagi na fakt, że w stanie prawnym od [...] czerwca 2015 r. budowa zjazdu z drogi powiatowej nie wymaga już uzyskania pozwolenia na budowę (wystarczające jest dokonanie zgłoszenia) Sąd uznaje go za niezasadny. Istotnie, obecnie budowa zjazdu nie wymaga pozwolenia na budowę. Organy są jednak zobowiązane działać w granicach obowiązującego prawa. Przepisy prawa budowlanego stosuje się w stanie obowiązującym w czasie, gdy zostały wykonane prace budowlane. W tej sytuacji, skoro budowa zjazdu miała miejsce w latach 2011 – 2013, to jej zgodność z prawem należy oceniać wg przepisów obowiązujących w tym czasie. Nie budzi wątpliwości, że w tym okresie budowa zjazdu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Wprowadzając nowe przepisy ustawodawca nie wyraził woli, aby wprowadzone "złagodzenie" wymogów mogło odnosić jakiekolwiek skutki prawne do stanów faktycznych zaistniałych przed tą zmianą. Zdaniem Sądu brak jest podstaw, by takie skutki wyprowadzić z zasady wyjaśniania okoliczności faktycznych i załatwiania sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela. Stanowiłoby to nadinterpretację przepisu art. 7 k.p.a. Należy też wyraźnie podkreślić, że w okolicznościach tej sprawy nie można przyjąć, że dokonane przez Skarżących zgłoszenie z dnia [...] sierpnia 2012 r., podpisane przez p. W. S. obejmowało swym zakresem wykonanie zjazdu czy nawet samego przepustu. Podsumowując Sąd stwierdza, że decyzja organu II instancji jest prawidłowa. Zdaniem Sądu zarzuty skargi zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego są niezasadne i nie mogły wywrzeć oczekiwanego skutku. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).