II SA/Bk 156/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady miejskiej w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę W dniu [...] listopada 2007 r. Rada Miejska w S. działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej ustawą, podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odmowy wydania J. B. zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż w dniu [...] listopada 2007 r. J. B. zwrócił się do Rady Miejskiej w S. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia dotyczącego między innymi: nie uznania jego podmiotowości prawnej, nie honorowania treści ksiąg wieczystych, niewłaściwego rozpatrywania jego skarg, pobierania od niego opłat skarbowych za składanie wniosków do planu i studium, braku odpowiedzi na jego skargi, używania względem niego przez pracowników Urzędu Miejskiego w S. gróźb i przemocy. Zgodnie zaś z art. 217 i 218 kpa w sprawie o wydanie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, żadna z przesłanek określonych w wyżej powołanych przepisach nie została spełniona, co uzasadnia odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści. Powyższa uchwała w dniu [...] grudnia 2007 r. wpłynęła do organu nadzoru. Jej analiza oraz przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazały, iż została ona podjęta z naruszeniem prawa, w związku z czym w dniu [...] grudnia 2007 r. wszczęto postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W następstwie tego postępowania Wojewoda P. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] wydanym na mocy art. 91 ust. 1 ustawy stwierdził nieważność wyżej opisanej uchwały. Organ nadzoru podkreślił, iż art. 18 ustawy jest ogólnym przepisem kompetencyjnym i nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia uchwały przez radę gminy. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 ustawy rada jest organem stanowiącym i kontrolnym, stąd wydawanie zaświadczeń nie mieści się w ramach tych kompetencji. W sferze zadań przekazanych samorządowi gminnemu decyzje, postanowienia i zaświadczenia wydaje wójt (burmistrz, prezydent) z możliwością upoważnienia pracowników do podejmowania wyżej wymienionych rozstrzygnięć (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 268a kpa). Kwestie zaś wydawania zaświadczeń reguluje kodeks postępowania administracyjnego, który w art. 218 § 1 stanowi, iż organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednakże opisana wyżej sytuacja nie zachodzi w rozpatrywanym przypadku. W tym stanie rzeczy, stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w ocenie organu nadzoru jest zasadne. Nie godząc się z tym stanowiskiem Rada Miejska w S. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, któremu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 218 kpa poprzez przyjęcie, iż Rada nie może powziąć uchwały o odmowie wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu skargi Rada podniosła, iż analiza treści wniosku J. B. z dnia [...] listopada 2007 r. wskazuje, iż wnioskodawcy chodziło w istocie o złożenie przez radnych oświadczenia składającego się z jedenastu punktów, zawierającego stwierdzenia, iż radni Rady Miejskiej nie uznają jego podmiotowości prawnej, nie honorują treści ksiąg wieczystych, akceptują niewłaściwe rozpatrywanie jego skarg i niewłaściwe pobieranie od niego opłat skarbowych za składanie wniosków do planu i studium, brak odpowiedzi na jego skargi, używanie względem niego przez pracowników Urzędu Miejskiego w S. gróźb i przemocy. Wnioskodawca prosił, aby oświadczenie to miało formę zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 kpa. Rada zgadza się ze stanowiskiem Wojewody P., iż nie może wydać zaświadczenia w oparciu o treść art. 218 kpa, ale w przedstawionym stanie faktycznym nie może również uznać, iż powinna przekazać wniosek do załatwienia Burmistrzowi, jako organowi właściwemu do wydawania zaświadczeń. Wynika to z treści wniosku J. B. z dnia [...] listopada 2007 r., w którym wnosił o złożenie oświadczenia przez radnych Rady Miejskiej w S., a nie przez Burmistrza. Nadto podkreślono, iż Rada Miejska w S. jest nie tylko organem stanowiącym i kontrolnym, ale równocześnie organem uchwałodawczym, co oznacza, iż wszelkie rozstrzygnięcia podejmuje w formie uchwały. Potwierdza to również zapis § 39 Statutu Gminy S., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2003 r. (Dz. Urz. Woj. P.. z 2003 r. Nr 21, poz. 538 ze zm.), zgodnie z którym "Rada na sesji podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwał". Stosownie zaś do brzmienia art. 18 ust. 1 ustawy, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powyższego, skoro J. B. zwrócił się do Rady Miejskiej w S. o wydanie oświadczenia, przy czym zaznaczył, iż powinno ono mieć formę zaświadczenia z kpa, a Rada oceniła, iż takiego zaświadczenia nie może wydać, gdyż materia objęta oświadczeniem w ogóle nie może być przedmiotem zaświadczenia, prawidłowo powzięto uchwałę o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Nadto Rada Miejska w S. nie podjęła przedmiotowej uchwały w oparciu o przepisy kpa, lecz ogólny przepis pozwalający jej rozstrzygać sprawy pozostające w zakresie działania gminy. Gdyby uznano, iż do wydania zaświadczenia właściwy byłby Burmistrz S., to wniosek J. B. zostałby przekazany zgodnie z właściwością. Jednakże nie podjęcie przez Radę uchwały w tej sprawie mogłoby być potraktowane przez wnioskującego jako bezczynność organu i skutkować wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał dotychczasowe stawisko zajęte w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi zaakcentował, iż nie podważa faktu, iż Rada podejmuje rozstrzygnięcia tylko i wyłącznie w formie uchwał. Kwestionuje natomiast okoliczność zastosowania art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czyli ogólnego przepisu kompetencyjnego jako podstawy wydania rozstrzygnięcia. W ocenie organu nadzoru powyższego przepisu nie można interpretować w sposób dowolny, zezwalający Radzie na regulowanie każdej kwestii. Sformułowanie "wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy" nie czyni automatycznie Rady organem uprawnionym do normowania wszystkich spraw. Podkreślenia bowiem wymaga druga część powyższego przepisu o brzmieniu "o ile ustawy nie stanowią inaczej". W tej akurat kwestii odrębna ustawa, czyli Kodeks postępowania administracyjnego stanowi inaczej. Ponadto ustanowienie w art. 18 ust. 1 ustawy domniemania właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą. Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 164 Konstytucji RP). Odnosząc się natomiast do twierdzenia Rady, iż podjęta uchwała nie dotyczy odmowy wydania zaświadczenia, lecz jest uchwałą mającą charakter oświadczenia wskazano, iż stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Treść uchwały, załączone do niej uzasadnienie, a także treść pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] przeczą tezie eksponowanej w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B., co do charakteru uchwały jako oświadczenia. Fakt, iż Rada Miejska uznała, iż nie może wyżej opisanego wniosku przekazać do załatwienia według właściwości Burmistrzowi, nie dowodzi, iż tak jest w istocie. To, że J. B. wniosek skierował do Rady, nie oznacza bowiem, iż Rada musiała go załatwić. Znamiennym jest również, iż odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści następuje w drodze postanowienia. Postanowienia zaś wydaje organ wykonawczy, w tym przypadku Burmistrz S.. Na potwierdzenie tej tezy organ przywołał wyrok WSA Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r. (II SA/Wa 1126/2006), w myśl którego: "gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia". W tym stanie rzeczy, uznano, iż Rada powinna była przedmiotowy wniosek przekazać do załatwienia Burmistrzowi, informując o tym zainteresowanego, co byłoby działaniem na podstawie przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zarzuty w niej podniesione nie poważyły legalności skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, to jest jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz procesowego. Sąd nie ma natomiast kompetencji do badania słuszności oraz celowości kontrolowanych rozstrzygnięć. Przede wszystkim podzielić należy stanowisko Wojewody P., iż uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści została podjęta z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzenie jej nieważności. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano i zinterpretowano obowiązujące przepisy prawa, przedstawiona zaś w tym względzie argumentacja nie budzi zastrzeżeń. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej ustawą, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa w zakresie podejmowania uchwał przez organy jednostek samorządu terytorialnego, to działanie zgodne z przepisami regulującymi podstawy prawne podejmowania uchwał: przepisami prawa ustrojowego, przepisami prawa materialnego oraz zgodne z przepisami regulującymi procedurę podejmowania uchwał. Stąd organ nadzoru, który dokonuje oceny zgodności z prawem uchwał organu gminy, obowiązany jest badać tę zgodność z wyżej wymienionymi przepisami (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Podstawą prawną podjętej przez Radę Miejską w S. uchwały stanowił art. 18 ust. 1 ustawy, wedle którego do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Powyższy przepis formułuje zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustanowione w art. 18 ust. 1 ustawy domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą. Rada nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze - art. 169 Konstytucji RP." (tak: wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r., ISA/Ka 1628/1999, LEX nr 40852). W tym stanie rzeczy uznać należy, iż wydawanie zaświadczeń przez Radę Gminy bezspornie nie mieści się zarówno w ramach kompetencji stanowiącej jak i funkcji kontrolnej Rady. Przede wszystkim podkreślić należy, iż omawiany przepis - jak słusznie wywodzi Wojewoda P. - nie czyni automatycznie Rady organem uprawnionym do normowania wszystkich spraw. Zauważyć bowiem należy, iż dalsza część przepisu brzmi "o ile ustawy nie stanowią inaczej". Z zakresu kompetencji rady gminy należy zatem wykluczyć możliwość regulowania materii już unormowanej przez ustawę. Jak podkreślono w uchwale regionalnej izby obrachunkowej z dnia 23 lutego 2001 r. (4/50/2001, OSS 2001, nr 3, poz. 107): "powoływanie w treści uchwały materii ustawowej narusza prawo". Tymczasem właśnie w tej konkretnej sprawie kwestie wydawania zaświadczeń uregulowano w odrębnej ustawie, a mianowicie w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego - art. 217 i nst. Skoro organem wykonawczym w niniejszej sprawie (w przedmiocie wydawania zaświadczeń) bezspornie jest Burmistrz S., to Wojewoda prawidłowo wskazał w odpowiedzi na skargę, iż Rada powinna przekazać wniosek do załatwienia Burmistrzowi, informując o tym zainteresowanego. Powyższego faktu nie zmienia okoliczność, iż wnioskodawca występując do Rady o wydanie oświadczenia określił formę załatwienia jego żądania, domagając się wydania zaświadczenia. Oczywiście zgodzić się należy z poglądem Rady, iż obywatel nie ma obowiązku posiadania wiedzy, co do trybu załatwienia jego wniosku, to jednakże nie budzi wątpliwości, iż organy muszą bezwzględnie działać w granicach i na podstawie prawa. Obowiązujący porządek prawny nie daje natomiast podstaw do podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Po pierwsze jak już wyżej wskazano, spawa ta nie należy do kompetencji rady gminy, lecz organu wykonawczego - w tym konkretnym przypadku Burmistrza S.. Po wtóre problematykę wydawania zaświadczeń reguluje odrębna ustawa – kodeks postępowania administracyjnego, wedle której przewidzianą prawną formą rozstrzygania o odmowie wydania zaświadczenia jest postanowienie – art. 219 kpa. Kontrolowana uchwała wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma charakteru oświadczenia. Nie potwierdza tego ani jej treść, ani uzasadnienie, przeczy temu również cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Charakteru uchwały nie można natomiast domniemywać. Uchwała nie może być też, jak chciałaby skarżąca odczytywana pod kątem intencji organu. Oświadczenie organu winno być bowiem dokonywane w sposób jasny i precyzyjny, bez potrzeby każdorazowej interpretacji uchwały. W konkretnej sprawie mając na względzie ustalenia faktyczne i prawne organu nadzoru nie można przyjąć, iż mamy doczynienia z uchwałą o charakterze oświadczenia. Końcowo zauważyć również należy, iż przepis art. 18 ust. 1 ustawy jest normą prawa o charakterze kompetencyjnym, nie może więc stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podejmowania uchwał przez radę gminy, co błędnie uczyniono w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd nie podzielił zarzutów skargi i ją oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji.