II SA/Bk 157/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2022 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym skargi W. P. na pismo Starosty S. z dnia [...] stycznia 2022 r. znak [...] w przedmiocie naniesienia prawidłowej granicy działek i wyjaśnienia treści dokumentów wskazanych w księdze wieczystej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę W dwóch pismach z [...] stycznia 2022 r. W. P. zwróciła się do Starosty S. o wyjaśnienie "dlaczego księga wieczysta nr [...] ma dwie różne mapy, które przedstawiają dwie różne granice" oraz o "wniesienie prawidłowej granicy między działkami nr [...] i [...]". W kolejnym piśmie z [...] stycznia 2022 r. poinformowała Starostę o nieprawidłowym przebiegu granic między kilkoma działkami, w tym sformułowała pytanie kiedy organ zamierza powiadomić o tym fakcie jej sąsiada, jako że brak tej informacji powoduje konflikty sąsiedzkie. Do pism załączyła kserokopie dokumentów w postaci historycznych map. Powyższe pisma Starosta S. zarejestrował pod wspólną sygnaturą akt [...]. Następnie w piśmie z [...] stycznia 2022 r. oznaczonym tą sygnaturą udzielił stronie odpowiedzi. Wskazał, że załączone dokumenty mają charakter historyczny (obowiązywały w okresie 1950-1978), w 1978 r. zostały zastąpione mapą ewidencji gruntów i budynków sporządzoną w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów obrębu m. S. Wówczas założono nową mapę na podstawie nowych pomiarów granic władania poszczególnymi nieruchomościami. Dlatego, jak wyjaśnił, dane z załączonych przez stronę map różnią się od siebie. Wskazał, że obecnie obowiązuje mapa numeryczna sporządzona w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów w 2006 r. Wyjaśnił, że nie znajdują potwierdzenia zarzuty strony dotyczące różnic przebiegu granic nieruchomości. Pismo Starosty z [...] stycznia 2022 r. doręczono W. P. [...] stycznia 2022 r. W piśmie z [...] lutego 2022 r. W. P. wskazała, że podtrzymuje swój wniosek z 3 stycznia 2022 r. i nie zgadza się z udzieloną odpowiedzią. W tych okolicznościach, jak wywiodła, zdecydowała się złożyć skargę zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż pismo z [...] stycznia 2022 r. jest "wystąpieniem o wprowadzenie prawidłowej granicy istniejącej w księdze wieczystej". Wniosła o uwzględnienie skargi, gdyż nie zgadza się z dokonaną przez Starostę S. zmianą granic ustaloną przez sąd powszechny polegającą na zabraniu gruntu jednemu właścicielowi a przyznaniu go innemu. Pismo W. P. z [...] lutego 2022 r. zostało przesłane przez Starostę S. do tutejszego sądu jako skarga na pismo organu z [...] stycznia 2022 r., z wnioskiem o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] lutego 2022 r., które posiada identyczną treść we wszystkich sprawach skarżącej zarejestrowanych przed tutejszym sądem pod sygnaturami II SA/Bk 157-160/22) Starosta S. wywiódł, że w sprawie przebiegu granic nieruchomości stanowiących własność W. P. i T. S. przeprowadził wiele postępowań administracyjnych, a wydane decyzje zostały poddane kontroli instancyjnej, a także sądowej. W żadnej z tych spraw nie zakwestionowano legalności działania Starosty odnośnie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Sądy potwierdzały, że dążenia stron miały na celu zaktualizowanie wpisu w ewidencji w oparciu nie o nowe zdarzenie prawne ale w oparciu o weryfikację dotychczasowych dokumentów stanowiących podstawę zdarzeń zaewidencjonowanych wcześniej. Następnie Starosta obszernie przedstawił jakie toczyły się dotychczas postępowania z inicjatywy skarżącej, jakie wydano w nich rozstrzygnięcia oraz powtórzył wyjaśnienia sformułowane w piśmie z [...] stycznia 2022 r., w tym odnośnie różnic co do przebiegu granic na załączonych przez stronę do wniosku z [...] stycznia 2022 r. dokumentach. Wyjaśnił jak należy rozumieć i stosować przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz ustawy o księgach wieczystych – jeśli chodzi o wprowadzanie zmian ewidencyjnych. Wskazał, że elementy opisu nieruchomości jako nie objęte ustawowym domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, mogą zatem ulegać zmianom w oparciu o dane z ewidencji gruntów. Wyjaśnił, że [...] lutego 2022 r. wszczął postępowania administracyjne na wniosek W. P. z [...] stycznia 2022 r., uzupełniony wnioskiem z [...] stycznia 2022 r., w sprawie znak [...] w zakresie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu m. S. przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] zgodnie ze znajdującym się w księdze wieczystej [...] wyrysem sporządzonym wg. stanu na dzień [...] lutego 1958 r., oraz na wniosek T. S. z [...] stycznia 2022r., w sprawie znak [...] w zakresie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu m. S. powierzchni działki nr [...] zgodnie z powierzchnią wykazaną w księdze wieczystej nr [...]. Wskazał też, że [...] lutego 2022 r. strony zostały wezwane do usunięcia braku formalnego wniosku z [...] stycznia 2022 r., co ma pomóc w ustaleniu treści żądania. Zdaniem organu, od dnia obowiązywania zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów miasta S. nie aktualizowano operatu ewidencyjnego, a zmiana granic nieruchomości wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania zakończonego orzeczeniem, które stanowi dopiero podstawę aktualizacji danych w ewidencji gruntów. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków obrębu m. S. dotyczące działek nr [...], [...], [...],[...],[...] wykazane są na podstawie dokumentacji źródłowej w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami obowiązującymi w dacie ich ujawnienia. Nie istnieje jakakolwiek sprzeczność pomiędzy aktualnymi wpisami a materiałami źródłowymi na podstawie których zostały dokonane. Obecny stan przedmiotowych działek tj. ich granice zewnętrzne nie uległy bowiem zmianie od nowego pomiaru z 1976 r. Organ wskazał na wyrok w sprawie II SA/Bk 765/21, w którym sformułowano stanowisko, iż "Podstaw aktualizacji skarżące upatrują w dokumentach, w przedmiocie których wypowiadały się już organy we wcześniejszych postępowaniach, a co jest bezpodstawnie podważane przez skarżące. Jeśli nawet skarżące kierują zastrzeżenia w stosunku do dokumentów wytworzonych od 2018 r., a zatem już po wydaniu ( ... ) decyzji ostatecznych, to zarzuty względem tych dokumentów opierają się na przekonaniu, że powinny one odzwierciedlać stan wynikający z dokumentów archiwalnych. Wbrew przekonaniu strony nie są to więc nowe okoliczności". W piśmie procesowym z [...] marca 2022 r. skarżąca wyjaśniła, że nie zgadza się z kwalifikacją sprawy jakiej dokonał organ w odpowiedzi na skargę (piśmie z [...] lutego 2022 r.). Powtórzyła, że przedmiotowa sprawa dotyczy jej wniosku z [...] stycznia 2022 r., w którym mowa jest o granicy między działkami nr [...] i [...] oraz o księdze wieczystej założonej w roku 1958 z granicami pokazanymi na mapie pochodzącej z zarysu z roku 1948-1950. Z nowych okoliczności wskazała, że 1 czerwca 2017 r. złożyła reklamację odnośnie treści mapy zasadniczej, która do chwili obecnej nie została załatwiona, a zatem co do której Starosta jest w bezczynności i przewlekłości. Wskazała, że Starosta S. [...] lutego 2022 r. wszczął postępowanie, które nieprawidłowo prowadzi. Do pisma załączyła reklamację z [...] czerwca 2017 r. oraz zawiadomienie z [...] lutego 2022 r. o wszczęciu postępowania na wniosek W. P. z [...] stycznia 2022 r. uzupełniony w piśmie z [...] stycznia 2022 r. "w sprawie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu m. S. przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] zgodnie ze znajdującym się w księdze wieczystej [...] wyrysem sporządzonym wg. Stanu na dzień [...] lutego 1958 r.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; (5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; (6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; (7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; (8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; (9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Analiza treści powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania skargi, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 - 8 P.p.s.a., występuje wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (lub czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Chodzi tu o takie akty lub czynności, które dotyczą uprawnień lub obowiązków określonych osób, wynikających z przepisów prawa, a więc takich uprawnień lub obowiązków, które określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Skarżąca wskazała, że w sprawie niniejszej wnosi skargę zgodnie z art. 3 §2 pkt 4 P.p.s.a. czyli na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach wymienionych w tym przepisie postępowań. Powiązała przy tym skarżąca tak sformułowaną skargę z udzieloną jej przez Starostę S. odpowiedzią zawartą w piśmie z [...] stycznia 2022 r. znak [...]. Jednak ww. pismo Starosty nie kwalifikuje się jako którykolwiek z aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. zaskarżalnych do sądu administracyjnego, ani w szczególności nie jest ono aktem z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że pismo Starosty z [...] stycznia 2022 r. nie jest decyzją bądź postanowieniem. Jeśli zaś chodzi o akt bądź czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że kategoria ta, chociaż trudna do zdefiniowania, posiada określone cechy. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide postanowienie NSA w sprawie II OSK 3330/19 i powołane tam orzecznictwo, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pismo z [...] stycznia 2022 r. nie posiada żadnej z ww. cech. Zdaniem sądu, pismo to ma walor wyłącznie informacyjny, ustosunkowujący się do zapytań W. P. zawartych w dwóch pismach z [...] stycznia 2022 r. i piśmie z [...] stycznia 2022 r. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z zajętym przez organ stanowiskiem nie nadaje pismu cechy rozstrzygnięcia wydanego w sprawie indywidualnej. Nie rozstrzyga bowiem ono w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Pismo z [...] stycznia 2022 r. nie mieści się więc w przedstawionym powyżej katalogu rozstrzygnięć, w szczególności aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. zaskarżalnych do sądu administracyjnego. W ustawach szczególnych również brak jest uregulowań, które przewidywałby sądową kontrolę tego rodzaju informacji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Wskazać należy, że sprecyzowanie skargi (pismo z [...] marca 2022 r.) zawiera okoliczności odnoszące się do bezczynności i przewlekłości postępowania Starosty S. od [...] czerwca 2017 r. (dołączona "Reklamacja"), jednak nie uzasadniało to zakwalifikowania skargi (pisma z [...] lutego 2022 r.) jako skargi na jedną z tych form zaniechania organu. W treści skargi brak jest ku temu wyraźnych podstaw, bowiem jednoznacznie odwołuje się ona do udzielonej stronie odpowiedzi w piśmie z [...] stycznia 2022 r. a nie do zaniechania organu w załatwieniu ww. "Reklamacji". Z kolei dołączone do pisma z [...] marca 2022 r. zawiadomienie z [...] lutego 2022 r. o wszczęciu postepowania wskazuje, że wszczęcie nastąpiło na wniosek strony z [...] stycznia 2022 r., uzupełniony w piśmie z [...] stycznia 2022 r. W sprawie zaś niniejszej pisma te, ani sposób ich załatwienia, nie są przedmiotem skargi i nie były przedmiotem rozważań skarżącej. Jeśli jednak zamierza ona kwestionować bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez Starostę S. postępowania wszczętego zawiadomieniem z [...] lutego 2022 r. bądź zaniechanie polegające na niezałatwieniu "Reklamacji" – służy temu odrębne postępowanie i pozostaje to poza przedmiotem sprawy niniejszej.