II SA/Bk 16/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy J. K. z dnia [...] września 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 36 ust. 4 i art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. K. z [...] września 2008 r. nr [...] wydaną w sprawie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości K., gm. J. K., oznaczonej nr geod. [...], spowodowanego ustaleniem warunków zabudowy terenu w skład którego wchodziła przedmiotowa działka. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: W dniu [...] października 2007 r. na przedmiotową nieruchomość została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, parterowych, z poddaszem użytkowym i garażem wraz z niezbędną infrastruktura techniczną na części działki o nr geod. [...], z której w wyniku podziału geodezyjnego wydzielono działkę o nr geod. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna [...] listopada 2007 r. W dniu [...] lutego 2008 r. S. K. przeniosła własność działki nr o geod. [...]. Z uwagi na to, że działka została zbyta przed upływem 5 lat od dnia w którym decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości na skutek wydania tej decyzji. Biegły rzeczoznawca majątkowy ustalił wzrost wartości przedmiotowej działki na kwotę 11. 141 zł. Wójt Gminy J. K. uznał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji od kwoty wyliczonej przez biegłego naliczył opłatę planistyczną w wysokości 2. 228,20 zł. i do jej uiszczenia na rzecz Gminy J. K. zobowiązał S. K. Opłata została wyliczona w oparciu o ustaloną uchwałą Rady Gminy J. K. z [...] marca 2007 r., nr [...] stawkę procentową w wysokości 20%. służącą naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydanymi ostatecznymi decyzjami o warunkach zabudowy. Od decyzji tej S. K. złożyła odwołanie kwestionując zasadność ustalenia opłaty w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Podała, że do chwili obecnej nie jest rozwiązany problem przecinającego się przez przedmiotową działkę kolektora sanitarnego. Wyjaśniła, że właścicielem kolektora od 1988r. był Urząd Gminy w J. K., a od 1992r. Urząd Gminy w T. K. Zdaniem skarżącej organ ustalając opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości winien rozliczyć się w formie rekompensaty za dzierżawę kolektora sanitarnego. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zapłatę za dzierżawę kolektora. Organ II instancji utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję i zważył co następuje: W sprawie zostały spełnione wszystkie warunki wymagane przepisami prawa do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym W oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy ustalono że w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2007r., znak: [...] nastąpił wzrost wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Zbycie tej nieruchomości nastąpiło w przeciągu 5 lat od dnia kiedy decyzja ta stała się ostateczna. Stawka opłaty planistycznej została ustalona w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości. Organ podniósł, że pomimo iż przepisy art. 36 i 37 ustawy odnoszą się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to z mocy art. 63 ust. 3 ustawy analogiczne zasady należy stosować w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ustosunkowując się do argumentów przedstawionych przez odwołującą podkreślono, że z wyjaśnienia rzeczoznawcy z dnia 5 sierpnia 2008 r. wynika, że przy szacowaniu wartości przedmiotowej nieruchomości uwzględniono to, że nieruchomość przylega do ściany budynku gospodarczego, jest przecięta kolektorem sanitarnym, nie ma dostępu do uzbrojenia oraz, że ustanowiona jest na niej służebność dojazdu do drogi publicznej. Skargę od tej decyzji do sadu administracyjnego wywiodła S. K. i wniosła o jej uchylenie. W ocenie skarżącej opłata powinna wynosić najwyżej 5% wzrostu wartości nieruchomości a nie 20%. Podała, że właścicielem kolektora sanitarnego jest gmina T. K. Wyjaśniła, że przedmiotowa działka od 1989r. była działką budowlaną. W dniu [...] grudnia 1987r. pomimo braku jej zgody Wojewoda orzekł o budowie. Skarżąca podała, że decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana na jej wniosek. Nadto podniosła, że nie wiedziała o fakcie pobierania opłat przez gminę w przypadku zbycia nieruchomości w terminie 5 lat od dnia wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uważa, że sprawa dzierżawy kolektora sanitarnego, którego właścicielem jest od 1992r. Urząd Gminy w T. K. nie jest rozwiązana i w związku z tym żąda od gminy rekompensaty. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej Sąd stwierdził, że organy administracyjne orzekały z naruszeniem przepisów prawa materialnego które miało wpływ na jej wynik, a zatem że wypełniona została przesłanka uchylenia decyzji, określona w art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie to odnosi się do art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie z treścią przepisu art. 63 ust. 3 u.p.z.p jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 i art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym przez "odpowiednie stosowanie" określonych przepisów rozumie się zarówno stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich zastosowania, jak i stosowanie z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być "odpowiednio" zastosowana. Odpowiednie stosowanie nie przesądza ani o bezpośrednim, ani o automatycznym stosowaniu określonej regulacji, jest uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy. Decyzja o warunkach zabudowy ma szczególny charakter. Można ją wydać, w odniesieniu do tego samego terenu, więcej niż jednemu wnioskodawcy (w tym takiemu, który nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości). Decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Można ją przenieść, za zgodą strony, na rzecz której została wydana, na rzecz innej osoby, jeżeli przejmuje ona wszystkie warunki w niej zawarte. Przede wszystkim jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest m.in. możliwe, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w przypadku łącznego spełnienia określonych ustawowo warunków, w tym tego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników budowlanych, linii zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tak sformułowany warunek sprawia, że w istocie trudno byłoby wykazać, że wydana decyzja o warunkach zabudowy spowoduje wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Ten warunek oraz inne szczególne, wskazane wyżej cechy decyzji o warunkach zabudowy, czynią uzasadnionym wniosek o odmiennej konstrukcji prawnej regulacji odnoszącej się do decyzji o warunkach zabudowy, na tyle odmiennej, że prowadzącej do wniosku o wyłączeniu stosowania przepisu art. 36 ust. 4 art. 37 ust. 6 i 7 ustawy. W konkluzji prowadzi to zatem do wniosku, iż rada gminy nie jest - wobec braku szczególnej podstawy prawnej - uprawniona, w sytuacji gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach - wójt, burmistrz, prezydent. Wszystkie władcze działania organów administracji publicznej muszą mieć wyraźną podstawę ustawową, w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jednak podstawy prawnej do ustalania stawki takiej opłaty przez organ wykonawczy gminy w odpowiedniej decyzji. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, iż w razie braku planu miejscowego, w przypadku gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy, "odpowiednie stosowanie" przepisów art. 36 i art. 37 prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 i 7 ustawy z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale, jak i do naliczania takiej opłaty (i związanego z tym ustalenia wysokości stawki) przez organ wykonawczy gminy. Powyższa interpretacja została zawarta w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2008 r., II OSK 1887/07, LEX nr 464945, którą to interpretację skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej jej wydanie na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.