II SA/Bk 162/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Miasta Z. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę oddala skargę. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], Starosta Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. W. P. pozwolenia na budowę wiaty na sprzęt techniczny, na działce nr [...] położonej w Z. W dniu 21 października 2011 r. Burmistrz Miasta Z. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Starosta Z. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania. Na niniejsze postanowienie Burmistrz Miasta Z. złożył do Wojewody P. zażalenie. W uzasadnieniu podano, że działka nr [...] jest już objęta pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] września 2010 r. dotyczącym realizacji budynku handlowo - usługowego. Gmina Miasta Z. jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], albowiem zostało wykazane, że realizacja budynku handlowo – usługowego oddziaływuje na działkę nr [...] - stanowiącą własność Gminy. Wiata została zaprojektowana w taki sposób, że styka się zarówno z istniejącym budynkiem handlowym jak również z realizowanym na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę nr [...] budynkiem handlowo - usługowym oraz zajmuje część drogi stanowiącej element zagospodarowania terenu inwestycji, na którą udzielono pozwolenia na budowę nr [...]. W ocenie Gminy wydanie pozwolenia na budowę następnych obiektów na terenie objętym pozwoleniem na budowę nr [...], a tym bardziej stykających się z budynkiem objętym tym pozwoleniem i zmieniających zagospodarowanie terenu realizowanej inwestycji, stosownie do art. 36a ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 prawa budowlanego, jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę – w tym przypadku nr [...]. Postępowanie administracyjne w sprawie zmiany pozwolenia na budowę polegającej na budowie obiektu budowlanego na terenie, na którym jest realizowana już inna inwestycja na podstawie innego pozwolenia na budowę, powinno być prowadzone z udziałem wszystkich osób, którym przysługuje prawo strony we wcześniejszym postępowaniu. Nadto odwołująca Gmina podniosła, że inwestor był zobowiązany do dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej wiaty decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podano, że przed wydaniem pozwolenia na budowę nr [...] została wydana przez Burmistrza Miasta Z. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] sierpnia 2010 r., która dotyczyła terenu objętego projektem zagospodarowania – działki nr [...]. Załącznikiem do tej decyzji jest charakterystyka całego przedsięwzięcia inwestycyjnego, która nie obejmuje wiaty, będącej przedmiotem pozwolenia na budowę nr [...]. Wskazując na powyższe Gmina wniosła o uchylenie kwestionowanego postanowienia i wznowienie postępowania. Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne. W uzasadnieniu podano, że w świetle obowiązującego przepisu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że lokalizacja wiaty na sprzęt techniczny w odległości 20 m od działki strony skarżącej w żaden sposób nie wpłynie na pogorszenie użytkowania tej działki i nie wprowadzi żadnych z tego tytułu ograniczeń w jej zagospodarowaniu. W rozpatrywanej sprawie obszar oddziaływania wiaty na sprzęt techniczny zamyka się wyłącznie w granicach działki nr [...] i nie obejmuje działek sąsiednich, w tym działki nr [...]. Projektowany obiekt funkcjonalnie związany jest z istniejącym budynkiem handlowym i służy do przechowywania sprzętu technicznego oraz pojazdów mechanicznych inwestora. Usytuowany został przy jednej ze ścian realizowanego budynku usługowo - handlowego, lecz nie jest z nim związany i nie koliduje z zagospodarowaniem terenu przy tym obiekcie, dlatego pozwolenie na budowę omawianej wiaty zostało wydane odrębną decyzją o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, w którym organ na nowo ustala krąg jego stron. W omawianej sytuacji inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę wiaty na sprzęt technicznym i jest to odrębne postępowanie nie mające związku z realizowanym budynkiem usługowo - handlowym i krąg stron został na nowo ustalony na podstawie art. 28 ust.2 prawa budowlanego. Zatem nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Gminy, że nowo powstający obiekt budowlany podlega regulacji przepisu art. 36a ust. 1 i 5 prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego nietrafny jest również zarzut dotyczący uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia jakim jest wiata, ponieważ nie będzie ona wywierała negatywnego wpływu na środowisko, zdrowie i życie ludzi. Postanowienie to Gmina Miasta Z. zaskarżyła do sądu administracyjnego i zarzuciła naruszenie: - art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, poprzez uznanie że dopuszczalne jest wydanie nowego pozwolenia na budowę na teren, na który wydano uprzednio ostateczne pozwolenie na budowę bez dokonywania zmian pierwotnego pozwolenia w trybie art. 36a prawa budowlanego lub 155 kpa i pominięcie w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę na terenie, na którym realizowana jest inwestycja na podstawie innego pozwolenia na budowę, strony pierwszego postępowania, - art. 7, art. 77 § 1 kpa, poprzez zaniechanie działań mających na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazując na powyższe naruszenia Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą z zażaleniu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Jako przesłanka wznowienia postępowania została wskazana okoliczność wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organy odmówiły wznowienia postępowania z tego powodu, że wniosek nie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny. Wskazano, że obszar oddziaływania wiaty na sprzęt techniczny zamyka się wyłącznie w granicach działki nr [...] i nie obejmuje działek sąsiednich, w tym działki nr [...] – stanowiącej własność skarżącej Gminy. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia, w jakim stadium postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, które jest oparte na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa badaniu podlega spełnienie tej przesłanki wznowienia, a mianowicie czy organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania może badać wystąpienie tej przesłanki w fazie rozstrzygania o samym wznowieniu, czy też może to uczynić, podobnie jak w odniesieniu do pozostałych przesłanek wznowienia, dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu. W doktrynie postępowania administracyjnego powszechnie przyjmuje się, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wcześniej decyzją ostateczną w przypadkach, gdy zachodzi przypuszczenie, że postępowanie poprzedzające wydanie owej ostatecznej decyzji administracyjnej było wadliwe (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 504). Ratio legis istnienia tej instytucji wynika z faktu, iż po podjęciu decyzji ostatecznej może wyjść na jaw wadliwość postępowania, w którym orzeczenie takie zapadło albo też mogą pojawić się okoliczności podważające znaczenie przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie sprawy. Enumeratywny katalog przesłanek wznowienia postępowania zawarty jest w art. 145 § 1, 145a § 1 kpa oraz w art. 145b § 1 kpa (dodany z dniem 1 stycznia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania - Dz. U. Nr 254, poz. 1700). Wznowienie postępowania może, co do zasady, nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. W odniesieniu do przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz 145a § 1 kpa, a także art. 145b § 1 kpa, wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie na wniosek strony. Z chwilą wpłynięcia do organu administracji podania o wznowienie postępowania organ ten uzyskuje uprawnienie do badania: czy żądanie zostało złożone przez podmiot mający w tym interes prawny a także czy zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Negatywny wynik tego badania skutkować musi od dnia 11 kwietnia 2011 r. wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (przed tą datą wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania). Także w przypadku, gdy w podaniu o wznowienie nie podano żadnej z podstaw wznowienia postępowania sformułowanych w art. 145 § 1, 145a § 1 i 145b § 1 kpa powinno być wydane postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 24 marca 1998 r., II SA 122/98, ONSA 1999, z. 2, poz. 53). W ocenie składu orzekającego w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa - okoliczność czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania - postanowienia o wznowieniu postępowania ewentualne postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast, gdy okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, iż bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu. Inaczej mówiąc, przedmiotem wznowionego postępowania w zakresie ustalenia czy przesłanka wznowienia w rzeczywistości wystąpiła będzie wyłącznie sprawdzenie braku zawinienia strony w nieuczestniczeniu w postępowaniu, a jeżeli się on potwierdzi, to także wpływ tej okoliczności na byt prawny ostatecznej decyzji (vide: wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., II OSK 1158/10, Lex nr 1083556). Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że prawidłowo odmówiono wznowienia postępowania z uwagi na brak interesu prawnego po stronie podmiotu, który złożył podanie o wznowienie. Głównym zagadnieniem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia jest posiadanie przez skarżącą Gminę statusu strony na gruncie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. .Dz. U. nr 243, poz. 1623). Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten określa krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (także w ramach ewentualnego wznowienia postępowania) oraz posługuje się dodatkowo pojęciem oddziaływania obiektu budowlanego. Regulacja ta przewiduje szczególny reżim prawny w stosunku do ogólnych zasad prawa administracyjnego. Stanowi ona szczegółowe unormowanie w odniesieniu do pojęcia strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Podstawowym celem tego przepisu było usprawnienie i przyspieszenie procedur prowadzących do realizacji określonych przedsięwzięć budowlanych. Ustawowe pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu budowlanego" ma na celu w miarę możliwości precyzyjne zdefiniowanie interesu prawnego osób trzecich w ramach tego postępowania. Stąd też w art. 3 ust. 20 ustawy - Prawo budowlane wprowadzono definicję legalną tego pojęcia, zgodnie z którą przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W ocenie Sądu okoliczność, że skarżąca Gmina jest właścicielką działki sąsiadującej z nieruchomością, na której została zrealizowana inwestycja w postaci wiaty na sprzęt techniczny nie jest wyłączną przesłanką do przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, a także w postępowaniu dotyczącym wznowienia takiego postępowania. Decydującą kwestią w rozpatrywanej sprawie jest brak oddziaływania inwestycji (wiaty) na sąsiadującą działkę skarżącej. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że wiata została usytuowana w odległości 20 m od działki strony skarżącej. Taka lokalizacja wiaty nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...]. Stwierdzić zatem należy, że działka skarżącej Gminy nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Skarżąca Gmina, wywiodła swój interes prawny w niniejszym postępowaniu z tego, że jest stroną w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego zrealizowanego na przedmiotowej działce. Jako, że wiata została zaprojektowana w taki sposób, że styka się z tym budynkiem, w związku z tym pozwolenie na jej budowę powinno nastąpić w trybie art. 36a ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 prawa budowlanego, poprzez zmianę pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego. W konsekwencji postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę powinno być prowadzone z udziałem wszystkich osób, którym przysługuje prawo strony we wcześniejszym postępowaniu. Stanowisko to w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 36a prawa budowlanego stanowi podstawę wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Regulacja ta znajduje zastosowanie w sytuacji dokonania korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego. Dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu wymienionego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego planowane odstępstwa dotyczą. "Istotne odstąpienie", o którym mowa w art. 36a ust. 1 prawa budowlanego, nie może prowadzić do wzniesienia całkiem innego obiektu. Projekt budowy wiaty, usytuowanej przy jednej ze ścian zrealizowanego budynku usługowo - handlowego, nie może świadczyć o zmianie charakterystycznych parametrów, o jakich mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 prawa budowlanego tego budynku. Budowa wiaty jest odrębną inwestycją dla której zasadnie wydano odrębne pozwolenie na budowę. Brak jest związku pomiędzy postępowaniem dotyczącym pozwolenia na budowę budynku usługowo – handlowego a budową wiaty. Bezzasadnie zatem skarżąca Gmina wywodzi, że skoro w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym pozwolenia na budowę budynku usługowo- handlowego posiada status strony to również w niniejszym postępowaniu powinna posiadać przymiot strony. Krąg stron w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej budynku usługowo- handlowego jest ustalany w kontekście zakresu oddziaływania tego konkretnego obiektu i nie znajduje przełożenia na krąg stron w postępowaniu dotyczącym inwestycji polegającej na budowie wiaty, której zakres oddziaływania jest inny. Marginalnie nadmienić należy, że wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r. wydanym w sprawie VII SA/Wa 2135/11, WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającą decyzję Wojewody Podlaskiego wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowo- usługowego i jednocześnie stwierdzającą nieważność tej decyzji w części dotyczącej lokalizacji zespołu parkingowego. Z uzasadnienia tego wyroku wynika m.in., że Wojewoda P. przyjął wzajemnie sprzeczne założenie, albowiem wszczął postępowanie nieważnościowe na wniosek Gminy Z. jednocześnie oceniając, że obszar oddziaływania inwestycji ograniczony jest do nieruchomości objętej inwestycją. W związku z tym zobowiązano organ do ponownej oceny przymiotu Gminy Z. jako strony postępowania. Przedmiotowy wyrok nie jest prawomocny ale z jego treści wynika, że status strony skarżącej Gminy nie jest prawomocnie przesądzony w postępowaniu nieważnościowym. Końcowo należy podnieść, że również zarzut dotyczący braku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia jakim jest wiata, nie zasługuje na uwzględnienie. Z projektu budowlanego wynika bowiem, że inwestycja nie będzie wywierała negatywnego wpływu na środowisko, zdrowie i życie ludzi. Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. nr 2012, poz. 270).