II SA/Bk 163/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi D. C. i K. C. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przedłożenia projektu budowlanego i rozbiórki zbiornika na nieczystości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania rozbiórki zbiornika na nieczystości ciekłe oraz w tej samej części decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] października 2010 roku, Nr [...]; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. stwierdza, że zaskarżone decyzje w częściach opisanych w punkcie 1 nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] października 2010 r. nakazującą L. i A. T. przedłożenie w terminie do dnia 31 marca 2011 r. sporządzonego przez osobę uprawnioną zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] we wsi S. R. z uwzględnieniem zmian dokonanych w trakcie realizacji robót budowlanych oraz rozbiórkę w ww. terminie zbiornika na nieczystości ciekłe przy tym budynku, U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wszczął w dniu 13 września 2010 r. postępowanie w sprawie sprawdzenia zgodności z pozwoleniem na budowę, budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] we wsi S. R. gm. Ś. Organ dokonał kontroli na przedmiotowej działce i ustalił, że poprzedni właściciele nieruchomości (J. i A. T.) uzyskali w 1994 r. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego (decyzja Urzędu Rejonowego w Ł. nr [...] z dn. [...] listopada 1994 r). Obiekt został wybudowany w latach 1994-1995. Bryła budynku (bez przybudówki) ma wymiary 12,00 x 7,10 m i dach dwuspadowy. Odległość budynku od granicy wynosi 0,60 m. Wskazana decyzja uwzględniała również lokalizację dwukomorowego zbiornika na ścieki (szambo) do przedmiotowego budynku, wskazując, że ma się on znajdować w odległości ok. 7 m od granicy i ok. 3 m od najbliższego rogu budynku mieszkalnego. Organ stwierdził, że lokalizacja tego zbiornika została zmieniona w stosunku do danych wskazanych w decyzji i obecnie znajduje się on (zgodnie z załącznikiem do protokołu oględzin) w odległości 4,10 m od granicy pomiędzy działkami [...] i [...] oraz 2,20 m od najbliższej ściany budynku mieszkalnego (ściana z oknami). Odległość otworu zbiornika od okna wynosi 3,3 m, a od studni 21,00 m Stwierdzono także, że na przedmiotowej działce znajduje się nie wykorzystywane jeszcze przyłącze do sieci kanalizacyjnej Obecni podczas kontroli L. i A. T. stwierdzili, że w 2002 r. ustalono nowe granice pomiędzy działkami [...] i [...]. Po tym rozgraniczeniu przedmiotowy budynek znalazł się w odległości 60 cm od granicy W dniu [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał decyzję nr [...], nakazującą L. i A. T. przedłożenie w terminie do dnia 31 marca 2011 r. sporządzonego przez osobę uprawnioną zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] we wsi S. R. z uwzględnieniem zmian dokonanych w trakcie realizacji robót budowlanych oraz rozbiórkę w ww. terminie zbiornika na nieczystości ciekłe przy tym budynku. Od powyższej decyzji odwołali się D. i K. C. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zauważył, że w trakcie kontroli stwierdzono, iż parametry przedmiotowego budynki mieszkalnego różnią się od parametrów ustalonych w projekcie technicznym będącym załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1994 r. Zgodnie z tym projektem budynek miał być zlokalizowany przy granicy działek nr [...] i [...] (obecnie nr [...] i [...]), mieć dach jednospadowy (ze spadkiem w kierunku własnej posesji) i następujące wymiary: bryła 11,00 x 6,50 m i przybudówka z sienią 1,92 x 2.50 m. W trakcie kontroli zaś stwierdzono, że wymiary bryły budynku wynoszą 12,00 x 7,10 m, a ze zdjęć wynika, że przybudówka z sienią "ma inny wygląd". Ponadto budynek posiada dach dwuspadowy. W związku z tym nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów obiektu tj. kubatura, powierzchnia zabudowy, długość i szerokość. Takie zmiany zgodnie z treścią przepisu z art. 36a ustawy Prawo budowlane uznawane są za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Ponadto zmiana lokalizacji szamba zgodnie z ww. przepisem Prawa budowlanego także jest zaliczana do istotnych odstępstw, gdyż wiąże się ze zmianą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że organ I instancji słusznie wszczął procedurę z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, a biorąc pod uwagę, że budowa obiektu jest zakończona, wydal decyzje na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy, z pominięciem postanowienia o wstrzymywaniu robót budowlanych. Zgodnie z tą procedurą, w przypadku stwierdzenia, że budynek został wybudowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania w tym terminie określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem Organ odwoławczy wskazał również, że zbiornik na nieczystości został zlokalizowany niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, co obligowało organy nadzoru budowlanego do sprawdzenia jego zgodności z warunkami technicznymi obowiązującymi w okresie budowy tzn. zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Przepis § 23 ust. 4 tego rozporządzenia dopuszcza sytuowanie takich zbiorników w odległości co najmniej 2 m od granicy działki i 5 m od otworów okiennych lub drzwiowych w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich. W związku z tym, że odległość przedmiotowego szamba od okna w budynku mieszkalnym jest mniejsza, organ I instancji słusznie stwierdził, że należy nakazać określone roboty budowlane, polegające w tym przypadku na rozbiórce szamba. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę, że aktualnie na działce nr [...] istnieje, nie wykorzystywane jeszcze, przyłącze do sieci kanalizacyjnej, zlokalizowanej w drodze Zgodnie z obecnie obowiązującym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, "zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej". Organ odwoławczy wskazał również, że w odniesieniu do lokalizacji budynku nie można stwierdzić, że został on wybudowany w miejscu niezgodnym z projektem załączonym do pozwolenia. W aktach sprawy znajduje się kopia protokołu granicznego z 2002 r., sporządzonego przez geodetę T. W., na mocy którego L. i A. J. T. oraz D. i K. J. C. ustalili nową granicę pomiędzy działkami nr [...] i [...] (obecnie nr [...] i [...]) we wsi S. R. Biorąc pod uwagę fakt, że budynek mieszkalny powstał ok. 7 lat wcześniej, organ nie mógł stwierdzić, że został on wybudowany w odległości 0,60 m od granicy, gdyż w trakcie jego powstawania granica przebiegała inaczej. Organ odwoławczy zwrócił się również do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. z prośbą o udostępnienie map przedstawiających granice pomiędzy przedmiotowymi posesjami przed 2002 r., lecz uzyskał tylko informację, że PODGiK nie posiada takich map. W związku z tym nie mógł stwierdzić, że budynek nie został wybudowany przy granicy działki, zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, D. C. i K. C., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku, w której wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prawidłowo określił zakres obowiązku ciążącego na inwestorze poprzez zobowiązanie go do przedłożenia projektu zamiennego uwzględniającego jedynie zmiany dokonane w trakcie realizacji robót budowlanych, podczas gdy winien również zobowiązać go do przedłożenia projektu zamiennego zgodnego przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi na dzień wydawania decyzji. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że budowa budynku z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw, co stwierdził m. in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 września 2004 r. Przez "stan zgodny z prawem" należy wówczas rozumieć stan zgodny z obowiązującymi na dzień orzekania przepisami prawa, gdyż punktem odniesienia nie można uczynić, uchylonej na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika to także z wyroku NSA z 6 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1554/04. Jeżeli zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego będzie niemożliwe ze względu na jego sprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi, organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego będzie uprawniony do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części. Wykładnia tego przepisu prowadzi bowiem do przyjęcia stanowiska, iż przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, jako niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi - § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75. poz. 690 ze zm.), nie mógł zostać zatwierdzony. Tymczasem z treści zaskarżonej decyzji wynika, że obiekt zlokalizowany na działce L. i A. T. odpowiada prawu, skoro projekt ma uwzględniać zamiany dokonane w trakcie realizacji robót budowlanych bez nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego zgodnego przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi na dzień wydawania decyzji. W ocenie autora skargi organ przesądził, że dostarczenie projektu zamiennego uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie robót budowlanych spowoduje, iż obiekt zostanie uznany za wykonany zgodnie z prawem. Obowiązek został zatem określony wadliwie, w sposób sprzeczny z celem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane, jakim jest uzyskanie rezultatu zgodności wykonanych robót z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Na poparcie swego stanowiska organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 894/10. Organ stwierdził również, że wywody skarżących dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego są przedwczesne, gdyż ocenie i zatwierdzeniu przez organ będzie podlegać dopiero dokumentacja projektowa uwzględniająca zmiany wynikające z wykonanych dotychczas robót budowlanych. Wynika to z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd w składzie niniejszym dopatrzył się tego rodzaju naruszeń, które spowodowały orzeczenie o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania rozbiórki zbiornika na nieczystości ciekłe oraz w tej samej części orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że brak w przepisach Prawa budowlanego podstawy do określenia terminu wykonania nakazanej rozbiórki oznacza, że decyzja orzekająca nakaz rozbiórki obiektu budowlanego podlega wykonaniu z dniem, w którym decyzja ta staje się ostateczna. Przy tym określenie takiej granicznej daty wykonania obowiązku dopuszczalne będzie jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej będzie przewidywał możliwość określenia w tejże decyzji daty wykonania obowiązku. W przeciwnym razie zamieszczenie w decyzji administracyjnej takiego postanowienia jest sprzeczne z prawem materialnym będącym podstawą wydania orzeczenia w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2008, sygn. akt VII SA/Wa 515/08, Lex nr 518451). W pozostałym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie zgodził się z zarzutami podniesionymi w skardze. W ocenie Sądu bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Wskazać należy, iż w sentencji zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nakazał L. i A. T. przedłożenie sporządzonego przez osobę uprawnioną zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] we wsi S. R. z uwzględnieniem zmian dokonanych w trakcie realizacji robót budowlanych. Wbrew twierdzeniom autora skargi, dostarczenie projektu zamiennego uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie robót budowlanych nie spowoduje automatycznie, iż obiekt zostanie uznany za wykonany zgodnie z prawem. Jakkolwiek zgodzić się należy z argumentem skargi, iż postępowanie prowadzone w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego służyć ma uzyskaniu zgodności wykonanych robót z prawem, to jednak wskazać należy, iż zaskarżone decyzja nie uniemożliwia realizacji tego celu. Jak wyjaśnił, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (Lex nr 672631) decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wydaje się w przypadku ustalenia przez właściwy organ na podstawie stanu faktycznego sprawy, iż nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Decyzją wydaną na podstawie tego przepisu właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, konkretny obowiązek polegający na sporządzeniu i przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz tylko w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W konkretnej sprawie – organ po enumeratywnym wyliczeniu wszystkich odstępstw od pozwolenia na budowę uznał za zasadne nałożyć na inwestora tylko obowiązek przedstawienia projektu zamiennego z naniesionymi odstępstwami od pozwolenia w konfrontacji z aktualnie obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego. W związku z powyższym - jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę – wszelkie rozważania dotyczące zatwierdzenia projektu zamiennego są przedwczesne. Ocenie organu bowiem podlegać będzie przedłożony przez inwestora projekt zamienny uwzględniający zmiany wynikające z wykonanych dotychczas robót budowlanych w świetle obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. O stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania rozbiórki zbiornika na nieczystości ciekłe oraz w tej samej części o stwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji Sąd orzekł w punkcie 1. sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zaś o niewykonalności decyzji organów obu instancji w części dotyczącej terminu wykonania rozbiórki zbiornika na nieczystości ciekłe orzeczono w punkcie 3. sentencji na podstawie art.152 p.p.s.a.