II SA/Bk 163/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. W. i R. J. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku oddala skargę U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2014 r. (sprecyzowanym na żądanie organu w dniu [...] grudnia 2014 r.) R. W. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako PINB) o wydanie pozwolenia na użytkowanie dwóch budynków znajdujących się na działce nr [...] w S. gm. S.: letniskowego wraz z tarasem i zbiornikiem na ścieki oraz higieniczno – sanitarnego. Wyjaśnił, że w związku z kontrolą na jego działce nr [...] przeprowadzoną przez PINB stwierdzono brak uregulowanego stanu prawnego tych obiektów. W odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. PINB poinformował wnioskodawcę, że jego żądanie nie może zostać uwzględnione w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie legalności budynków. Następnie decyzjami z dnia [...] sierpnia 2014 r. PINB, orzekając na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakazał K. W. i R. W. dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanych: budynku letniskowego wraz z tarasem i zbiornikiem na ścieki i budynku higieniczno – sanitarnego, usytuowanych na działce nr [...] w miejscowości S[...] gm. S. Odwołania od tych decyzji złożone przez inwestorów zostały rozpatrzone przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PWINB) dwiema decyzjami z dnia [...] września 2014 r. utrzymującymi w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjne. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] PINB, orzekając na podstawie art. 61a § 1 i § 2 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania z wniosku inwestora z dnia [...] czerwca 2014 r. (uzupełnionego w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r.), tj. w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie budynków na działce nr [...] w S., gdyż ww. obiekty nie posiadają uregulowanego stanu prawnego. PWINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokami z dnia 16 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Bk 1120/14 i sygn. akt II SA/Bk 1121/14) oddalił skargi K. i R. W. na decyzje ostateczne PWINB z dnia [...] września 2014 r. (odpowiednio nr [...] i nr [...]). Oba wyroki zostały zaskarżone przez R. W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozprawy nie zostały jeszcze wyznaczone. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi R. W., prawomocnym wyrokiem z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 244/15 uchylił zaskarżone postanowienie PWINB z dnia [...] lutego 2015 r. oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2014 r. PINB decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego i budynku sauny - obiektów usytuowanych na działce o nr geod. [...] w miejscowości S. Organ stwierdził, że istnienie ostatecznych decyzji nakazujących dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych oraz stanowisko WSA zawarte w wyroku z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 244/15 świadczą o braku podstaw do udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych budynków. Po rozpatrzeniu odwołania R. W., PWINB decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całościi na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. R. W., uzupełnionego wystąpieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego i budynku sauny - obiektów usytuowanych na działce o nr geod. [...] w miejscowości S. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że skoro przedmiotowe obiekty budowlane powstały samowolnie, pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, to powołane przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., nie mają do nich zastosowania. PWINB zaznaczył jednak, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy, działania organów nadzoru budowlanego winny być prowadzone w oparciu o przepisy poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane, tj. z dnia 24 października 1974 r. Dotyczy to także udzielenia wnioskowanego przez R. W. pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy stwierdził, że istnienie w obiegu prawnym ostatecznych decyzji o nakazie rozbiórki, wyklucza możliwość udzielenia w stosunku do budynków objętych tymi decyzjami pozwolenia na użytkowanie. Skoro organy nadzoru budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, ustaliły iż obiekty nie mogą zostać zalegalizowane, niedopuszczalne jest wydanie co do tych samych obiektów decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. PWINB zaznaczył, że uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2015 r. i orzekł merytorycznie w niniejszej sprawie, korzystając z uprawnień zawartych w art. 138 k.p.a., gdyż organ I instancji zastosował niewłaściwe przepisy prawa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji uznał je za bezzasadne. PWINB wyjaśnił, że w ocenie organu odwoławczego zawieszenie postępowania miało nastąpić przed zakończeniem procedury legalizacyjnej (prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 244/15). Wskazał, że z uwagi na jej zakończenie - wydanie dwóch ostatecznych decyzji o nakazie rozbiórki - zawieszenie byłoby bezprzedmiotowe. Wstrzymanie zaś wykonania przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji o nakazie rozbiórki nie zmienia powyższych faktów. Ponadto, wbrew zarzutom R. W., PINB odpowiedział na wniosek strony z dnia [...] października 2015 r. o zawieszenie postępowania, informując w piśmie z dnia [...] października 2015 r., nr [...], że postępowanie, którego wniosek ten dotyczył, zostało zakończone. Organ odwoławczy nie stwierdził także naruszenia przez organ I instancji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem R. W. i K. W. (zwani dalej: "Skarżącymi") złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji oraz o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowań przed NSA w sprawach II OSK 2067/15 i II OSK 2066/15 ze względu na fakt, że Sąd kasacyjny w ww. sprawach postanowieniami z dnia 17 września 2015 r. wstrzymał wykonalność zaskarżonych decyzji, uchylając jednocześnie postanowienia PWINB, gdyż wynik postępowań przed NSA ma bezpośredni wpływ i przełożenie na niniejsze postępowanie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa: 1) art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości Skarżącego uniemożliwiające mu korzystanie z niego, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu ich uprawnienia nie wynikającego z obowiązujących przepisów prawa tym bardziej, iż zagospodarowanie przestrzenne przewiduje funkcję obsługi jeziora dla terenu 12 US, tj. o numerze geodezyjnym [...] stanowiącym teren projektowanej plaży wraz z kąpieliskiem dla potrzeb terenu 9 UT/MP (dla terenu projektowanych usług turystycznych o charakterze wypoczynkowo - pobytowym), co powoduje, iż organ nie miał prawa odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie budynków Skarżących, 2) pominięcie całkowicie zasadniczego aspektu dotyczący zgodności przedmiotowego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zawężenie w sposób nieuzasadniony do kwestii wyznaczonej przepisem art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego. 3) art. 7 w zw. art. 77 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia funkcji budynków objętych pozwoleniem na użytkowaniem, w tym w szczególności nieprzeprowadzenie oględzin i dokładnego ustalenia przeznaczenia budynków, które realizuję funkcje obsługi istniejącej plaży, turystów, mieszkańców S. korzystających z rekreacji nad jeziorem, bowiem w pobliżu nie ma zaprojektowanych tego typu urządzeń, 4) pominięcie faktu, że Skarżący dzierżawią grunt pod pomostami przyległymi do plaży, co powoduje, iż turyści korzystają z plaży i infrastruktury towarzyszącej niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania plaży , a objętej niniejszym wnioskiem w wykorzystaniu higieniczno - sanitarnych co korzystnie wpływa na ochronę środowiska i nie zanieczyszcza go, 5) zasady zaufania obywatela do organów państwowych, poprzez naruszenie art. 8 k.p.a. i art 9 k.p.a., tj.: a) nierozpatrzenie wniosku Skarżącego z dnia [...] czerwca 2014 r. o wydanie pozwolenia na użytkowane, w sytuacji, gdy nie było jeszcze wszczęte postępowanie dotyczące legalności budowy budynków Skarżącego, co powoduje, że wniosek ten miał pierwszeństwo w załatwieniu sprawy w sposób merytoryczny, a celowe jego nierozpatrzenie doprowadziło do wydania decyzji uznających, iż na nieruchomości Skarżących wbudowane są budynki w warunkach samowoli budowlanej i wymaga doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, b) brak uwzględnienia faktu, że od dnia wybudowania budynków na działce 141 w miejscowości S. Skarżący opłaca od nich podatki od nieruchomości i organy nigdy dotychczas nie kwestionowały faktu wybudowania bez zezwolenia tych budynków oraz ich przeznaczenia dla obsług jeziora , 6) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie pism Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2014 r. i nieodniesienie się do nich, który jako organ tworzący prawo miejscowe w postaci zagospodarowania przestrzennego wskazywał na konieczność pozostawienia wybudowanych budynków Skarżącego na działce Państwa W. i dokonanie ich legalizacji w tym wydania pozwolenia na użytkowanie, w tym dopuszczenie do użytkowania bowiem są one zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego i winne być one pozostawione bez zmian, tym bardziej iż służą one wyłącznie plaży poprzez jej obsługę i zorganizowanie zaplecza technicznego, 7) art. 15 k.p.a., poprzez wydanie orzeczenia przez PWINB w oparciu o przepisy starej ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., w sytuacji gdy PINB działał w oparciu o przepisy nowej ustawy, 8) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepełne i lakoniczne uzasadnienie i brak odniesienia się w nim dlaczego organ nie podzielił stanowiska Wójta gminy S. reprezentowanego w piśmie dnia [...] czerwca 2014 r., w tym nie wydał pozwolenia na użytkowanie przyjmując, iż fakt wydania decyzji o samowolę budowlaną powoduje, iż organ zwolniony jest z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, 9) art. 6 w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności i wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i słusznego interesu skarżącego oraz poprzez ustalenie stanu faktycznego niezgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w tym błędne zakwalifikowanie funkcji budynków będących przedmiotem postępowania, gdy są to w rzeczywistości budynki służące prowadzonej przez skarżących działalności magazynowej związanymi z potrzebami obsługi jeziora, w tym magazynowania sprzętu wodnego przy prowadzonym gospodarstwie rolnym, to jest najmu pokoi, oraz brak dokonania wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego oraz niedostateczne rozważenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w sytuacji, gdy jest dopuszczalne wzniesienie takich budynków na działce gruntu oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w miejscowości S. W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, że wniosek z dnia [...] czerwca 2014 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych budynków powinien być rozpatrzony w pierwszej kolejności przed postępowaniem w przedmiocie legalności i zgodności wybudowanych budynków z przepisami prawa. Zaznaczyli, że pomimo, iż PWINB zobowiązany jest z mocy prawa do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie ww. budynków, to organ nie odniósł się do obowiązujących przepisów prawa i nie orzekł co do meritum sprawy, co spowodowało brak przeprowadzenia postępowania w sposób zgodny z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wniósł o nieuwzględnienie wniosku Skarżących o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu wydania wyroków w sprawach o sygn. akt: II OSK 2066/15 i II OSK 2067/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uchylając postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].12.2014r. Nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku skarżących z dnia [...].06.2014r. w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie 2 budynków znajdujących się na działce Nr [...] w S., wyrokiem z dnia [...].06.2015r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 244/15 Sąd wskazał, że organ zobowiązany jest do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku przy uwzględnieniu negatywnego wyniku postępowania o samowolę budowlaną dotyczącą tychże budynków. Uwzględniając te wskazania organ ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że w sytuacji gdy, co do przedmiotowych budynków zostały wydane ostateczne decyzje nakazujące ich rozbiórkę nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji zezwalających na ich użytkowanie. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że decyzje te nie są jeszcze prawomocne z uwagi na fakt, że wyroki oddalające skargi na decyzje nakazujące rozbiórkę przedmiotowych budynków zapadłe w sprawach o sygn. akt II SA/Bk 1120/14 i II SA/Bk 1112/14 nie są jeszcze prawomocne, ponieważ wniesione zostały od nich przez skarżących skargi kasacyjne. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że dopóki pozostają w obrocie prawnym decyzje nakazujące rozbiórkę przedmiotowych budynków nie istnieje możliwość prawna wydania decyzji pozwalających na ich użytkowanie. Decyzje takie organ wydaje po stwierdzeniu, ze obiekty budowlane o pozwolenie na użytkowanie, których występuje inwestor zostały wybudowane zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, iż istnienie ostatecznych decyzji o nakazie rozbiórki wyklucza możliwość wydania pozwolenia na ich użytkowanie, ponieważ to w postępowaniu o nakaz rozbiórki badane są okoliczności związane z ich budową i ewentualną ich legalizacją. Z tego też względu nie zachodziła potrzeba badania w postępowaniu administracyjnym okoliczności wskazywanych przez skarżących w zarzutach skargi. Mogą one mieć znaczenie w sytuacji gdyby na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej doszłoby do wyeliminowania z obrotu prawnego także decyzji nakazujących rozbiórkę przedmiotowych budynków. Dopóki jednak decyzje nakazujące rozbiórkę pozostają w obrocie prawnym organ zasadnie uznał, że nie istnieje podstawa prawna do wydania decyzji o pozwoleniu na ich użytkowanie. Wstrzymanie wykonania decyzji nakazujących rozbiórkę przedmiotowych budynków przez Naczelny Sąd Administracyjny w związku z wniesieniem skarg kasacyjnych na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalające skargi na decyzje o rozbiórce przedmiotowych budynków nie daje podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Ewentualne uwzględnienie tych skarg ze wskazaniem, że nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 37 i art. 40 ustawy prawo budowlane z 1974r. dawałoby podstawę do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowych budynków w trybie art. 42 ust. 1 prawa budowlanego z 1974r. Tym samym niezależnie od wyniku jakim zakończy się postępowanie ze skarg kasacyjnych pozostaje ono bez wpływu na bieg niniejszego postępowania i nie uzasadnia jego zawieszenia na podstawie art. 125 § 1 ust. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych tez względów na podstawie art. 151 powyżej wskazanej ustawy skarga została oddalona.