II SA/Bk 166/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. sprawy ze skargi Powiatu M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania dyrektora szkoły oddala skargę. Wojewoda P., zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, stwierdził nieważność uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w M. z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących i Zawodowych w M. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Zarząd Powiatu w M. działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty uchwałą z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] odwołał ze skutkiem natychmiastowym Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących i Zawodowych w M. Z uzasadnienia uchwały wynika, że Zarząd Powiatu w M. jako przesłanki szczególnie uzasadnione przemawiające za odwołaniem Dyrektora w trybie natychmiastowym, uznał następujące naruszenia: - niewłaściwe organizowanie pracy podległej jednostki, polegające na niezapewnieniu zastępstwa w szkole w okresie wakacyjnym, co spowodowało, iż kontrola zaplanowana przez Starostę Powiatu M. w miesiącu lipcu 2007 r., nie mogła się odbyć zgodnie z planem, gdyż w placówce szkolnej nie było pracownika, który mógłby udostępnić dokumentację do kontroli, - pomówienie nauczyciela, w konsekwencji czego przeciwko Dyrektorowi prowadzone było postępowanie karne o popełnienie czynu z art. 212 kk. zakończone wydaniem wyroku w dniu [...] kwietnia 2006 r. przez Sąd Rejonowy w B., na mocy którego zostało zastosowane warunkowe umorzenie postępowania karnego. Wyrok Sądu I instancji został utrzymany w mocy, wyrokiem z dnia [...] września 2006 r. Sądu Okręgowego w B., - zatrudnianie na podstawie umów zlecenia instruktorów nauki jazdy bez przygotowania pedagogicznego do szkolenia programowego dotyczącego opanowania przez uczniów umiejętności prowadzenia samochodu i przygotowania ich do egzaminu państwowego celem uzyskania prawa jazdy, - nieprawidłowe sporządzanie świadectw promocyjnych, które były drukowane na czystych "giloszach" niezgodnie ze wzorami (zmieniona czcionka, różne z wzorem rozmieszczenie elementów nadruku) zawartymi w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 14 marca 2005 r. w sprawie zasad wykonywania oraz wzorów świadectw, dyplomów państwowych i innych druków szkolnych, sposobu dokonywania ich sprostowań i wydawania duplikatów, a także zasad legalizacji dokumentów przeznaczonych do obrotu prawnego z zagranicą oraz zasad odpłatności za wykonywanie tych czynności, a następnie ich wydawanie w latach 2003-2005 bez zatwierdzenia przez kuratora, - wykorzystywanie sprzętu szkolnego - ciągnika rolniczego do prowadzenia działalności pozaustawowej polegającej na prowadzeniu nauki jazdy dla osoby którą szkolił prywatny ośrodek szkolenia kierowców. Zarząd Powiatu w M. podniósł, że powyższe naruszenia spowodowały całkowitą utratę zaufania do Dyrektora, uniemożliwiając dalszą współpracę. Nie zajęcie stanowiska przez Kuratora Oświaty w terminie określonym w art. 77 b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uznano za równoznaczne z uzyskaniem jego pozytywnej opinii. Organ nadzoru rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały uznając, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z treścią tego przepisu, odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia uzależnione jest od wystąpienia w sprawie szczególnie uzasadnionych przypadków oraz uwarunkowane jest uzyskaniem pozytywnej opinii kuratorium oświaty. W przedmiotowej sprawie Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował wniosek Zarządu Powiatu z dnia 28 sierpnia 2007 r. w sprawie odwołania Dyrektora, co wynika z treści pisma z dnia 5 października 2007 r., które to pismo wpłynęło do Starostwa w dniu 8 października 2007 r. Organ nadzoru podniósł, że istotnie kurator zajął stanowisko po upływie 14 - dniowego terminu określonego w art. 77 b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, ale Zarząd Powiatu podejmując w dniu [...] listopada 2007 r. kontrolowaną uchwałę, znał treść negatywnej opinii. O opinię do Kuratora, Zarząd zwracał się dwukrotnie w dniu 18 lipca 2007 r. i w dniu 28 sierpnia 2007 r.- w każdym przypadku była ona negatywna. Nadto w ocenie organu nadzoru powody odwołania Dyrektora nie stanowiły podstawy do odwołania go z zajmowanego stanowiska w trybie natychmiastowym w trakcie trwania roku szkolnego, albowiem nie stanowiły one naruszeń powodujących konieczność natychmiastowego zaprzestania spełniania przez dyrektora funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. W wyniku oceny wymienionych w uzasadnieniu uchwały szczególnie uzasadnionych przypadków organ nadzoru stwierdził, że niektóre spośród postawionych zarzutów, nie zostały udowodnione (tj. zarzut nieprawidłowego sporządzania świadectw promocyjnych), pozostałe przyczyny były zbyt ogólnikowe i nie dawały dostatecznego uzasadnienia do natychmiastowego pozbawienia stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Organ nadzoru podniósł również, że w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały odwołano się na okoliczności o których dowiedziano się wcześniej niż na miesiąc przed podjęciem uchwały, co sprzeczne jest z treścią art. 52 §2 kp, który to przepis ma odpowiednie zastosowanie do odwołań w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2. Powyższe rozstrzygniecie nadzorcze zostało zaskarżone przez Powiat M. do sądu administracyjnego. W wywiedzionej skardze zarzucono naruszenie: - art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez przyjęcie, że organ odwołujący nie wykazał szczególnie uzasadnionych przypadków dających prawo odwołania dyrektora w trakcie roku szkolnego w trybie natychmiastowym oraz polegające na błędnym uznaniu przez organ nadzoru, że Kurator Oświaty wyraził negatywna opinię w sprawie zwolnienia dyrektora, w związku z czym Zarząd Powiatu nie miał prawa go odwołać, - art. 77 b ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez przyjęcie, że 14-dniowy termin do wyrażenia opinii jest terminem instrukcyjnym, a nie terminem zawitym, - art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez pozbawienie Zarządu Powiatu jednej z kompetencji wykonawczych polegających na zatrudnianiu i zwalnianiu pracowników powiatowych jednostek organizacyjnych, poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. Wskazując na powyższe uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów procesu. Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, a jego legalności nie podważają zarzuty i argumenty skargi, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z przepisem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, "w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty". I właśnie interpretacja przytoczonych ustawowych przesłanek odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego stanowi istotę sporu pomiędzy stronami postępowania sądowo – administracyjnego – organem nadzoru oraz zarządem powiatu. W sporze tym rację należy – zdaniem Sądu – przyznać organowi nadzoru, który zasadnie stwierdził naruszenie uchwały zarządu powiatu, z powodu sprzeczności z dyspozycją przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Sprzeczność uchwały zarządu powiatu z w/w przepisem ustawy dotyczy obu przesłanek warunkujących dopuszczalność odwołania; wynika zaś z błędnej interpretacji, a w konsekwencji - niewłaściwego zastosowania przepisu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Błędne jest stanowisko zarządu powiatu uznające, iż negatywna opinia Kuratora Oświaty nie wyłącza możliwości odwołania dyrektora szkoły, jeżeli została przedstawiona przez Kuratora po upływie 14- dniowego terminu, określonego przepisem art. 77 "b" ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wbrew stanowisku zarządu powiatu termin określony tym przepisem nie jest terminem zawitym, a ma charakter instrukcyjny. Kwestię tą wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w W-wie w wyroku z dnia 15 lutego 2002 r., I SA 1665/201 (LEX nr 81764). W tezie wyroku stwierdził, iż "Termin określany w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest terminem zawitym, tj. jego przekroczenie skutkuje brakiem możliwości wyrażenia swojej opinii przez organ. Jest to termin instrukcyjny, którego przekroczenie może powodować jedynie określone skutki, zawarte w ust. 2 tego przepisu. Wydanie negatywnej opinii obala bowiem domniemanie z art. 89 ust. 2 o samorządzie gminnym, że opinia jest pozytywna". Przytoczona teza odnosi się do przepisu art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, jednakże wobec analogicznej funkcji i identycznego brzmienia przepisu art. 77 "b" ustawy o samorządzie powiatowym, interpretację zaproponowaną przez NSA odnieść należy – zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie – także do przepisu art. 77 "b" ustawy o samorządzie powiatowym. W konsekwencji stwierdzić należy, że termin 14-dniowy określany w przepisie art. 77 "b" ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest terminem zawitym, a jedynie terminem instrukcyjnym, którego przekroczenie może spowodować jedynie określone skutki, zawarte w ust. 3 tego przepisu. A zatem okoliczność, że negatywna opinia kuratora, co do możliwości odwołania dyrektora zespołu szkół, została wydana po upływie tego 14-dniowego terminu, nie zmienia faktu, że opinia jest negatywna i to stanowisko było znane organowi – zarządowi powiatu przed podjęciem uchwały o odwołaniu dyrektora. Wydanie negatywnej opinii obaliło bowiem domniemanie z art. 77 "b" ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, że opinia kuratora jest pozytywna. To domniemanie mogłoby wywołać określone skutki tylko wtedy, gdyby uchwała zarządu o odwołaniu dyrektora była podjęta po upływie 14 dni od daty doręczenia jej projektu kuratorowi, ale przed otrzymaniem negatywnej opinii kuratora. Tak w niniejszej sprawie jednak się nie stało. Zarząd powiatu, pomimo znanej mu negatywnej opinii kuratora co do odwołania dyrektora, podjął kwestionowaną uchwałę, która jest sprzeczna z prawem. Co się tyczy drugiej, ustawowej przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, ustawodawca używa tutaj zwrotu nieokreślonego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", pozostawiając jurysdykcyjną ocenę konkretnych przypadków. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika strony skarżącej, złożonego na rozprawie, kwestia odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego jest również przedmiotem postępowania przed sądem pracy, do którego kognicji należy ocena prawidłowości odwołania ze stanowiska (bez wypowiedzenia) w świetle zasad i przepisów prawa pracy. Tym niemniej w kwestii oceny przesłanki "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" wypowiadało się również orzecznictwo sądów administracyjnych. Warto tu przytoczyć wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2002 r. (I SA 2743/2001, LEX nr 82678) w którym Sąd wskazuje, iż – przy braku ustawowo określonych kryteriów ocennych – organ administracji samorządowej rozpatrując, czy wystąpiły "szczególnie uzasadnione przypadki" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, powinien się kierować przesłankami określonymi w art. 52 kodeksu pracy. Istotną tezę w tym przedmiocie wypowiedział NSA w wyroku 29.05.2001 r. (II SA 3293/00) stwierdzając iż w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" stanowiących podstawę odwołania dyrektora szkoły nie mieści się każde naruszenie prawa przez dyrektora. W konsekwencji w szeregu orzeczeniach NSA słusznie podkreślał, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" powinno być rozumiane wąsko. Oznacza ono także sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Musi być ono przy tym o tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Na przykład zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, polegające na uchybieniach w dziedzinie jej rachunkowości, nie stanowią "szczególnie uzasadnionych powodów" odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły (por. wyrok NSA z 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96). W świetle przedstawionej linii orzecznictwa Sądów administracyjnych stwierdzić należy, iż przytaczane przez zarząd powiatu przypadki uzasadniające – zdaniem tego zarządu – odwołanie bez wypowiedzenia dyrektora szkoły nie mogą być uznane za przypadki "szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Dlatego też rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. jest zgodne z prawem. Mając na uwadze powyższe rozważania – Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).