II SA/Bk 166/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. J. K. na uchwałę Rady Miasta B. P. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyboru przewodniczącego rady miasta oddala skargę. Rada Miasta B. uchwałą z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 12 ust.3 Statutu Miasta [...], stwierdziła, że w głosowaniu tajnym Przewodniczącym Rady Miasta B. został wybrany radny K. H. L. Z wyciągu protokołu nr [...] Sesji Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010r. wynika, że w wyborze na Przewodniczącego Rady Miasta wzięło udział dwóch kandydatów: K. H. L., który otrzymał 11 ważnie oddanych głosów oraz P. M., który otrzymał 10 ważnie oddanych głosów. Pismem z dnia (...) grudnia 2010r. radni: M. J. K., M. G., M. M., P. W., E. S., korzystając z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwali Radę Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie opisanej uchwały, uzasadniając, że została podjęta z naruszeniem art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Wyjaśnili, że przepis art. 25 a cytowanej ustawy nakłada na radnego obowiązek wyłączenia się z głosowania w każdej sprawie, która dotyczy jego osoby, a czynny udział w głosowaniu dotyczącym interesu prawnego poszczególnych radnych jest naruszeniem wskazanego przepisu. Uzasadniając powyższe stanowisko powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010r. II OSK 1865/09. Powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi Rady Miasta B. W dniu (...) lutego 2011r. radni M. J. K., M. G., M. M., P. W., E. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przedmiotową uchwałę, wnosząc o jej uchylenie. Wskazali, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały brali udział radni ubiegający się o stanowisko Przewodniczącego Rady, co narusza art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. W tym zakresie skarżący ponownie powołali się na wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2010r. II OSK 1865/09. Końcowo skarżący wyjaśnili, że posiadają interes prawny, gdyż kandydowali na poszczególne funkcje w Radzie Miasta, a w związku z tym, że uchwały zostały podjęte z naruszeniem prawa, ich interes prawny został również naruszony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie. W pierwszej kolejności Rada Miasta stwierdziła, że skarżący jako grupa radnych nie posiadają - w świetle art. 101 ust.1 u.s.g. - legitymacji procesowej do wnoszenia skargi na uchwalę w przedmiocie powołania przez radę stałych lub doraźnych komisji i ustalania ich składu. Następnie organ wyjaśnił, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko osoba, która ma interes prawny (indywidualny i osobisty) lub uprawnienie. Przy czym, jak podkreślił organ, interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego, bo tylko te są źródłem uprawnień i obowiązków. W przedmiotowej sprawie mamy zaś do czynienia wyłącznie z przepisami proceduralnymi, a nie materialnymi, co wyklucza przypisanie skarżącym interesu prawnego. Dodatkowo organ zasygnalizował, że skarga powszechna przewidziana w art. 101 u.s.g. nie jest środkiem bezpośredniego nadzoru na działalnością gminną, a służy włącznie do ochrony innych podmiotów (zewnętrznych) przed skutkami wykorzystania przez gminę jej samodzielności. Zatem uchwały rady dotyczące wyborów wewnętrznych w obrębie gminy, nie są objęte skargą powszechną, albowiem nie są kierowane do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy. Odnosząc się z kolei do powołanego w skardze wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2010r., organ powołał się na publikacje prasowe, uznające przedmiotowy wyrok za odstępstwo od dotychczasowej, ugruntowanej linii orzeczniczej. Postanowieniem z dnia 27 września 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę E. S., M. G., M. M. i P. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia przez radnego M. J. K. skargi na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miasta B. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Przepis ten stanowi, że rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i od jednego do trzech wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Uchwała rady stwierdzająca wybór przewodniczącego rady jest uchwałą deklaratoryjną – w żaden sposób nie kształtuje prawa, a jedynie potwierdza fakt wyboru. Aktem podstawowym decydującym o wyborze przewodniczącego jest bowiem wybór dokonany w głosowaniu tajnym przez radnych na kandydatów, a następnie ogłoszenie przez komisję skrutacyjną wyników wyboru. Zgodnie z art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W związku z tym sąd najpierw ocenia, czy zaskarżona uchwała została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej. W przypadku ustalenia, że uchwała spełnia powyższy wymóg, należy zbadać, czy nastąpiło bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą oraz czy skarga została wniesiona w ustawowym terminie. W dalszej kolejności przedmiotem badania sądu jest posiadanie przez skarżącego legitymacji do wniesienia skargi, to znaczy, czy skarżący ma w sprawie interes prawny i czy został on naruszony wskutek wydania uchwały. Dopiero spełnienie tych warunków pozwala sądowi na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi. W kontrolowanym postępowaniu, jak wynika z akt sprawy, spełnione zostały warunki formalne umożliwiające wniesienie skargi do sądu administracyjnego, zatem – w świetle art. 101 ust.1 u.s.g. – konieczne stało się zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie wyboru jej Przewodniczącego. Sąd podzielił w tym zakresie argumenty odpowiedzi na skargę uznając, iż M. J. K. nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały będącej przedmiotem skargi, co wyklucza jego legitymację skargową w przedmiotowej sprawie. W tym miejscu należy podkreślić, że do wniesienia skargi w trybie określonym w tym przepisie nie legitymuje, ani stanowisko radnego, ani sprzeczność skarżonej uchwały z prawem. Natomiast niezbędne jest wykazanie, że zaskarżoną uchwałą interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69). Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje też podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Tak, więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Pojęcie interesu prawnego kluczowe dla oceny, czy stronie przysługuje legitymacja skargowa, należy ujmować w kategoriach obiektywnych. Interes prawny to interes wynikający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego, każdy bowiem z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Nie można zatem, jak interpretuje to Rada Miasta B., zawęzić interesu prawnego jednostki wyłącznie do przepisów prawa materialnego, gdyż interes prawny może również wynikać z przepisów prawa ustrojowego, takich jak przepisy ustawy o samorządzie gminnym (por. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2011, str. 316). W orzecznictwie podkreśla się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83, wyrok NSA z 27 września 1999 r., IV SA 1285/98). Ponadto interes prawny musi być osobisty, indywidualny, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny, bowiem dopiero wówczas można stwierdzić, że jest on jego interesem prawnym (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1106/97). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się jednocześnie, że zarówno przynależność do wspólnoty gminnej lub powiatowej nie jest źródłem interesu prawnego, jak i stanowisko radnego działającego w imieniu prawa (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., OSK 145/06, z dnia 1 listopada 2005 r., OSK 143/04). Należy bowiem zauważyć, ze art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały, gdyż jego intencją nie jest uczynienie z sądu "organu odwoławczego", a z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku (zwalczając w ten sposób stanowisko, z którym się nie zgadza) lub niezgodnie z prawem. W tym ostatnim przypadku, jak wynika z art. 91 ust. 1 oraz art. 93 ust.1 u.s.g., o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru rozstrzygnięciem nadzorczym bądź też skarżąc uchwałę do sądu administracyjnego (tak: WSA w Rzeszowie w wyroku z 9 sierpnia 2011r. II SA/Rz 257/11). W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że organ nadzoru nie skorzystał ze swego uprawnienia. W ocenie Sądu skarżący nie ma też własnego, indywidualnego interesu prawnego w zaskarżaniu uchwały w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Gminy B. Z dołączonego do akt sprawy protokołu nr [...] Sesji Rady Miasta B. z dnia [...] grudnia 2010r. wynika, bowiem bezsprzecznie, że skarżący nie brał udziału w wyborze na Przewodniczącego Rady Miasta. W kwestionowanym wyborze wzięło udział dwóch radnych: K. H. L., który otrzymał 11 ważnie oddanych głosów oraz P. M., który otrzymał 10 ważnie oddanych głosów. W związku z tym, iż skarżący nie kandydował na Przewodniczącego Rady, to nie można uznać, aby zaskarżona przez niego uchwała dotyczyła jego indywidualnie, a tym samym, aby miał interes prawny w jej zaskarżeniu. Reasumując, skoro skarżący nie ma w przedmiotowej sprawie legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust.1 u.s.g., to wywiedziona przez niego skarga nie mogła odnieść oczekiwanego skutku, a to z kolei musiało skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji, wobec braku po stronie skarżącego legitymacji skargowej, sąd administracyjny nie badał merytorycznych zarzutów skargi. Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania, o ile w sprawie wystąpią, zasądza się jedynie na wniosek w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz strony skarżącej (art. 200 i art. 210 tej ustawy).