II SA/Bk 168/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. J. K. na uchwałę Rady Miasta B. P. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyboru przewodniczących komisji rady miasta oddala skargę. Rada Miasta Bielsk Podlaski uchwałą z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 17 ust.1 Statutu Miasta Bielsk Podlaski (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego Nr 18, poz. 482 ze zm.), stwierdziła, że w głosowaniu jawnym Przewodniczącymi Komisji Rady Miasta Bielsk Podlaski zostali wybrani: 1) Komisji Finansów i Budżetu Miasta - radna B. T. Z.; 2) Komisji Gospodarki Przestrzennej, Rozwoju Gospodarczego i Promocji Miasta – radny J. K. Ł.; 3) Komisji Rodzinny, Ochrony Zdrowia, Spraw Społecznych i Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi – radna G. T. R.; 4) Komisji do Spraw Inwestycji i Gospodarki Komunalnej – radny I. G.; 5) Komisji Oświaty, Kultury, Sportu i Rekreacji – radny A. R.; 6) Komisji Porządku, Bezpieczeństwa Publicznego i Współpracy ze Społecznościami Lokalnymi – radny M. S.,; 7) Komisji Rewizyjnej – radny J. B. Pismem z dnia [...] grudnia 2010r. radni: M. J. K., M. G., M. M., P. W., E. S., korzystając z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwali Radę Miasta Bielsk Podlaski do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie opisanej uchwały, uzasadniając, że została podjęta z naruszeniem art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Wyjaśnili, że przepis art. 25 a cytowanej ustawy nakłada na radnego obowiązek wyłączenia się z głosowania w każdej sprawie, która dotyczy jego osoby, a czynny udział w głosowaniu dotyczącym interesu prawnego poszczególnych radnych jest naruszeniem wskazanego przepisu. Uzasadniając powyższe stanowisko powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010r. II OSK 1865/09. Powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi Rady Miasta Bielsk Podlaski. W dniu [...] lutego 2011r. radni M. J. K., M. G., M. M., P. W., E. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przedmiotową uchwałę w części dotyczącej wyboru Przewodniczących Komisji Finansów i Budżetu Miasta, Komisji Rodzinny, Ochrony Zdrowia, Spraw Społecznych i Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi, Komisji do Spraw Inwestycji i Gospodarki Komunalnej, Komisji Oświaty, Kultury, Sportu i Rekreacji, Komisji Porządku, Bezpieczeństwa Publicznego i Współpracy ze Społecznościami Lokalnymi i Komisji Rewizyjnej, wnosząc o jej uchylenie. Wskazali, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały brali udział radni ubiegający się o stanowiska Przewodniczących poszczególnych Komisji, co narusza art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. W tym zakresie skarżący ponownie powołali się na wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2010r. II OSK 1865/09. Końcowo skarżący wyjaśnili, że posiadają interes prawny, gdyż kandydowali na stanowisko przewodniczących poszczególnych Komisji, a w związku z tym, że uchwały zostały podjęte z naruszeniem prawa, ich interes prawny został również naruszony. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalanie. W pierwszej kolejności wyjaśniła, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko osoba, która ma interes prawny (indywidualny i osobisty) lub uprawnienie. Przy czym, jak podkreślił organ, interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego, bo tylko te są źródłem uprawnień i obowiązków. W przedmiotowej sprawie mamy zaś do czynienia wyłącznie z przepisami proceduralnymi, a nie materialnymi, co wyklucza przypisanie skarżącym interesu prawnego. Dodatkowo organ zasygnalizował, że skarga powszechna przewidziana w art. 101 u.s.g. nie jest środkiem bezpośredniego nadzoru na działalnością gminną, a służy włącznie do ochrony innych podmiotów (zewnętrznych) przed skutkami wykorzystania przez gminę jej samodzielności. Zatem uchwały rady dotyczące wyborów wewnętrznych w obrębie gminy, nie są objęte skargą powszechną, albowiem nie są kierowane do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy. Odnosząc się z kolei do powołanego w skardze wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2010r., organ powołał się na publikacje prasowe, uznające przedmiotowy wyrok za odstępstwo od dotychczasowej, ugruntowanej linii orzeczniczej. Postanowieniem z dnia 27 września 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę E. S., M. G., M. M. i P. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia przez radnego M. J. K. skargi na uchwałę Rady Miasta Bielsk Podlaski z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie wyboru przewodniczących Komisji Rady Miasta Bielsk Podlaski w części dotyczącej wyboru Przewodniczących Komisji Finansów i Budżetu Miasta, Komisji Rodzinny, Ochrony Zdrowia, Spraw Społecznych i Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi, Komisji do Spraw Inwestycji i Gospodarki Komunalnej, Komisji Oświaty, Kultury, Sportu i Rekreacji, Komisji Porządku, Bezpieczeństwa Publicznego i Współpracy ze Społecznościami Lokalnymi i Komisji Rewizyjnej. Zgodnie z art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W związku z tym sąd najpierw ocenia, czy zaskarżona uchwała została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej. W przypadku ustalenia, że uchwała spełnia powyższy wymóg, należy zbadać, czy nastąpiło bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą oraz czy skarga została wniesiona w ustawowym terminie. W dalszej kolejności przedmiotem badania sądu jest posiadanie przez skarżącego legitymacji do wniesienia skargi, to znaczy, czy skarżący ma w sprawie interes prawny i czy został on naruszony wskutek wydania uchwały. Dopiero spełnienie tych warunków pozwala sądowi na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi. W kontrolowanym postępowaniu, jak wynika z akt sprawy, spełnione zostały warunki formalne umożliwiające wniesienie skargi do sądu administracyjnego, zatem – w świetle art. 101 ust.1 u.s.g. – konieczne stało się zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Bielsk Podlaski z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie wyboru przewodniczących Komisji Rady Miasta Bielsk Podlaski. W tym miejscu należy podkreślić, że do wniesienia skargi w trybie określonym w tym przepisie nie legitymuje, ani stanowisko radnego, ani sprzeczność skarżonej uchwały z prawem. Natomiast niezbędne jest wykazanie, że zaskarżoną uchwałą interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69). Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje też podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Tak, więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Interes prawny to interes wynikający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego, każdy bowiem z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Nie można zatem, jak interpretuje to Rada Miasta Bielsk Podlaski, zawęzić interesu prawnego jednostki wyłącznie do przepisów prawa materialnego, gdyż interes prawny może również wynikać z przepisów prawa ustrojowego, takich jak przepisy ustawy o samorządzie gminnym (por. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2011, str. 316). W orzecznictwie podkreśla się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83, wyrok NSA z 27 września 1999 r., IV SA 1285/98). Ponadto interes prawny musi być osobisty, indywidualny, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny, bowiem dopiero wówczas można stwierdzić, że jest on jego interesem prawnym (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1106/97). W ocenie Sądu skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Bielsk Podlaski z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie wyboru przewodniczących Komisji Rady Miasta Bielsk Podlaski w części dotyczącej wyboru Przewodniczącego Komisji Rodzinny, Ochrony Zdrowia, Spraw Społecznych i Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi, Komisji do Spraw Inwestycji i Gospodarki Komunalnej, Komisji Oświaty, Kultury, Sportu i Rekreacji, Komisji Porządku, Bezpieczeństwa Publicznego i Współpracy ze Społecznościami Lokalnymi oraz Komisji Rewizyjnej. Z dołączonego do akt sprawy protokołu nr [...] Sesji Rady Miasta Bielsk Podlaski z dnia [...] grudnia 2010r. wynika, bowiem bezsprzecznie, że skarżący nie brał udziału w wyborach na przewodniczącego wymienionych wyżej Komisji. W związku z tym, iż skarżący nie kandydował na Przewodniczącego żadnej z tych Komisji, to nie można uznać, aby zaskarżona przez niego w tej części uchwała dotyczyła jego indywidualnie, a tym samym, aby miał interes prawny w jej zaskarżeniu. Na tym etapie pozostało natomiast zbadać, czy skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Bielsk Podlaski z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w części dotyczącej wyboru Przewodniczącego Komisji Finansów i Budżetu Miasta, albowiem jak wynika z protokołu nr [...] Sesji Rady Miasta Bielsk Podlaski z dnia [...] grudnia 2010r. skarżący kandydował w wyborach na to stanowisko wraz z radną T. B. Z. W niniejszej sprawie skarżący swój interes prawny opiera na treści art. 25a u.s.g., który stanowi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie, ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. W ocenie Sądu, tak uzasadnione stanowisko skarżącego, pozwala uznać, że ma on interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części dotyczącej wyboru Przewodniczącego Komisji Finansów i Budżetu Miasta. Skład orzekający podziela w tym względzie pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 stycznia 2010r. II OSK 1865/09, zgodnie z którym głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy dotyczy również interesu prawnego (w tym o charakterze majątkowym) kandydata na to stanowisko, a wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu rady związanym przedmiotowo z jego mandatem narusza art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. W kontekście powyższego wyroku podkreślić jednak należy, że nie zawsze udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu z mocy art. 25a u.s.g. będzie stanowił istotne naruszenie prawa. Kwestię tą należy, bowiem oceniać w kontekście wyniku głosowania. Jeżeli, bowiem wynik głosowania świadczy o tym, że udział w głosowaniu radnego, który powinien był wyłączyć się z głosowania nie miał wpływu na wybór przewodniczącego rady (w niniejszej sprawie wiceprzewodniczących), należałoby to traktować jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie byłoby zaś istotne, gdyby uczestnictwo radnego w głosowaniu, wbrew zakazowi z art. 25a u.s.g., przesądziło o wyborze przewodniczącego (wiceprzewodniczącego). W takiej sytuacji uchwała rady stwierdzająca wynik głosowania byłaby sprzeczna z prawem i w konsekwencji nieważna – art. 91 ust.1 u.s.g. (por. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2011, str. 317). Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie udział w głosowaniu na Przewodniczącego Komisji Finansów i Budżetu Miasta Bielsk Podlaski, radnej B. T. Z., jest nieistotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust.4 u.s.g., gdyż jej udział nie miał wpływu na wybór Przewodniczącego. Wstrzymanie się zaś radnej kandydującej na Przewodniczącego Komisji od głosu nie miało wpływu na wynik glosowania. Konkludując należy jeszcze raz stwierdzić, że uczestnictwo radnej T. B. Z. w głosowaniu nie miało wpływu na ważność wyboru Przewodniczącego Komisji Finansów i Budżetu Miasta Bielsk Podlaski. W tym stanie rzeczy, podjęta przez Radę Miasta Bielsk Podlaski uchwała, w części dotyczącej wyboru na Przewodniczącego Komisji Finansów i Budżetu Miasta Bielsk Podlaski radnej B. T. Z., nie narusza prawem chronionego interesu prawnego skarżącego. Przypomnieć zaś należy, że wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednocześnie naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Dopiero, bowiem naruszenie tego interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania, o ile w sprawie wystąpią, zasądza się jedynie na wniosek w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz strony skarżącej (art. 200 i art. 210 tej ustawy).