II SA/Bk 172/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 07 października 2008 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku 1. oddala skargę, 2. przyznaje radcy prawnemu A. S. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292, 80 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa osiemdziesiat) złotych za zastępstwo prawne skarżącego K. G. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] lutego 2007 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie uznania z dniem 3 stycznia 2003r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku, zakończonej decyzją ostateczną Starosty Powiatu B. [...] z dnia [...] stycznia 2003r. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: K. G. został po raz pierwszy zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. w dniu [...] lipca 2002 r. jako osoba bezrobotna. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. orzeczono o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną od dnia 16 lipca 2002 r. i o odmówiono mu przyznania prawa do zasiłku w związku z tym, że nie przedstawił żadnych dokumentów uprawniających do nabycia prawa do zasiłku. W dniu [...] sierpnia 2002 r. pan K. G. zrezygnował ze statusu osoby bezrobotnej i decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. orzeczono o utracie statusu osoby bezrobotnej W dniu [...] stycznia 2003r. K. G. zarejestrował się ponownie w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. W związku z tym, iż nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających okres zatrudnienia lub podlegania ubezpieczeniu społecznemu, decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. orzeczono o uznaniu skarżącego z dniem [...] stycznia 2003 r. za osobę bezrobotną i o odmówiono przyznania prawa do zasiłku. W dniu [...] października 2003 r. K. G. złożył odwołanie od w/w decyzji, jednakże organ II instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Następnie w dniu [...] maja 2004 r. skarżący zgłosił brak gotowości do podjęcia pracy na okres powyżej 30 dni, w związku z tym decyzją z dnia [...] maja 2004 r. orzeczono o utracie statusu osoby bezrobotnej. W dniu [...] września 2004 r. skarżący ponownie zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy celem kolejnej rejestracji. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. orzeczono o uznaniu z dniem 07 września 2004 r. skarżącego za osobę bezrobotną i o odmówiono przyznania prawa do zasiłku. W dniu [...] października 2004 r. skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Do odwołania dołączył świadectwa wykonywania prac w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze, które w jego ocenie uprawniały go do wcześniejszej emerytury. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, organ II instancji decyzją z dnia [...] października 2004 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W dniu [...] listopada 2005 r. K. G. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy w B. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku orzeczonego decyzją Starosty Powiatu B. [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. We wniosku wskazał, że w okresie [...] czerwca 2001 r. do [...] kwietnia 2002 r. pracował na kontrakcie u armatora zagranicznego na statku MR "E. S. ", a w okresie od [...] września 2002 r. do [...] grudnia 2002 r. na statku MR "C. S.". Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. Starosta Powiatu B. wznowił przedmiotowe postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji Starosty Powiatu B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku. Odwołanie od powyższej decyzji w dniu [...] stycznia 2006 r. złożył pan K. G. Wojewoda P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł K. G., zarzucając organowi II instancji naruszenie przepisów art. 8 i 9 k.p.a. Wyrokiem z dnia 19 października 2006r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 149/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] grudnia 2005r. oraz postanowienia Starosty Powiatu B. z dnia [...] grudnia 2005 r. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Starosta Powiatu B. decyzją z dnia [...] lutego 2007r. orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie uznania z dniem 3 stycznia 2003r. za osobę bezrobotną i o odmowie przyznania prawa do zasiłku, zakończonej decyzją ostateczną Starosty Powiatu B. [...] z dnia [...] stycznia 2003r. Podstawą odmowy wznowienia postępowania było niedotrzymanie przez K. G. miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, który to biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zdaniem organu w sprawie nie została też spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a mianowicie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi. Z dołączonych przez K. G. do wniosku dokumentów wynika, bowiem, że był on w ich posiadaniu znacznie wcześniej niż przed upływem miesiąca od daty złożenia wniosku o wznowienie, umowa nr [...] została zawarta w dniu [...] sierpnia 2002r., a książeczka żeglarska wydana w dniu [...] kwietnia 1997r. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody P. złożył K. G. zarzucając pracownikom organu zatrudnienia brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na nabycie prawa do zasiłku. Wojewoda P. zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] lutego 2007 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie uznania z dniem 3 stycznia 2003 r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku, zakończonej decyzją ostateczną Starosty Powiatu B. [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Analizując złożony wniosek oraz wskazaną podstawę wznowienia, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, iż dokumenty w oparciu, o które K. G. żądał wznowienia były w jego posiadaniu, a o faktach z nich płynących miał wiedzę na długo przed dniem złożenia wniosku o wznowienie. W związku z tym organ uznał, że nie dochował on ustawowego terminu jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie wyszły też na jaw istotne, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji. W przypadku, bowiem K. G. jedynie opłacanie składki na Fundusz Pracy, potwierdzone stosownym dokumentem stanowiłoby podstawę do wznowienia postępowania. W skardze na powyższą decyzję wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku K. G. zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów art. 8 i 9 k.p.a. oraz rażące niedbalstwo przy ustalaniu okoliczności sprawy, polegające na błędnym ustaleniu łącznego okresu zatrudnienia. W uzasadnieniu podkreślił, iż łączny okres jego zatrudnienia w ciągu ostatnich 18 miesięcy, poprzedzających jego rejestrację jako osoby bezrobotnej, jest dłuższy niż 365 dni i wynosi on 13 miesięcy i 14 dni. Przyznał jednocześnie, iż za ten okres nie opłacał składki ZUS, gdyż nie podlegał wówczas obowiązkowi ubezpieczenia. Jednak - w ocenie skarżącego - gdyby pracownica PUP poinformowała go, zgodnie z naczelnymi zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 8 oraz 9 k.p.a., o konieczności spełnienia przesłanki polegającej na opłacaniu składek ZUS, natychmiast zaległości składkowe zostałyby uregulowane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego w pismach procesowych z dnia 4 lipca oraz 8 sierpnia 2008 r. podkreślił, iż nowe okoliczności faktyczne i dowody, wbrew stanowisku organu, zostały ujawnione dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] stycznia 2003r. i zgłoszone w przewidzianym dla wznowienia postępowania terminie jednego miesiąca. Skarżący złożył, bowiem wniosek o wznowienia w kilka dni po tym, jak dowiedział się o zmianie przepisów regulujących sytuację bezrobotnych, tj. wejściu w życie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. O dochowaniu przez skarżącego ww. terminu świadczy dodatkowo treść pisma Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia [...] października 2005r. zawierającego informacje, które umożliwiły skarżącemu podjęcie działań prawnych celem skutecznego wznowienia postępowania. Pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia 2 października 2008 r. wyjaśnił z kolei, iż regulacje dotyczącej sytuacji skarżącego w zakresie prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie uległy istotnej zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, albowiem art. 71 ust.1 pkt 2 lit. g tej ustawy utrzymuje nadal obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W świetle powyższych zasad wniesiona przez K. G. skarga okazała się nieuzasadniona. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania mającym na celu weryfikację prawidłowości decyzji ostatecznych, wydanej w postępowaniu zwykłym. Instytucja wznowienia postępowania składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ ma obowiązek zbadać dopuszczalność wznowienia i wydać decyzję o jego odmowie na podstawie art. 149 § 3 3 kpa, jeżeli występują następujące przesłanki: podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną, podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa, w podaniu o wznowienie postępowania nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 kpa (wyrok NSA IISA 1604/99 z 5.11.1999r. Lex nr 47257)). Jeżeli organ dojdzie do przekonania, że w/w przesłanki formalne zostały spełnione przez stronę, to wówczas wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania ( art. 149 § 1 kpa) i przystępuje do drugiego etapu – przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa w zw. z art. 145, 146 kpa). W niniejszej sprawie organy administracji: Starosta Powiatu B. oraz Wojewoda P. dostosowały się do zaleceń zawartych w wyroku z dnia 19.10.2006r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (sygn. akt IISA/Bk 149/06), albowiem po wnikliwym zbadaniu dopuszczalności wznowienia postępowania doszły do słusznego wniosku, iż Skarżący nie spełnił przesłanki z art. 148 § 1 kpa, tj. podanie o wznowienie postępowania złożył z dużym uchybieniem terminu jednomiesięcznego, liczonego od dnia dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Te "nowe fakty i dowody istotne dla sprawy, a nieznane organowi" w dniu wydawania decyzji – [...].01.2003r. (o jakich stanowi art. 145 § 1 pkt 5 kpa), to zdaniem Skarżącego fakt jego zatrudnienia u armatorów zagranicznych: na statku MR "E. S." w okresie [...].06.2001r. – [...].04.2002r. i na statku MR "C. S." w okresie [...].09.2002r. – [...].12.2002r., które zostały wpisane w książeczce żeglarskiej, wydanej [...].04.1997r. Jednakże nie jest sporną w sprawie okoliczność, że Skarżący w/w książeczki nie przedstawił w Urzędzie Pracy (razem z innymi dokumentami) przed wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia [...].01.2003r. , ani też podczas kolejnych rejestracji, a uczynił to dopiero przy odwołaniu z dnia 1.10.2004r. Skarżący, jak słusznie zauważa Wojewoda, cały czas był w posiadaniu tego dokumentu, wydanego w 1997r., lecz nie ujawnił go w Urzędzie Pracy, chociaż były tam wpisane okresy jego ostatniego zatrudnienia przed rejestracją w dniu 3.01.2003r. Zatem przerzucanie przez Skarżącego winy na organ, w niewątpliwej sytuacji nie dopełnienia przez samego Skarżącego obowiązku złożenia pełnej dokumentacji o zatrudnieniu jest niczym nieuzasadnione tym bardziej, że Skarżący podpisywał kolejne karty rejestracyjne podpisując jednocześnie zawarte tam oświadczenie: "w przypadku udokumentowania okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się, lecz w okresie posiadania statusu bezrobotnego – prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa". Zatem wracając do zachowania przez Skarżącego miesięcznego terminu (art. 148 § 1 kpa), niezbędnego do wznowienia postępowania to termin ten należy liczyć, zdaniem Sądu, najpóźniej od dnia 1.10.2004r., gdyż składając wówczas po raz pierwszy do akt administracyjnych książeczkę żeglarską Skarżący posiadał świadomość, że ten dokument jest potrzebny po to, by potwierdzić przed organem okres zatrudnienia niezbędny do podjęcia decyzji w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych. Mając tę wiedzę Skarżący złożył podanie o wznowienie postępowania dopiero dnia 9.11.2005r. ponad rok później, co niewątpliwie stanowi o uchybieniu terminu jednomiesięcznego. Nadto, jak słusznie wypowiada się w piśmie procesowym z dnia 2.10.2008r. (k.78 akt sądowych) pełnomocnik Wojewody książeczka żeglarska, w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, musi stanowić "istotny" dowód mający wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Tymczasem, aby otrzymać zasiłek dla bezrobotnych nie wystarczyło udokumentowanie zatrudnienia w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, lecz dodatkowym warunkiem jego otrzymania był obowiązek opłacania skłądki na Fundusz Pracy, czego nie uczynił ani pracodawca zagraniczny Skarżącego, ani sam Skarżący (fakt niewątpliwy przyznany przez Skarżącego i potwierdzony informacją z ZUS w B.). Obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy był aktualny na dzień 17.01.2003r., tj. na datę wydania kwestionowanej decyzji (art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. g) ustawy z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu – Dz. U. z 2003r. nr 58, poz. 514 ze zm.), jak też istnieje pod rządem przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. g nowej ustawy z dnia 20.04.2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008r. nr 69, poz. 415 ze zm.). Brak nadania zapisom w książeczce żeglarskiej Skarżącego przymiotu "istotnego" dowodu sprowadza się do tego, że gdyby nawet sprawa została w wyniku wznowienia rozpoznana merytorycznie, to decyzja nie mogłaby być pozytywna dla Skarżącego. Przesłanka negatywna w postaci braku "istotnego" dowodu (pomijając brak zachowania terminu przez Skarżącego) byłaby także przeszkodą do wznowienia postępowania z urzędu (art. 147 kpa), po złożeniu przez Skarżącego książeczki żeglarskiej do akt dnia 1.10.2004r. wraz z odwołaniem od jednej z wielu decyzji. Przez nowy dowód, istotny dla sprawy, należy rozumieć taki dowód, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (vide: wyrok WSA ISA/Łd 1440/97 z 29.10.1999r., wyrok WSA VSA/Wa 1027/06 z dnia 15.06.2007r. – Lex nr 352225). Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika Skarżącego, wyrażonego w pismach z dnia 4.07.2008r. i 8.08.2008r. (k.68, 88 akt sądowych) co do terminu złożonych ":nowych dowodów" i powzięcia informacji przez Skarżącego o istnieniu przesłanki wznowienia, związanej z wejściem nowych przepisów regulujących sytuację bezrobotnych. Po pierwsze – dowody określone przez Skarżącego jako "nowe" nie zostały złożone przez Skarżącego po raz pierwszy dopiero wraz z podaniem o wznowienie postępowania w dniu 9.11.2005r., lecz książeczka żeglarska zawierająca wpis o jego zatrudnieniu na statku do dnia 18.12.2002r. została złożona organowi wraz z odwołaniem z dnia 1.10.2004r. (odwołanie od kolejnej decyzji o odmowie przyznania prawa do zasiłku). Zatem jak wyżej wskazano Skarżący od dnia 1.10.2004r. posiadał świadomość tego, że wszystkie dowody potwierdzające jego zatrudnienie (zwłaszcza okresy ostatniego zatrudnienia) mają znaczenie przy przyznawaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych tym bardziej, że podczas każdorazowej rejestracji w Urzędzie Pracy w B. był o tym informowany. Po drugie – Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika Skarżącego twierdzącego, że termin miesięczny uprawniający do złożenia wniosku o wznowienie postępowania powinien być liczony Skarżącemu od początku listopada 2005r., tj. od otrzymania pisma Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia [...].10.2005r., z którego w ogóle dowiedział się o instytucji wznowienia. Takie stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż brak świadomości prawnej nie stanowi momentu, w którym strona dowiedziała się "o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia" (art. 148 § 1 kpa). Takiej okoliczności nie stanowi też zmiana przepisów prawnych. Jak słusznie podnosi pełnomocnik organu, wejście w życie z dniem 1.05.2004r. ustawy z dnia 20.04.2004r. o promocji zatrudnienia i rynkach pracy, nie zmieniło sytuacji skarżącego, gdyż art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. g tej ustawy, dla uzyskania zasiłku dla bezrobotnych również wymagał spełnienia przesłanki opłacania składek na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem, czego ani pracodawcy, ani też Skarżący nie dopełnili. Należy dopowiedzieć, że brak tego właśnie elementu spowodował nieuznanie przez organ dowodu złożonego przez Skarżącego (tj. książeczki żeglarskiej) za dowód istotny w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa i dlatego nie mógł stanowić podstawy do wznowienia postępowania np. z urzędu z mocy art. 147 kpa. Przy tym należy zauważyć, że wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, a nie obowiązkiem (vide: wyrok NSA z dnia 27.03.2002r. – IISA 2791/00, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.12.2007r. – ISA/Wa 1299/07). Sąd zauważa także, iż w dacie wydania kwestionowanej decyzji z [...].01.2003r. obowiązywała ustawa z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i gdyby nastąpiło wznowienie postępowania, to ocena prawna stanu faktycznego musiałaby nastąpić według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania w/w decyzji, tj. wg przepisu art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. g tej ustawy, a nie według przepisów ustawy aktualnie obowiązującej (co, jak zaznaczono powyżej i tak nie zmieniałoby prawnej sytuacji Skarżącego z uwagi na zaniechanie obowiązku odprowadzania składek na Fundusz Pracy). Stąd też zmiana stanu prawnego nie miałaby żadnego znaczenia dla oceny dowodów złożonych przez Skarżącego. Reasumując stwierdzić należy, że organ prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w kwestii wznowienia postępowania i zasadnie odmówił wznowienia na podstawie art. 149 § 3 kpa. Dlatego też Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).