II SA/Bk 174/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej wydania nakazu rozbiórki przyłącza kanalizacyjnego i umorzenia postępowania pierwszej instancji oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. W dniu [...] października 2017 r. L. W. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy przyłącza kanalizacyjnego do budynku nr .., dołączając opinię sporządzoną przez mgr inż. M. B. - inspektora ds. technicznych M. Sp. z o.o. w Ł.. Z wniosków w niej zawartych wynikała konieczność wyczyszczenia kanału zbiorczego (między studniami oznaczonymi jako S1-SA-SB), do którego odprowadzane są ścieki, aż do sieci kanalizacji sanitarnej znajdującej się w ulicy (studnia SB), co miało umożliwić bardziej swobodny i szybszy przepływ ścieków w kierunku ulicy, a tym samym zmniejszyć ryzyko zatykania zaniżonego przyłącza poddawanego inspekcji. Z treści ekspertyzy wynikało również, że w razie konieczności należy przebudować całe przyłącze tak, aby zapewnić odpowiedni spadek kanału, a także wykonać właściwe podłączenie przyłącza z posesji nr [...] (budowa studni). W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. w dniu [...] listopada 2017 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przyłącza kanalizacyjnego do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] w Ł. przy ul. [...]. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2017 r. ustalono, że na działce nr geod. [...] znajduje się budynek usługowo-handlowy w ciągu zwartej zabudowy mieszkalno-usługowej, należący do L. W.. Budynek ten jest zbliźniaczony z budynkiem usługowo-mieszkalnym na sąsiedniej działce nr [...], należącym do J. O.. Ścieki z budynku L. W., odprowadzane są przyłączem kanalizacji sanitarnej do studzienki znajdującej się w pasie drogowym, która dalej łączy się z siecią kanalizacyjną w ulicy [...]. Z mapy sytuacyjnej wynika, że budynek nr [...], należący do J. O. nie posiada odrębnego przyłącza kanalizacyjnego i najprawdopodobniej ścieki z tego budynku odprowadzane są poprzez podłączenie się do przyłącza odprowadzającego ścieki z budynku nr [...]. Obecna na oględzinach L. W. oświadczyła, że z powodu niewłaściwego podłączenia ścieków z sąsiedniego budynku do jej przyłącza, następuje zapychanie się kanalizacji, co potwierdza opinia M. Sp. z o. o. Nadto stwierdziła, że podłączenie jest nieprawidłowe i zażądała jego natychmiastowego usunięcia oraz naprawy uszkodzeń powstałych wskutek tego przyłączenia. J. O. oświadczyła, że w czasie budowy pawilonów, jej mąż chciał wykonać odrębne przyłącze do sieci kanalizacyjnej, ale nie wyraziła na to zgody Spółdzielnia Mieszkaniowa "P.", która była inwestorem tych pawilonów. Na podstawie informacji uzyskanych od Spółdzielni Mieszkaniowej "R." powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił, że przedmiotowe przyłącze kanalizacyjne wykonane zostało zgodnie z prawem w ramach całego zamierzenia inwestycyjnego (budowy pawilonów), na które wydane zostało pozwolenie na budowę. Dlatego decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, odmówił wydania nakazu rozbiórki przyłącza kanalizacyjnego do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] w Ł. przy ul. [...]. Odwołanie od tej decyzji złożyła L. W. i zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie zażądał od właścicieli sąsiedniego budynku przedstawienia dokumentów potwierdzających legalność wykonanego przyłącza kanalizacyjnego, a także nie podjął żadnych działań w celu przywrócenia przedmiotowego przyłącza do stanu zgodnego z prawem. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że słusznie organ pierwszej instancji stwierdził iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowe przyłącze wykonane zostało nielegalnie, albowiem jest ono elementem większej inwestycji polegającej na budowie pawilonów, która została przeprowadzona na podstawie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organ pierwszej instancji winien umorzyć wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe (brak samowoli budowlanej). Wykluczone było natomiast zastosowanie przepisu art. 48 ustawy - Prawo budowlane, który dotyczy wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dlatego organ odwoławczy zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że zgodnie z przepisem art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (również w zakresie usuwania ścieków). Dlatego konserwacja lub przebudowa przyłącza kanalizacji sanitarnej w celu zapewnienia jego prawidłowego funkcjonowania na odcinku stanowiącym własność właścicieli budynku pozostaje w ich kompetencjach, natomiast na odcinku stanowiącym własność przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, to przedsiębiorstwo ma obowiązek zapewnić prawidłowe funkcjonowanie przyłącza, zgodnie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nadto jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji, jeżeli właściciele sąsiednich budynków nie mogą dojść do porozumienia w przedmiocie usprawnienia funkcjonowania częściowo wspólnego przyłącza, do rozstrzygnięcia tej kwestii właściwy jest sąd cywilny, nie zaś organy administracji publicznej. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła L. W. i zarzuciła naruszenie: - art. 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie objęte zaskarżoną decyzją należy do kognicji sądów cywilnych; - art. 6, 7, 7a, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszelkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, brak zapoznania się z pozwoleniem na budowę odnośnie budowy pawilonów a w szczególności brak szerszego uzasadnienia dlaczego w przedmiotowym stanie faktycznym nie można mówić o samowoli budowlanej; - art. 48 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowe przyłącze kanalizacyjne wybudowane zostało na podstawie pozwolenia budowlanego podczas gdy pozwolenie takie przewiduje budowę oddzielnej studzienki dla każdego budynku. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ odwoławczy błędnie twierdzi, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie może być mowy o samowoli budowlanej z uwagi na fakt, że przyłącza były przedmiotem pozwolenia na budowę zespołu pawilonów przy ulicy [...]. Zdaniem skarżącej, odróżnić jednak należy sytuację, w której pozwolenie swym zakresem obejmuje budowę przyłącza dla każdego pawilonu, od sytuacji w której właściciele budynku ulicy [...] nr [...] dokonali budowy przyłącza i nielegalnie podpięli się do rury skarżącej. Pozwolenie swym zakresem nie obejmowało takiego rozwiązania. Na chwilę obecną, do przyłącza kanalizacyjnego nielegalnie podpięte zostało przyłącze sąsiadów. Skarżąca ma ciągły, przewlekły problem z zatykającymi rurami, których przepustowość jest zbyt mała dla dwóch nieruchomości. Zarzucono także, że organy obu instancji nie zapoznały się z projektem oraz pozwoleniem na budowę. Swoje stanowisko oparły jedynie na informacji uzyskanej od Spółdzielni Mieszkaniowej. Takie działania powodują brak zaufania obywateli w stosunku do organów administracji publicznej. Nadto organ odwoławczy błędnie przyjął, że w przedmiotowym stanie faktycznym, właściciele sąsiednich budynków nie mogą dojść do porozumienia w przedmiocie usprawnienia funkcjonowania częściowo wspólnego przyłącza, zaś właściwym do rozstrzygnięcia tej kwestii jest sąd cywilny. Sytuacja dotyczy nielegalnego podłączenia się do przyłącza skarżącej. Skarżąca podniosła, że owszem kwestia odszkodowania za taki stan rzeczy będzie przedmiotem postępowania cywilnego, jednakże fakt samowoli budowlanej polegającej na podłączeniu się do jej przyłącza należy jak najbardziej do właściwości organów administracji publicznej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podał, że nawet brak przedmiotowego przyłącza w projekcie budowlanym nie przesądza o jego nielegalności, albowiem wykonanie przyłącza nie wymaga pozwolenia na budowę, nie jest tez konieczne jego zgłoszenie organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 29a ustawy – Prawo budowlane wystarczy sporządzenie planu sytuacyjnego na kopii mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Oznacza to, że inwestor w każdym czasie może legalnie wykonać przyłącze bez projektu budowlanego i bez wiedzy organów właściwych w sprawach budownictwa, poprzez uzgodnienie jego lokalizacji z gestorem sieci i przedłożenie inwentaryzacji geodezyjnej w organie właściwym w sprawach geodezji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji. W rozpoznawanej sprawie, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., wydając zaskarżoną decyzję, uznał ostatecznie, prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie, dotyczące przyłącza kanalizacyjnego do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] w Ł. przy ul. [...], za bezprzedmiotowe, co skutkowało uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniem postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 K.p.a., dotyczącym sytuacji gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (vide: wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r., II OSK 924/14, LEX nr 1989283). Na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone postępowanie administracyjne to obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 17 lutego 2015 r., II SA/Wr 823/14, Lex nr 1665542). W ocenie Sądu brak jest przesłanek do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Przyłącza, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy mogą być realizowane w trzech formach. Na podstawie pozwolenia na budowę wówczas, gdy przyłącze jest tylko częścią większej inwestycji budowlanej (np. osiedla mieszkaniowego, domu wielomieszkaniowego), na podstawie zgłoszenia, lub też bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia – do czego upoważnia pod określonymi warunkami art. 29a ustawy. Przepis art. 29a został dodany ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 163, poz. 1364). Jego celem było ułatwienie i przyśpieszenie realizacji wszystkich wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy przyłączy, niezależnie od tego, czy są one związane z jakimkolwiek obiektem budowlanym, czy prowadzą do niezabudowanych działek, oraz zwolnienie ich z reglamentacji administracyjnoprawnej. Zgodnie z art. 29a ust. 1 ustawy, budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wśród przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy wymieniono m.in. przyłącza kanalizacyjne. Zgodnie z jego ustępem 2 do budowy przyłączy stosuje się przepisy odrębnych ustaw, w odniesieniu do przyłącza wodociągowego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.; dalej powoływana jako u.z.z.). Dla oceny zasadności zarzutów skargi konieczne jest również wskazanie, że stosownie do art. 6 u.z.z. odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym a odbiorcą. Zawarcie tej umowy stosownie do art. 6 warunkuje uprzednia czynność przyłączenia odbiorcy do sieci. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 4 u.z.z. przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Stosownie natomiast do art. 19 w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanym przez przedsiębiorstwa i uchwalonym przez radę gminy określa się szczegółowo m. in. warunki przyłączenia do sieci, techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych, a także sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wykonanego przyłącza. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że wybór przez inwestora trybu realizacji przyłącza na podstawie art. 29a ustawy, dokonuje się bez ingerencji organów architektoniczno – budowlanych. Jego budowa następuje w porozumieniu z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym w oparciu o przepisy regulaminu. Odbioru przyłącza dokonuje przedsiębiorstwo, co jednak nie oznacza, że dokument tego odbioru jest koniecznym dokumentem obok planu sytuacyjnego do potwierdzenia legalności przyłącza zrealizowanego w trybie art. 29a ustawy. Finalnym bowiem dokumentem potwierdzającym ostatecznie przyłączenie do sieci na warunkach określonych w regulaminie jest stosownie do art. 6 u.z.z. umowa. Wszelkie relacje występujące po złożeniu przez inwestora w przedsiębiorstwie wodociągowo – kanalizacyjnym wniosku o przyłączenie do sieci to relacje kształtowane wprawdzie przepisami prawa miejscowego (regulaminem) i ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, ale zachodzące między równorzędnymi podmiotami (przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym i odbiorcą) bez ingerencji organów administracji publicznej. Wszelkie nieprawidłowości co do trybu zawarcia tej umowy pozostają poza kontrolą organów administracji publicznej. Stąd też w orzecznictwie i piśmiennictwie wypracowano pogląd, że jeżeli budowa przyłącza odbywa się według procedury przewidzianej w art. 29a ustawy, a w wyniku jej realizacji dochodzi do naruszenia praw innych osób np. właścicieli nieruchomości sąsiednich przez które przyłącze przebiega, to kwestia ta w kontekście uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozstrzygana jest w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego oraz przepisy do których art. 29 a ust. 2 ustawy odsyła tj. w tym przypadku ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (vide: wyrok NSA z 27 września 2016 r., II OSK 852/15, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie niniejszej ustalono, że inwestorem spornych budynków nr 30 i 32 była Spółdzielnia Mieszkaniowa "P.", która w dniu [...] grudnia 1994 r. uzyskała pozwolenie na budowę zespołu mieszkano – usługowego nr [...] przy ul. [...] i [...] w Ł.. Spółdzielnia z przyszłymi użytkownikami zawarła umowy o przygotowanie i realizacje inwestycji w zakresie objętym danym segmentem. Według tych umów części wspólne zespołu w tym sieć wodno – kanalizacyjna realizowane były wspólnie przez przyszłych użytkowników. Budynki były wybudowane w latach 1995 – 1998. Budynek nr [...] został oddany do użytkowania w lutym 1998 r. Dokumentacja związana z procesem inwestycyjnym została przekazana dla nabywców segmentów. Z powyższego wynika, że sporne przyłącze kanalizacyjne było częścią większej inwestycji i zostało zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę segmentów mieszkalno - usługowych. Budynki te zostały skutecznie oddane od użytkowania co oznacza, że zostały wybudowane zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Słusznie zatem w sprawie niniejszej przyjęto, że brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego albowiem przedmiotowe przyłącze zostało wykonane zgodnie z prawem budowlanym. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku zapoznania się z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, które to dokumenty, zdaniem skarżącej, przewidywały budowę oddzielnej studzienki dla każdego budynku podać należy, że istotnie organy nadzoru budowlanego nie przeanalizowały tej dokumentacji i oparły się na informacji uzyskanej od inwestora – Spółdzielni Mieszkaniowej. Bezspornie jednak z mapy pozyskanej z rejestru gruntów wynika, że zaprojektowane było wspólne przyłącze kanalizacyjne do lokalu nr [...]. Nie było to jednostkowe rozwiązanie w przypadku tej inwestycji, albowiem wspólne przyłącze kanalizacyjne posiadają także lokale [...]. Powyższe, zdaniem Sądu, potwierdza sposób wykonania wspólnych przyłączy kanalizacyjnych dla dwóch segmentów a nie jak wywodzi skarżąca oddzielnej studzienki dla każdego budynku. W ocenie Sądu przedmiotowa mapa oraz ustalenie, że przyłącze było częścią większej inwestycji zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę a następnie przyjętej do użytkowania w sposób dostateczny potwierdziły realizację przyłącza zgodnie z prawem. Nie zachodziła zatem w sprawie potrzeba jakichkolwiek innych ustaleń. Tym bardziej, że aktualnie obowiązuje regulacja zawarta w art. 29a ustawy, zwalniająca realizację przyłączy z nadzoru organów budowlanych. Słusznie przy tym wskazano, że ewentualna konserwacja lub przebudowa przyłącza w celu poprawy jego funkcjonowania na odcinku stanowiącym własność właściciela budynku pozostaje w jego gestii natomiast na odcinku stanowiącym własność przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjnego w gestii tego przedsiębiorstwa. Natomiast wszelkie spory właścicieli sąsiednich budynków w przedmiocie usprawnienia funkcjonowania częściowo wspólnego przyłącza należą do właściwości powszechnego sądu cywilnego. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).