II SA/Bk 175/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. odmówiono B. T. (dalej: wnioskodawczyni, strona) odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki J. T. w rodzinie zastępczej w okresie [...] lipca – [...] października 2016 r. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał przepisy art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 6 oraz art. 194 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 575 ze zm.), dalej: ustawa oraz uchwałę Rady Miejskiej B. nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 12 kwietnia 2012 r., poz. 1144). Organ pierwszej instancji ustalił, że córka wnioskodawczyni przebywała w rodzinie zastępczej od dnia [...] lipca 2013 r. na podstawie orzeczenia sądu rodzinnego. W dniu [...] października 2016 r. ukończyła 18 lat. Świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej w kwocie 660 zł przyznano do dnia [...] października 2016 r. Jak ustalono, ojciec podopiecznej przebywa za granicą i nie uregulowano kwestii jego odpłatności (art. 5 ust. 1 ustawy), natomiast jej matka (wnioskodawczyni) prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą przewlekle chorą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę oraz renty. Łącznie we wrześniu 2016 r. (miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty) B. T. uzyskała dochód w wysokości 2 174, 27 zł (wynagrodzenie za pracę – 1 415, 14 zł, renta – 759, 13 zł). Wnioskodawczyni nieregularnie przekazuje alimenty na rzecz córki – we wrześniu 2016 r. przekazała 150 zł. Jak wyliczono, jej dochód po uwzględnieniu alimentów wyniósł za wrzesień 2016 r. - 2 024, 27 zł i przekroczył 250% kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł (634 zł x 250% = 1585 zł). Organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskodawczyni ponosi wydatki związane z utrzymaniem w kwocie około 819, 17 zł, zatem uwzględniając wykazany dochód pozostaje jej do dyspozycji kwota 1205, 10 zł. Po odliczeniu kwoty świadczenia z tytułu umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej (660 zł), które wnioskodawczyni powinna ponosić, pozostanie jej do dyspozycji kwota około 545, 10 zł, która nie spowoduje zagrożenia egzystencji strony. W konsekwencji organ ocenił, że w związku z przekroczeniem przez stronę 250 % kryterium dochodowego oraz brakiem innych szczególnych okoliczności przemawiających za możliwością odstąpienia od ustalenia opłaty, wniosek należy rozpoznać negatywnie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. T., która wywodziła, że nie stać ją na ustaloną kwotę opłaty, bowiem zwiększyły się jej wydatki na lekarstwa (około 297 zł miesięcznie za leki tylko od jednego lekarza), przebywała w szpitalu i nie otrzymała wynagrodzenia za sierpień 2016 r., z którego to powodu nie była w stanie zapłacić alimentów. W dniu [...] sierpnia 2016 r. kupiła córce lodówkę, w październiku 2016 r. córka otrzymała od niej 280 zł z okazji urodzin. Nie posiada żadnych oszczędności, stara się dbać o swoje dziecko na tyle na ile jest w stanie, zaś we wrześniu 2016 r. otrzymała wynagrodzenie za dwa miesiące, czego organ nie uwzględnił. Końcowo wskazała, że nie stać jej na remont mieszkania, jedynie wytapetowała pokój córki. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W jego ocenie, prawidłowa jest konkluzja organu pierwszej instancji, że w przypadku wnioskodawczyni nie ma podstaw do odstąpienia od opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej. Kolegium wyjaśniło, że wnioskodawczyni we wrześniu 2016 r. otrzymała wynagrodzenie w wysokości 2 024, 27 zł, które przekracza 250 % ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej 1 585 zł. Wskazało, że konstrukcja odstąpienia od ustalenia odpłatności oparta jest na uznaniu administracyjnym organu, który "może" odstąpić" ale nie ma takiego obowiązku, zwłaszcza gdy po wnikliwej analizie sytuacji materialnej i życiowej strony w kontekście przesłanek odstąpienia dojdzie do wniosku, że uiszczenie opłaty nie zagrozi jej egzystencji i nie przekroczy jej możliwości finansowych. Zdaniem Kolegium, taka właśnie sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. Po odliczeniu wydatków strony pozostaje jej kwota 1 205, 10 zł, zaś dodatkowo po odliczeniu opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej – wnioskodawczyni pozostanie jeszcze kwota 545, 10 zł. Zatem brak jest podstaw do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Skargę na powyższą decyzję złożyła B. T., która zarzuciła naruszenie przepisów postępowania polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W jej ocenie, błędnie zinterpretowano fakt otrzymania przez nią wynagrodzenia we wrześniu 2016 r. jako miesięcznego dochodu, podczas gdy był to dochód za dwa miesiące (sierpień i wrzesień 2016 r.). Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem w ocenie sądu organy nie dość wszechstronnie przeanalizowały sytuację skarżącej oraz nie uwzględniły wszystkich okoliczności związanych z ciążącym na niej obowiązkiem odpłatności za pobyt córki w rodzinie zastępczej. Dlatego skuteczny pozostaje zarzut dowolności w rozpoznaniu sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej za okres [...] lipca – [...] października 2016 r. Decyzja została wydana w postępowaniu wszczętym na podstawie zawiadomienia z dnia [...] października 2016 r., po którego otrzymaniu wnioskiem z dnia [...] października 2016 r. skarżąca wystąpiła o odstąpienie od ustalenia opłaty. Zgodnie z art. 193 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 575 ze zm.), dalej: ustawa, pobyt dziecka w pieczy zastępczej jest odpłatny przez jego rodziców, którzy są zobowiązani ponosić solidarnie miesięczną opłatę za ten pobyt od dnia umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Prawodawca przewidział jednakże możliwość stosowania ulg i zwolnień od tej opłaty ze względu na szczególne okoliczności. I tak, zgodnie z art. 194 ust. 2 i 3 ustawy, decyzję w przedmiocie umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od opłaty może wydać, z urzędu lub na wniosek, starosta, który czyni to uwzględniając uchwałę rady powiatu w sprawie szczegółowych warunków (przesłanek) wydania takiej decyzji. Jak wskazały organy w sprawie niniejszej, uchwałą Rady Miejskiej Białegostoku nr XXV/256/12 z dnia 26 marca 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 12 kwietnia 2012 r., poz. 1144) określono szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zgodnie z §4 tej uchwały, odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej może nastąpić na wniosek rodziców dziecka, na czas określony, nie przekraczający 12 miesięcy, w szczególności, gdy: 1). dochód nie przekracza kryterium dochodowego; 2). dochód nie przekracza 250 % kryterium dochodowego i jednocześnie wystąpi co najmniej jedna z wymienionych poniżej przesłanek: a). ściągnięcie należności stanowiłoby zagrożenie dla egzystencji rodzica oraz osób pozostających na jego utrzymaniu, b) rodzic przebywa w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej lub placówce służby zdrowia zapewniającej całodobową opiekę, w szczególności gdy ponosi opłatę za pobyt; c). wystąpi długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, bezdomność; d) rodzic wychowuje inne pozostające pod jego opieką dzieci; e) rodzic wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego; f) rodzic ponosi opłatę za pobyt dziecka lub innych członków rodziny w jednostkach pomocy społecznej lub innych instytucjach zapewniających całodobową opiekę, rehabilitację lub pobyt w pieczy zastępczej. Jak wynika z powyższych regulacji ustawowych i samorządowych, decyzja o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (pozytywna, orzekająca odstąpienie) nie jest obowiązkiem organu w przypadku wystąpienia określonych prawem przesłanek, ale jest rozstrzygnięciem uznaniowym ("starosta może" wydać taką decyzję). Treść rozstrzygnięcia w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty zależy od oceny organu, który powinien przed wydaniem decyzji wszechstronnie ustalić stan faktyczny sprawy, rzetelnie przeanalizować i ocenić okoliczności charakteryzujące sytuację strony, jak też powinien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji tok rozumowania i wyczerpująco odnieść się do stanowiska strony postępowania. Nie ulega więc wątpliwości, że choć uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, to jednak nie oznacza dowolności. Sąd administracyjny ma prawo kontroli, czy doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, w tym czy ustalenia i konkluzje znajdują oparcie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Działanie organu administracji orzekającego "uznaniowo" musi się bowiem mieścić w granicach wynikających z art. 7 K.p.a., tj. powinno w odpowiednim stopniu wyważać interes społeczny i słuszny interes strony przy zachowaniu dążenia do wyjaśnienia prawdy obiektywnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z normą prawną, w oparciu o którą została wydana (vide np. wyroki w sprawach I OSK 383/17 z dnia 23 maja 2017 r.; I OSK 130/10 z dnia 20 kwietnia 2010 r.; II SA/Go 14/15 z dnia 25 lutego 2015 r., IV SA/Wr 461/16 z dnia 23 lutego 2017 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej wskazać trzeba, że w ocenie sądu organy nie dość wszechstronnie i wnikliwie przeanalizowały sytuację skarżącej odmawiając jej odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej. Skoncentrowały się głównie na sytuacji dochodowej strony, natomiast umknęły im inne okoliczności mające wpływ na końcową ocenę zdolności strony do ponoszenia tej opłaty. Istotnie, jak ustalono, dochód skarżącej z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty (wrzesień 2016 r.), obliczony zgodnie z zasadami art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) wyniósł 2 024, 27 zł (wynagrodzenie i renta) i przekroczył kwotę 1 585 zł tj. kryterium ustawowe 250 % ustalone dla osoby samodzielnie gospodarującej (art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy – 634 zł). Po odliczeniu niezbędnych wydatków ustalono, że stronie pozostaje kwota około 1 205,10 zł, z czego po odliczeniu opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej (660 zł) wnioskodawczyni pozostanie na utrzymanie kwota 545, 10 zł. W ocenie organu, wysokość tak obliczonych środków pieniężnych pozostających do dyspozycji strony nie spowoduje zagrożenia jej egzystencji. Przedstawione powyżej wyliczenia obrazują jednak tylko fragment sytuacji życiowej skarżącej. Z § 4 uchwały Rady Miejskiej B. wynika bowiem szereg innych okoliczności niemogących być pominiętymi przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 194 ust. 3 ustawy (o odstąpieniu lub odmowie odstąpienia od ustalenia opłaty), których nieuwzględnienie a tym samym brak oceny – miały wpływ na wynik sprawy, jak trafnie zarzuca skarżąca. Przede wszystkim organ w ogóle nie odniósł się do sytuacji zdrowotnej skarżącej, która jest osobą długotrwale i przewlekle chorą, z ustalonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności i orzeczeniem ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, posiadającą przyznaną rentę chorobową będącą jej głównym źródłem utrzymania. Te okoliczności niewątpliwie mają wpływ na ocenę finansowych zdolności strony i możliwość ponoszenia przez nią opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej. Nadto, organ uwzględnił dodatkowy dochód skarżącej z września 2016 r. z wynagrodzenia za pracę świadczonej na podstawie umowy zlecenia, natomiast w ogóle nie ocenił, że skarżąca podejmuje się tej pracy mimo niestabilnego stanu zdrowia, celem uzyskania dodatkowych środków finansowych. Do twierdzeń odwołania poruszających, że wysokość jej wynagrodzenia za wrzesień 2016 r. obejmuje wyrównanie wynagrodzenia za poprzedni miesiąc nie ustosunkował się. Była to okoliczność istotna, wskazująca iż taka jak we wrześniu 2016 r. kwota wynagrodzenia była odbiegająca od przeciętnych zarobków strony. Rzutować to może na wynik sprawy. Aczkolwiek formalnie dochód wyliczono prawidłowo, to obraz sytuacji majątkowej i życiowej skarżącej może różnić się od oceny organu. Także skarżąca nieregularnie przekazuje córce dobrowolne alimenty (wrzesień 2016 r. – 150 zł), dokonuje na jej rzecz zakupów, spłaca zaległości czynszowe i za jazdę bez biletu. W ocenie sądu, w zachowaniu skarżącej i jej nastawieniu trudno dostrzec złą wolę czy uchylanie się od opłacania należności, ale dominuje bezradność i niepełnosprawność wywołane chorobą, co też przyczynia się do niestabilności sytuacji finansowej (przykładowo we wrześniu 2015 r. otrzymała zasiłek z MOPR na zakup żywności z uwagi na trudną sytuację finansową). Niewątpliwie okoliczności te mają wpływ na ocenę sytuacji skarżącej, a nie zostały dostatecznie dostrzeżone i właściwie ocenione w kontekście całokształtu sytuacji strony i przesłanek z § 4 uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...] marca 2012 r., co uzasadnia zarzut dowolności w ocenie stanu faktycznego. Zwrócić także należy uwagę, że ani w zaskarżonej decyzji, ani w poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej nie uwzględniono i nie ustosunkowano się do faktu, iż wcześniejszymi decyzjami – właśnie z uwagi na niestabilną, trudną sytuację życiową strony – odstępowano B. T. od ustalenia odpłatności za pobyt córki w pieczy zastępczej (decyzją z dnia [...] marca 2015 r. za okres [...] lipca 2013 r. – [...] czerwca 2014 r.; decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. organ pierwszej instancji zmienił własną decyzję z dnia [...] października 2015 r. i odstąpił od ustalenia odpłatności za okres [...] lipca 2015 r. – [...] czerwca 2016 r.). Organy orzekające w sprawie niniejszej nie odniosły się do powyższych rozstrzygnięć, nie wykazały czy zmiana sytuacji skarżącej, która ewentualnie miała miejsce od dnia wydania tych rozstrzygnięć, jest na tyle korzystna, że uzasadnia obecnie ustalenie opłaty a nie – jak poprzednio - odmowę odstąpienia od ustalenia odpłatności. W konsekwencji organy nie oceniły w sprawie niniejszej istotnych w sprawie okoliczności, co niewątpliwie ma wpływ na jej wynik. Zauważyć należy, że w § 4 uchwały prawodawca samorządowy wskazał na okoliczności, które "w szczególności" powinny być wzięte pod uwagę tj. kryterium dochodowe, ale również czy ściągnięcie należności stanowiłoby zagrożenie dla egzystencji rodzica, jak też wystąpienie długotrwałej lub ciężkiej choroby, niepełnosprawności. Okoliczność zatem, że dochód skarżącej za wrzesień 2016 r. przekroczył kryterium 250 % nie powinna być, jak uczyniły to organy, wyłączną przesłanką determinującą rozstrzygnięcie, zwłaszcza gdy nie doszło do oceny pozostałych okoliczności charakteryzujących sytuację strony, również wymienionych przez prawodawcę samorządowego, a organ odwoławczy nie odniósł się faktycznie do podniesionych w odwołaniu okoliczności. Reasumując, ocena organów o braku dostatecznych podstaw do odstąpienia od ustalenia skarżącej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej jest przedwczesna, nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym skuteczny pozostaje zarzut dowolności tej oceny sformułowany przez skarżącą. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie przeprowadzonym postepowaniu organy uwzględnią ocenę prawną sądu oraz ponownie rozpoznają wniosek skarżącej o odstąpienie od ustalenia odpłatności, tym razem swoją ocenę uczynią kompleksową, rzetelną i wszechstronną, co przedstawią w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).