II SA/Bk 176/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej przekazania nieruchomości w użytkowanie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy F. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonana w całości Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy F. z dnia [...] lutego 1977 r. nr [...] o przejęciu z urzędu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego na terenie wsi W., gmina F. o pow. 8,51 ha stanowiącego byłą własność W. W. w części dotyczącej gruntów o łącznej powierzchni 7,4418 ha, w skład których wchodzą działki ewidencyjne: nr [...] o pow. 2,7294 (część dawnej działki nr [...]), nr [...] o pow. 3,2026 ha (część dawnej działki nr [...]), [...] o pow. 0,7467 ha część dawnej działki nr [...]), nr [...] o pow. 0,5840 ha, nr [...] o pow. 0,1791 ha. W związku z tą decyzją M. W. – następczyni prawna W. W. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w dniu 13 sierpnia 2010 r. wniosek o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Naczelnika Gminy F. z dnia [...] lutego 1979 r. nr [...] i z dnia [...] marca 1980 r. nr [...] na podstawie których przekazano w użytkowanie Nadleśnictwu O. działki nr geod. [...] i [...]. W uzasadnieniu wniosku podano, że w następstwie decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody S. z dnia [...] marca 1993 r. nr [...] przekazującej na mienie komunalne Gminie F. działki nr geod. [...] i [...]. Do wyeliminowania pozostały jeszcze dwie wymienione we wniosku decyzje Naczelnika Gminy F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy F. z dnia [...] lutego 1979 r. w części dotyczącej przekazania w użytkowanie Okręgowemu Zarządowi Lasów Państwowych w B. działki gruntu oznaczonej nr ewid. [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniach obu decyzji organ poinformował, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie stanowi podstawę do wznowienia postępowania. W związku z powyższym wnioskiem z dnia 22 października 2010 r. M. W. wystąpiła do Wójta Gminy F. o uchylenie decyzji Naczelnika Gminy F. z dnia [...] lutego 1979 r. nr [...] i z dnia [...] marca 1980 r. nr [...] na podstawie art. 155 kpa z takim samym uzasadnieniem jak we wniosku z dnia 13 sierpnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Wójt Gminy F. umorzył postępowanie wszczęte w/w wnioskiem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że zarządca działki - Nadleśnictwo O. pismem z dnia 22 listopada 2010 r. nie uznało wniosku o zmianę lub uchylenie przedmiotowej decyzji, gdyż przekazanie działek w użytkowanie jednostce organizacyjnej Lasów Państwowych nastąpiło na podstawie odrębnych decyzji administracyjnych, wydanych na innej podstawie prawnej, niż decyzja o przekazaniu gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa. Od decyzji tej M. W. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] uchylił kwestionowaną decyzję i odmówił uchylenia decyzji Naczelnika Gminy F. z dnia [...] lutego 1979 r. w części dotyczącej przekazania nieruchomości objętej działką nr geod. [...] o pow. 0,5840, położonej w obrębie ewidencyjnym Wólka gm. F. w użytkowanie Okręgowemu Zarządowi Lasów Państwowych w B. Nadleśnictwu w O. W uzasadnieniu podano, iż organ pierwszej instancji nie wskazał żadnych okoliczności, które świadczyłyby, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W związku z tym sprawę należało merytorycznie rozstrzygnąć. Następnie organ wywiódł, że z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 kpa wynika, że decyzję ostateczną można uchylić lub zmienić, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie składu orzekającego Kolegium, Nadleśnictwo O. na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1979 r. [...] nabyło prawo do działki nr [...] położnej we wsi W. w zakresie jej użytkowania. Ochrona praw nabytych przez stronę z takiej decyzji jest zapewniona w przepisie art. 155 kpa poprzez ustanowienie obowiązku uzyskania zgody strony na wzruszenie decyzji. Organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 155 w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa nie występował do Nadleśnictwa O. o wyrażenie takiej zgody. W związku z tym, że Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i postanowiło merytorycznie rozpoznać sprawę, zobowiązane było wystąpić do Nadleśnictwa w Olecku z zapytaniem, czy wyraża zgodę na uchylenie przedmiotowej decyzji. O taką zgodę Kolegium wystąpiło pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. W odpowiedzi Nadleśnictwo O., pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. nie wyraziło zgody na uchylenie decyzji. W tych warunkach przepis art. 155 kpa nie pozwalał na uchylenie decyzji, bowiem nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek w nim określonych, a mianowicie nie uzyskano zgody Nadleśnictwa O. jako strony występującej w tym postępowaniu, która nabyło z decyzji uprawnienie do użytkowania działki nr [...]. Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiodła D. W. i zarzuciła "naruszenie przysługującego jej prawa własności do działek, które przekazano w zarząd Nadleśnictwu O., położonych w obrębie ewidencyjnym W. gm. F., oznaczonych nr geod. [...] o pow. 0,5840 ha i nr geod. [...] o pow. 0,1791 ha". Wskazując na powyższe wniosła o "stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy F. z dnia [...] lutego 1979 r. w części dotyczącej przekazania działki nr geoid. [...] w użytkowanie Nadleśnictwu O." Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od momentu prawomocnego stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy F. z dnia [...] lutego 1977 r. o przejęciu z urzędu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność W. W., następcy prawni byłego właściciela podejmują starania o zniwelowanie skutków prawnych decyzji dotyczących działek gruntu wchodzących w skład gospodarstwa, podjętych po przejęciu gospodarstw na rzecz Skarbu Państwa. Dotyczy to w szczególności dwóch decyzji Naczelnika Gminy F. z dnia [...] lutego 1979 r. i z dnia [...] marca 1980 r., na podstawie których przekazano w użytkowanie Nadleśnictwu O. działki o nr geod. [...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tych decyzji (ostateczne decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2010 r.). W ich uzasadnieniu SKO poinformowało, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Na jedną z tych decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu w użytkowanie działki o nr geod. 74 skarżąca D. W. wniosła skargę do tutejszego Sądu Administracyjnego. Nie czekając na rozstrzygnięcie Sądu w przedmiocie złożonej skargi, następcy prawni byłego właściciela podjęli kolejne staranie o uchylenie decyzji Naczelnika Gminy w F. o przekazaniu w użytkowanie obu działek o nr geod. [...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. dwiema decyzjami z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówiło uchylenia decyzji Naczelnika Gminy o przekazaniu w użytkowanie działki o nr [...] oraz działki o nr [...]. W uzasadnieniu decyzji odmownych organ powołał się na okoliczność, iż uchylenie decyzji w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego możliwe jest jedynie za zgodą wszystkich stron, a Nadleśnictwo O. nie wyraziło zgody na uchylenie decyzji o przekazaniu. Decyzje odmowne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wydało w stosunku do obu działek. Przedmiotem skargi D. W. do tutejszego Sądu jest decyzja SKO odmawiająca uchylenia decyzji o przekazaniu działki nr 30. Kwestia rozstrzygnięcia o legalności decyzji o przekazaniu w użytkowanie działek o nr 30 i 74 stała się w ten sposób przedmiotem odrębnych spraw sądowych. W sprawie [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekł o legalności decyzji SKO o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu działki o nr geod. [...]. W niniejszej sprawie Sąd orzekł o legalności decyzji SKO o odmowie uchylenia decyzji o przekazaniu działki o nr geod. [...]. W obu przypadkach Sądy uznały, iż zaskarżone decyzje SKO w S. są niezgodne z prawem, a ich uzasadnienia są błędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. (sygn. akt [...]) uchylił decyzję SKO w S. z dnia [...] listopada 2010 r. (nr [...], [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przekazania w użytkowanie działki nr 74. Wyrok ten stał się prawomocny dnia 09 czerwca 2011 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd uznał, iż "w przedmiotowej sprawie stwierdzenie w 2009 r. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1977 r. spowodowało, że Skarb Państwa nie stał się właścicielem działki nr [...]. Nie mogła ona zatem wejść do Państwowego Funduszu Ziemi, a w konsekwencji nie mogła zostać przekazana w dniu 7 marca 1980 r. Okręgowemu Zarządowi Lasów Państwowych na podstawie § 1 ust. 1 zarządzenia nr 133 Ministrów Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 30 listopada 1978 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania gruntów leśnych i nieleśnych pomiędzy jednostkami organizacyjnymi resortów rolnictwa oraz leśnictwa i przemysłu drzewnego (Dz. Urz. Min. Roln. z 1978 r. Nr 6, poz. 28). Zatem rozporządzenie przez Naczelnika Gminy F. w dniu [...] marca 1980 r. cudzą działką w sytuacji, w której organ powinien wykazać się podstawą prawną swego działania, należy rozważać w kontekście przesłanki nieważnościowej rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (tak w wyroku NSA z dnia 5 stycznia2011 r., I OSK 342/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)". W konsekwencji Sąd zalecił organowi, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu należy jeszcze raz rozpoznać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonać analizy prawnej sprawy, w szczególności ocenić skutki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1977 r. dla bytu prawnego rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 1980 r. w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., uwzględniając wytyczne i uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Własną argumentację przemawiającą za podjętym ponownie rozstrzygnięciem kończącym sprawę organ powinien przedstawić zgodnie z zasadami zawartymi w art. 107 § 3 K.p.a. Mając na uwadze treść przepisu art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozstrzygnie o bycie prawnym decyzji o przekazaniu w użytkowanie działki nr [...]. Wyrok WSA w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie dotyczy decyzji o przekazaniu w użytkowanie działki nr [...], albowiem decyzja SKO o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji przekazującej tę działkę nie była przedmiotem skargi do sądu. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, organ odwoławczy powinien podjąć prawem przewidziane środki, aby co do bytu prawnego decyzji o przekazaniu w użytkowanie obu działek – zarówno nr [...], jak i nr [...], zapadły identyczne rozstrzygnięcia. Zasada praworządności wymaga – zdaniem Sądu – aby decyzje wydane w takich samych warunkach, obciążone identycznymi wadami, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w analogicznym trybie. Gdy chodzi o decyzje będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, to podlegały one uchyleniu ze względu na fakt prowadzenia postępowania w sposób nieodpowiadający przesłankom wyrażonym w przepisie art. 155 K.p.a. Zgodnie z przepisem art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub służy interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie Sądów oraz w doktrynie podkreśla się, iż warunkiem zastosowania trybu zmiany decyzji określonego w art. 155 K.p.a. są m.in. dwie istotne przesłanki: 1) tryb zmiany decyzji zawarty w tym przepisie służy zmianie decyzji niewadliwych; tylko tych, które nie są dotknięte kwalifikowanymi wadami, dającymi podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN 101/98, OSN 1999 nr 20, poz. 637; wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r. TOSK 164/10, LEX nr 745112, B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, W-wa 2006, s. 712); 2) prawa nabyte z decyzji administracyjnej są chronione uregulowaniem zawartym w art. 155 K.p.a tylko w przypadku praw "dobrze nabytych" i taka ochrona nie służy prawom nabytym z decyzji dotkniętej wadą powodującą jej nieważność (wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 1997 r. III SA 917/96), Monitor Podatkowy 1998, nr 6, s. 195). Zdaniem Komentatorów do Kodeksu postępowania administracyjnego: "Stwierdzenie to trzeba odnieść również do decyzji wydanych w postępowaniu dotkniętym wadami stanowiącymi podstawę wznowienia postępowania" (Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz s. 712). W ocenie Sądu, wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem obu omawianych przesłanek. Prawdą jest, iż we wniosku o uchylenie decyzji o przekazaniu działek nr [...] i nr [...] wnioskodawczyni powołała przepis art. 155 K.p.a. W zakończeniu wniosku znajduje się wszakże formułowanie, że SKO w S. odmawiając stwierdzenia nieważności tych decyzji sugerowało "wyeliminowanie tych decyzji z obrotu poprzez instytucję wznowienia postępowania". W sytuacji wątpliwości dotyczącej zgłoszonego żądania organ, mając na uwadze zasady postępowania uregulowane przepisami art. 7-9 K.p.a, powinien te wątpliwości wyjaśnić. Bez dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony organy podjęły postępowanie w trybie art. 155 K.p.a., zwracając się o wyrażenie stanowisko przez użytkownika działek – Nadleśnictwo O. Takim działaniem organy obu instancji popełniły dwa błędy, naruszając art. 155 K.p.a. Wiedząc o tym, iż decyzje o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie są obciążone wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania (pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w uzasadnieniach decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu działek) zamiast podjąć postępowanie wznowieniowe, podjęły postępowanie w trybie art. 155 K.p.a., niedopuszczalnym w tej konkretnej sytuacji. Błędne jest również uznanie, iż rozstrzygnięcie o bycie prawnym decyzji o przekazaniu działek w użytkowanie zależy od stanowiska użytkownika, albowiem przysługuje mu ochrona praw nabytych. Nie ulega wątpliwości, iż na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa, wytworzyła się sytuacja, iż decyzje o przekazaniu działek w użytkowanie Nadleśnictwa O. stały się decyzjami wydanymi bez podstawy prawnej. Żaden przepis prawa nie upoważniał naczelnika gminy do przekazania nieruchomości stanowiącej własność prywatną w użytkowanie jednostki organizacyjnej Lasów Państwowych. Nie można zatem mówić o prawie użytkowania "dobrze nabytym" przez Nadleśnictwo O., a zatem prawo takie nie podlega ochronie. Kończąc rozważania wskazać jeszcze należy na błędny pogląd zamieszczony w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy F. z dnia [...] listopada 2010 r. Wójt stwierdza, iż należy uznać, że roszczenia o naprawienie szkody powstałej w wyniku wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności były i są roszczeniami cywilnymi, które od dnia 1 września 2004 r. rozpoznawane są całkowicie w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Wójt nie dostrzegł treści przepisu art. 417 1 § 2 Kodeksu cywilnego ustanawiającego regułę, iż: "Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem". Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 155 K.p.a., orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami.). Jeżeli do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku nie dojdzie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Naczelnika Gminy w F. z dnia [...] lutego 1979 r. nr [...]), przy zastosowaniu innych środków prawnych, wówczas Wójt Gminy F. winien rozpoznać wniosek z dnia [...] października 2010 r. jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w tej sprawie.-