II SA/Bk 177/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Bk 177/14 UZASADNIENIE W dniu 25 września 2013 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. wpłynął wniosek K. M. o przyznanie zasiłków: stałego, okresowego, celowego na żywność z "programu rządowego" oraz specjalnego zasiłku celowego na żywność, środki czystości, opłaty mieszkaniowe, remont mieszkania i potrzeby bieżące. Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Kierownik Działu Świadczeń MOPR wydał, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, cztery odrębne decyzje odnoszące się do wniesionych żądań. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak [...] odmówił przyznania zasiłku okresowego. Wskazał zasady przyznawania tej formy pomocy społecznej. Wykazał fakt przekroczenia przez wnioskodawczynię kryterium dochodowego w sytuacji, gdy dochód K. M. wynosił 996, 72 zł, a kryterium dochodowe 542 zł. Uznał także brak możliwości przyznania żądanego zasiłku w szczególnych przypadkach (art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm., dalej u.p.s.). Powołując się na dane wynikające z wywiadu środowiskowego stwierdził, że posiadany stopień niepełnosprawności ewentualnie kwalifikowałby K. M. do przyznania zasiłku okresowego na podstawie art. 41 u.p.s., jednakże uniemożliwia to brak funduszy w ramach budżetu miasta B. Szeroko przedstawił sytuację finansową gminy uniemożliwiającą zaspokojenie zgłaszanych potrzeb pomocy społecznej. Dokonano w uzasadnieniu orzeczenia pierwszoinstancyjnego analizy sytuacji materialnej i majątkowej wnioskodawczyni posiadającej gospodarstwo rolne o powierzchni 8, 68 ha (w tym 3,1105 ha przeliczeniowych), którego nie użytkuje, a bezpłatnie wydzierżawiła. Zasygnalizowano udzieloną pomoc (przyznanie lokalu z Zarządu Mienia Komunalnego, przyznanie dodatku mieszkaniowego) oraz przedstawiono brak chęci poprawy swojej sytuacji przez stronę. Także odmownie załatwiono pozostałe żądania K. M. złożone w dniu 25 września 2013 r. (odrębne decyzje). W odwołaniu (wspólnym dla wszystkich decyzji) K. M. zarzuciła organowi brak wiedzy z zakresu ustawy o pomocy społecznej. W szczególności kwestionowała przyjmowanie dochodu z gospodarstwa rolnego w sytuacji, gdy takowego nie osiąga. Powoływała się na ustalony od 2008 r. stopień niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję wskazaną jako decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...]. Podobnie – innymi rozstrzygnięciami - nie uwzględniono odwołań od pozostałych decyzji. W uzasadnieniu podzielono ustalenia organu I instancji. Cytując treść przepisu art. 8 ust. 3 u.p.s. podano, że: "Organy ustalając dochód skarżącego uwzględniły wszystkie dochody gospodarstwa domowego otrzymane w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w czerwcu 2013 r." Tak ustalony dochód SKO oceniło jako prawidłowy. Wskazano nadto sposób wyliczania dochodu z gospodarstwa rolnego. Skargę na decyzję SKO wniosła do WSA w Białymstoku K. M. zarzucając wliczenie do jej dochodu – dochodu z gospodarstwa rolnego. Dowodziła, że w sytuacji nieosiągania dochodu z gospodarstwa rolnego, którego strona faktycznie nie prowadzi, takowy nie podlegał wliczeniu. Powołała się na wyrok w sprawie I SA/Wa 1215/06. Nadto od dochodu (w jej przypadku dochód stanowi dodatek mieszkaniowy w kwocie 216, 83 zł) powinna być odliczona składka na ubezpieczenie społeczne w wysokości 125 zł miesięcznie. W tym przedmiocie powołała się na wyrok w sprawie I SA/Wa 2242/13. Identyczne skargi dotyczyły pozostałych decyzji odmownych. W odpowiedzi na skargę w sprawie niniejszej SKO wnosiło o jej oddalenie jako bezzasadnej, przy tym podnieść należy, że odpowiedź na skargę jako decyzję pierwszoinstancyjną wskazało decyzję z dnia [...] października 2013 r., a nie wymienione w zaskarżonej decyzji orzeczenie pierwszoinstancyjne z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, chociaż nie z przyczyn powołanych w skardze, a z powodów stwierdzonych z urzędu. Same zarzuty skargi sąd ocenił jako nieuzasadnione. Natomiast stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy zakreśleniu kompetencji sądu do badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 p.p.s.a.) oznacza to obowiązek sądu do badania z urzędu czy z innych, niż wskazane w skardze, powodów podlegające kontroli orzeczenie nie narusza prawa. W sprawie niniejszej skład orzekający dopatrzył się takowego naruszenia. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] stanowi ona wynik rozpatrzenia odwołania K. M. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...]. Tymczasem strona nie wnosiła w sprawie niniejszej odwołania od podanej przez organ decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., co wynika z treści odwołania. Nota bene odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. wniesione w dniu 29 października 2013 r. byłoby z pewnością spóźnione. W rzeczywistości przedmiotowe odwołanie dotyczyło prawdopodobnie decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w sprawie zasiłku okresowego. Zatem SKO zaskarżoną decyzją nr [...] rozpoznało odwołanie od nieistniejącego w obrocie prawnym rozstrzygnięcia, skoro znak [...] przypisany jest decyzji z dnia [...] października 2013 r., dla którego to numeru nie jest przypisana decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. Stanowi to wraz z pozostałymi nieprawidłowościami, o których poniżej, rażące naruszenie prawa. Zauważyć należy, że rażące, kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, ale także naruszenia przepisów kompetencyjnych oraz procesowych, co podważa byt prawny decyzji jako aktu administracyjnego ciężko wadliwego. Jako przykład rażącego naruszenia przepisów procesowych podaje się w doktrynie m.in. wydanie decyzji odwoławczej bez odwołania strony (vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 8, s. 744). Podobnie należy ocenić rozpoznanie odwołania od decyzji nieistniejącej. Taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej. Zaskarżoną decyzję wydano po rozpatrzeniu odwołania od wskazanej w decyzji drugoinstancyjnej, nieistniejącej decyzji. Stanowiło to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkowało stwierdzeniem nieważności kontrolowanego aktu administracyjnego. Skład orzekający podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, iż rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (vide wyroki z dnia 22 lutego 2013 r., II GSK 2098/11, z dnia 13 marca 2013 r., II SA/Łd 1261/12, z dnia 20 czerwca 2013 r., II SA/Bk 273/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Przepis art. 138 k.p.a. daje organowi odwoławczemu prawo rozpoznania odwołania i orzeczenia o jego zasadności lub jej braku w jeden ze wskazanych w tym przepisie sposobów tylko wobec zaskarżonej (wskazanej) przez stronę decyzji, takiej decyzji która funkcjonuje w obrocie prawnym. Zatem nie upoważnia do rozpoznania odwołania od decyzji niezaskarżonej przez stronę lub nieistniejącej. Takie rozpoznanie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie niniejszej samo tylko wymienienie jako zaskarżonej odwołaniem K. M. decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. w części wstępnej orzeczenia SKO, przy znanej sądowi z urzędu dużej liczbie wydawanych decyzji z zakresu u.p.s. w stosunku do skarżącej – mogłoby zostać potraktowane przez sąd jako oczywista omyłka, gdyby nie analiza treści uzasadnienia. W uzasadnieniu bowiem SKO wskazało, że licząc dochód strony uwzględniono dane z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku tj. z miesiąca czerwca 2013 r. Ten czasokres z całą pewnością nie mógł odnosić się do wniosku K. M. z dnia 25 września 2013 r., a odnosił się najprawdopodobniej do wskazanej przez SKO decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] lipca 2013 r., prawdopodobnie o innym numerze, której odwołanie w sprawie niniejszej nie dotyczyło. Gdyby dane ze wskazanego w uzasadnieniu miesiąca dotyczyły decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] która, jak wydaje się, odnosi się do odwołania w sprawie niniejszej (i tak wynika z odpowiedzi na skargę), to decyzja SKO w sposób oczywisty naruszałaby przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. Stanowi on, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Przytoczony przepis jest jasny i klarowny i nie daje możliwości różnych interpretacji oprócz jego literalnej wykładni. Skoro rozstrzygnięcie w sprawie spornego zasiłku okresowego obejmuje wniosek z miesiąca września 2013 r., to nie mógł być liczony dochód według stanu na miesiąc czerwiec 2013 r. Nota bene z decyzji organu I instancji nie wynika za jaki miesiąc dochód uwzględniono. Natomiast w zaskarżonej decyzji jednoznacznie podano miesiąc czerwiec jako miesiąc poprzedzający złożenie wniosku. Podkreślenia wymaga istota postępowania odwoławczego, które polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Zatem decyzja SKO podlega stwierdzeniu nieważności z powodu rażącego naruszenia przepisu art. 8 ust. 3 u.p.s. Tej bowiem wadliwości nie można usunąć w drodze sprostowania oczywistej omyłki. Przy wielości decyzji wydanych w stosunku do skarżącej na podstawie u.p.s. brak reakcji sądu na stwierdzone w sprawie niniejszej uchybienia spowodowałby chaos i nieporozumienia, przy tym nie można wykluczyć, że w dniu [...] lipca 2013 r. była wydana inna decyzja, od której SKO rozpoznało odwołanie innym niż obecnie kontrolowane rozstrzygnięciem, a także mogła być rozpoznana przez sąd skarga w tamtym postępowaniu. Także niemożliwość usunięcia stwierdzonego naruszenia prawa w drodze sprostowania popełnionego błędu (którego nie sposób zaliczyć do oczywistej omyłki w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a.) w tym ostatnim przypadku, wpłynęły na ocenę sądu zaskarżonej decyzji. W zaistniałej sytuacji sąd nie mógł pozostawić w obrocie prawnym decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] dotyczącej odmowy przyznania zasiłku okresowego żądanego wnioskiem z dnia 25 września 2013 r. Skoro zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, podlegała stwierdzeniu nieważności. Na skutek niniejszego wyroku ponownie rozpozna SKO odwołanie K. M. tym razem od decyzji z dnia [...] października 2013 r. znak [...]. O powyższym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w punkcie 2. wyroku zapadło po myśli art. 152 p.p.s.a.