II SA/Bk 177/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. J. – M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Skarżąca M. J. wystąpiła do Wójta Gminy B. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o podleganiu przez nią ubezpieczeniu społecznemu rolników od 1 kwietnia 1984r. tj. z dniem, w którym stała się domownikiem rolnika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Jak wynikało z wcześniejszej korespondencji skarżącej z Wójtem, poprzedzającej formalne zgłoszenie wniosku o wydanie zaświadczenia, skarżąca okoliczność stania się domownikiem rolnika łączyła z faktem zameldowania na pobyt stały od 30 marca 1984r. w miejscowości W., gmina B. w gospodarstwie rolnym teściów, którzy z mężem skarżącej M. M. prowadzili ponad 30 – hektarowe gospodarstwo rolne. We wniosku skarżąca podała, że naczelnik gminy, (którego zadania przejął wójt) prowadził ewidencję okresów ubezpieczenia rolników indywidualnych i opłacania składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników każdej z osób objętych ubezpieczeniem. Na podstawie prowadzonej ewidencji naczelnik gminy potwierdzał okresy ubezpieczenia oraz dane niezbędne do ustalenia prawa i wysokości świadczeń przysługujących z ubezpieczenia społecznego. Obecnie zasobem danych (ewidencją) dysponuje wójt i to on powinien wydać stosowne zaświadczenie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r. Wójt Gminy B. powołując się na art. 219 K.p.a. orzekł o odmowie wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że z dokumentacji archiwalnej tj. rejestrów wymiarowych zobowiązań pieniężnych z lat 1984-1985, znajdującej się w urzędzie, wynika, iż w gospodarstwie rolnym teścia wnioskodawczyni S. M. w roku 1984 do ubezpieczenia zgłoszone były 3 osoby, a wnioskodawczyni została zgłoszona jako domownik do ubezpieczenia społecznego od dnia 1 stycznia 1985r. Z tych przyczyn organ nie może wydać zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą, mimo, iż posiada ona interes prawny w żądaniu wydaniu zaświadczenia. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca podniosła, że wójt zobowiązany był wydać zaświadczenie w oparciu o wszelką dokumentację będącą w jego posiadaniu, taką jak ewidencja ludności, ewidencja zobowiązań podatkowych, a nie ograniczać się tylko do wykazu osób zgłoszonych do ubezpieczenia. Stwierdziła, że zgłoszenie do ubezpieczenia może nastąpić w innym terminie niż powstanie obowiązku ubezpieczenia w następstwie stania się domownikiem rolnika. Dodała, że fakt jej pracy w gospodarstwie rolnym teścia był znany ówczesny organom, gdyż skarżąca był zameldowana w gospodarstwie a mąż był wówczas radnym i często bywał w urzędzie. Zarzuciła bezzasadne pominięcie ewidencji meldunkowej oraz zwróciła uwagę, że w sytuacji, gdy istniał obowiązek ubezpieczenia domownika z chwilą zamieszkania u rolnika, który został zrealizowany z opóźnieniem, naczelnik powinien był podjąć stosowne kroki. Stwierdziła, że obecnie skutkiem tamtej bezczynności organu może być utrata przez nią prawa do drugiego świadczenia, gdyż brakuje jej 17 dni ubezpieczenia do nabycia prawa do emerytury z ubezpieczenia społecznego rolników. W związku z powyższym skarżąca oczekuje wydania przez wójta zaświadczenia zgodnego ze stanem faktycznym wynikającym z posiadanej dokumentacji, i opartego o okoliczności ustalone w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym zgodnie z art. 218 par. 2 K.p.a. Zażalenie nie zostało uwzględnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] lutego 2015r. orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Organ II instancji wyprowadził z treści art. 217 par. 2 pkt 2 i 218 par. 1 K.p.a. wniosek, że organ może odmówić wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tegoż organu. W konsekwencji, gdy dowody posiadane przez organ administracji nie pozwalają na uwzględnienie wniosku podmiotu ubiegającego się o zaświadczenie, koniecznym jest wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o żądanej treści, co przewiduje art. 219 K.p.a. Odnosząc tę zasadę do stanu faktycznego sprawy SKO stwierdziło, że skarżąca posiada interes prawny do żądania wydania zaświadczenia określonej treści, gdyż cel zaświadczenia w postaci nabycia emerytury jest cechą interesu prawnego skarżącej, tym niemniej zaświadczenie nie mogło być wydane, gdyż organ wobec braku dokumentów uzasadniających wydanie zaświadczenia, nie miał możliwości wydania zaświadczenia. Z prowadzonej bowiem przez naczelnika gminy ewidencji okresów ubezpieczenia i opłacania składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników, wynikało, że skarżąca do ubezpieczenia społecznego rolników z racji bycia domownikiem rolnika S. M., została zgłoszona dopiero 1 stycznia 1985r. Zatem z ewidencji będącej w dyspozycji organu wynikają inne fakty niż wskazywane przez stronę. SKO dodało, że organ nie mógł brać pod uwagę innych ewidencji niż rejestr okresów ubezpieczenia rolników, gdyż ich uwzględnienie wiązałoby się z dokonywaniem nowych ustaleń faktycznych i tworzeniem nowej sytuacji prawnej, co w postępowaniu związanym z wydawaniem zaświadczeń jest zabronione. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na powyższe ostateczne postanowienie M. J. podtrzymała zarzuty zażalenia. Zarzuciła też Kolegium, że nie przeprowadziło dochodzenia, z jakich przyczyn naczelnik gminy w 1984r. nie umieścił jej w rejestrze rolników ubezpieczonych, mimo, że przez 9 miesięcy tego roku przebywała na stałe w gospodarstwie rolnym teścia jako domownik i była tam na stałe zameldowana. Obowiązek ustalania, że domownik rolnika podlega ubezpieczeniu ciążył na organie z urzędu. Skarżąca opisała swoje życie i wskazała na zły stan zdrowia oraz wyłuszczyła potrzebę, dla której uzyskanie zaświadczenia jest konieczne. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na zarzuty wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem odmowa wydania żądanego zaświadczenia była zgodna z prawem. Uregulowane w Dziale VII K.p.a. postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony. Składają się na nie jedynie czynności materialno – techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia nie dokonuje się ustaleń i ocen, tak jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie potwierdza jedynie stan już ustalony tj. jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte zostało w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (vide: wyrok NSA z 16.09.2005r. sygn. II OSK 36/05 – ONSA i WSA 2006/2/64, wyroki WSA w Warszawie z 23.03.2006r. sygn. I SA/Wa 1356/04, Lex nr 202335 oraz z 21.11.2008r. sygn. IIISA/Wa 1612/08, Lex nr 519918). Przewidziana w art. 218 par. 2 K.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym prawnych odnośnie informacji będących w dyspozycji organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 23.03.2006r. przywołany wyżej). W mającym charakter gabinetowy postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia, upoważniony pracownik organu administracji weryfikuje żądanie wydania zaświadczenia określonej treści poprzez pryzmat przesłanek opisanych art. 217 par. 2 K.p.a.. Z przepisu tego wynika, że zaświadczenie wydaje się, gdy: 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, bądź gdy 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tym drugim przypadku – jak stanowi art. 218 par. 1 K.p.a. – organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W literaturze przedmiotu poprzez "zaświadczenie" rozumie się "przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby" (tak: J. Lang "Zaświadczenie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego". Organizacja, Metody, Technika 1988/2 str. 14, a także B. Adamiak, J. Borkowski – Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, wydanie II, str. 567). Przenosząc powyższe teoretyczne rozważania na grunt kontrolowanego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o podleganiu przez skarżącą ubezpieczeniu społecznemu rolników od 1 kwietnia 1984r. Sąd stwierdza, że organy obu instancji rzeczywiście nie mogły takiej treści zaświadczenia wydać. W spornym bowiem okresie (roku 1984) potwierdzanie okresów ubezpieczenia rolników indywidualnych i członków ich rodzin następowało wyłącznie na podstawie jednego rodzaju ewidencji nazwanej "ewidencją okresów ubezpieczenia i opłacania składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników". Powyższe wynikało wprost z treści par. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1983r. Nr 21, poz. 94 zez zm.) Przepis ten miał brzmienie następujące: "Naczelnik gminy prowadzi ewidencję okresów ubezpieczenia i opłacania składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników każdej z osób objętych ubezpieczeniem. Na podstawie prowadzonej ewidencji naczelnik gminy potwierdza okresy ubezpieczenia oraz dane niezbędne do ustalenia prawa i wysokości świadczeń przysługujących z ubezpieczenia społecznego". Z ustaleń organu I instancji tj. Wójta Gminy B., którego zadania są kontynuacją zadań naczelnika gminy, wynikało zaś, że pozostający w dyspozycji organu "Rejestr wymiarowy zobowiązań pieniężnych i składek na FUSR za 1984 i 1985r" potwierdzał, że skarżąca do ubezpieczenia społecznego rolników została zgłoszona dopiero od 1 stycznia 1985r. Zatem zapisy ewidencji, która prawnie mogła stanowić źródło potwierdzenia okresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie potwierdzały okoliczności objęcia skarżącej takim ubezpieczeniem w roku 1984. Wbrew twierdzeniu skarżącej, organ nie mógł bazować na innego rodzaju ewidencji dla potwierdzenia okresu ubezpieczenia. Ewidencja ludności mogła potwierdzić wyłącznie fakt zameldowania skarżącej w gospodarstwie rolnym teścia już w 1984r., ale o takiej treści zaświadczenie skarżąca nie występowała. Wyprowadzanie wniosku o objęciu skarżącej ubezpieczeniem społecznym rolników przed datą zarejestrowania tego faktu w ewidencji okresów ubezpieczenia rolniczego, wyłącznie na podstawie analizy wszelkich danych pozostających w dyspozycji organu i po poddaniu tych danych ocenie poprzez pryzmat obowiązujących przepisów prawa w zakresie ubezpieczenia społecznego rolników, byłoby równoznaczne z niedopuszczalnym w postępowaniu "zaświadczeniowym" prowadzeniem postępowania jurysdykcyjnego. Wynikająca z par. 2 art. 218 K.p.a. możliwość przeprowadzania przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia, podstawy (bazy) do wystawienia zaświadczenia. Zaświadczenie może potwierdzać tylko istniejący stan rzeczy, a postępowanie o wydanie zaświadczenia nie może służyć "stworzeniu" danych umożliwiających wystawienie zaświadczenia żądanej treści. Oceny sprawy nie zmienia okoliczność ewentualnego błędu zapisu w ewidencji okresów ubezpieczenia społecznego rolników, czy zaniedbań ówczesnego organu w zakresie właściwego odnotowania początku okresu podlegania przez skarżącą ubezpieczeniu społecznemu rolników. Na etapie wydawania zaświadczenia wyjściowa baza danych nie może być bowiem weryfikowana. Na marginesie można jedynie zauważyć, że niedysponowanie zaświadczeniem nie powinno zamykać skarżącej drogi do wykazywania innymi dowodami na etapie ubiegania się o emeryturę rolniczą przed właściwym organem KRUS, okoliczności dysponowania wystarczającym do nabycia uprawnień emerytalnych okresem ubezpieczenia rolniczego. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).