II SA/Bk 179/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający jej wydanie rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] listopada 2021 roku numer [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne w sprawie; 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. na rzecz skarżącego P. G. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozkazem personalnym nr [...] z [...] listopada 2021 r. Komendant Powiatowy Policji w Z. (dalej: "KPP") obniżył P. G. dodatek służbowy o 109 zł od kwoty otrzymywanej stawki od 1 grudnia 2021 r., działając na podstawie art. 104 ust. 3 i 6 w zw. z art. 6f ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm., dalej: "u.P.") oraz § 9 ust. 5 i § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.; dalej: "rozporządzenie MSWiA"). W uzasadnieniu KPP wskazał, że przedmiotowe postępowanie wszczęto dnia [...] października 2021 r., w związku z wymierzeniem P. G., na mocy orzeczenia KPP z [...] września 2020 r. nr [...], kary dyscyplinarnej nagany. Organ wskazał, że kara ta uprawomocniła się [...] września 2020 r. oraz uległa zatarciu w [...] września 2021 r. Dalej KPP wyjaśnił, że na mocy § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA dodatek służbowy podlega obniżeniu w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś według § 8 ust. 8 pkt 1 tego rozporządzenia, dodatek ten obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. W konsekwencji organ uznał, że ukaranie policjanta karą dyscyplinarną rodzi po stronie organu obowiązek obniżenia dodatku służbowego, zaś w związku z tym, że po ukaraniu P. G. karą dyscyplinarną, nie obniżono mu dodatku służbowego, należało to uczynić niezwłocznie po ujawnieniu tej okoliczności. W ocenie organu, obniżenie ww. policjantowi dodatku służbowego z kwoty 548 zł do kwoty 438 zł (tj. o kwotę 109 zł), jest adekwatne do wymierzonej mu kary dyscyplinarnej oraz stopnia naruszenia przez niego dyscypliny służbowej. P. G. wniósł odwołanie od tego rozkazu personalnego, wskazując, że obniżenie mu dodatku służbowego było niedopuszczalne, z uwagi na zatarcie kary dyscyplinarnej, skutkujące uznaniem ww. kary za niebyłą i usunięciem z akt osobowych orzeczenia o ukaraniu. W dniu [...] grudnia 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. wydał decyzję nr [...] o następującym rozstrzygnięciu: "zaskarżony rozkaz personalny uchylam w całości i orzekam co do istoty sprawy". W uzasadnieniu decyzji KWP wskazał, że wymierzona odwołującemu się kara dyscyplinarna w postaci nagany, uprawomocniła się [...] września 2020 r., zaś jej zatarcie nastąpiło [...] marca 2021 r. W dalszej części uzasadnienia decyzji, KWP podzielił stanowisko KPP, że treść art. 104 ust. 3 u.P. oraz § 9 ust. 5 i § 8 ust. 8 rozporządzenia MSWiA wskazuje na obowiązek organu do obniżenia dodatku służbowego, w przypadku zaistnienia którejkolwiek ze wskazanych tam okoliczności, co oznacza, że wydawane w tym przedmiocie decyzje mają charakter związany. Uznaniu organu pozostawiono natomiast skalę obniżenia tego dodatku, która powinna mieścić się w granicach 20-50% stawki dodatku otrzymywanego przez policjanta. KWP zgodził się z organem I instancji, że obniżenie dodatku służbowego jest konsekwencją wymierzenia policjantowi kary dyscyplinarnej na skutek naruszenia przez niego dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, stwierdzając jednak, że warunki te muszą być spełnione w dacie orzekania o obniżeniu dodatku służbowego. Tymczasem kara dyscyplinarna wymierzona P. G. uległa zatarciu po upływie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia o wymierzeniu tej kary, tj. [...] września 2021 r. (na podstawie art. 135q ust. 2 pkt 1 u.P.), co w świetle art. 135q ust. 1 u.P. oznacza uznanie kary za niebyłą, zaś wedle art. 135q ust. 7 u.P. powoduje usunięcie z akt osobowych policjanta orzeczenia o ukaraniu. Podzielając stanowisko judykatury, KWP stwierdził więc, że nie jest dopuszczalne powoływanie się na fakt ukarania pracownika w razie uznania kary za niebyłą, w związku z czym w sprawie doszło do naruszenia prawa, co uzasadnia uchylenie rozkazu personalnego KPP. Końcowo KWP stwierdził, że: "(...) wydając decyzję o uchyleniu wyżej wymienionego rozkazu personalnego w całości, uznaje zaskarżoną decyzję za nieprawidłową i jednocześnie orzeka co do istoty sprawy. Wynika to z faktu, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego". Skargę na tej decyzję wniósł do sądu administracyjnego P. G., zarzucając rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. wobec wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia, które wypełnia przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., albowiem sentencja decyzji o brzmieniu: "zaskarżony rozkaz personalny uchylam w całości i orzekam co do istoty sprawy" nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy, określony w powołanym przepisie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz zasadzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa prawnego w postepowaniu przed sadem pierwszej instancji według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący doprecyzował, że katalog rozstrzygnięć zawarty w art. 138 § 1 i 2 K.p.a. ma charakter zamknięty, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie, które nie zostało tam przewidziane, jest niedopuszczalne. W konsekwencji zaskarżona decyzja, wyłącznie uchylająca decyzję organu I instancji, jest nieważna. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprost, że treść rozkazu personalnego KPP jest w jawny i oczywisty sposób sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, co dało podstawę do jego uchylenia, które w istocie przywróciło skarżącemu pierwotną wysokość dodatku służbowego skarżącego. Ponadto zdaniem organu, ewentualne naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego, wobec braku negatywnych skutków społeczno-gospodarczych dla strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. jest zasadny. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie I instancji w całości albo w części. Oznacza to, że osnowa decyzji wydawanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu I instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), na skutek stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa; zaś w drugiej części albo rozstrzyga sprawę co do jej istoty, tj. orzeka merytorycznie o indywidualnych prawach i obowiązkach konkretnego adresata (strony), stosując określone normy prawne (w celu usunięcia wadliwości decyzji, których dopuścił się organ I instancji), albo umarza postępowanie I instancji określając zakres tego umorzenia (w całości lub w części), na skutek stwierdzenia bezprzedmiotowości tego postepowania (art. 105 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a.). Umorzenie postępowania jest przy tym orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez rozstrzygnięcia istoty sprawy, wydawanym na skutek stwierdzenia wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej jej merytoryczne rozstrzygnięcie. W orzecznictwie wskazuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Postępowanie może być bezprzedmiotowe zarówno z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, jak i z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych, uzasadniających, według hipotezy normy prawnej, kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 24 lutego 2022 r., II SA/Gl 1390/21, Lex nr 3320861). Stosując ww. przepis prawa procesowego, organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się do uchylenia decyzji wydanej w I instancji, lecz jest on zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia co do dalszego toku sprawy administracyjnej. Uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji nie powoduje bowiem zakończenia postępowania przed organem I instancji. Organ odwoławczy, związany zasadą dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 K.p.a., może więc albo wydać decyzję rozstrzygającą sprawę w sposób merytoryczny, albo decyzję o charakterze procesowym, tj. o umorzeniu postępowania I instancji. Ponadto, w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji, nie orzekając ani co do istoty sprawy, ani o umorzeniu postepowania I instancji, ani też o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Co prawda sentencja zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ ten zamierzał orzec co do istoty sprawy, jednakże nie wynika z niej, w jaki sposób KWP rozstrzygnął sprawę administracyjną, której istotą było obniżenie dodatku służbowego skarżącemu. Nie wiadomo zatem jaki jest dalszy bieg sprawy administracyjnej, która w istocie nie została zakończona zaskarżonym aktem. Co więcej, w jego uzasadnieniu KWP wskazał, że: "(...) na dzień orzekania o obniżeniu dodatku służbowego nie występowała możliwość skutecznego powoływania się przez organ I instancji na fakt ukarania dyscyplinarnego policjanta i tym samym zastosowania wobec niego sankcji finansowych"., co sugerować by mogło, że organ odwoławczy dopatrzył się bezprzedmiotowości tego postępowania, przemawiającej za jego umorzeniem. Sentencja zaskarżonej decyzji nie orzeka jednak o umorzeniu tego postępowania. W ocenie sądu, stanowisko wyrażone przez KWP w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Jak stanowi bowiem art. 135q ust. 2 pkt 2 u.P. kara dyscyplinarna nagany, o której mowa w art. 134 pkt 2 i art. 134a u.P. podlega zatarciu po upływie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia tej kary. Wobec zaś tego, że orzeczenie KPP nr [...] z [...] września 2020 r., na mocy którego skarżącemu wymierzono karę dyscyplinarną, uprawomocniło się w dniu [...] września 2020 r., nie ulega wątpliwości, że zatarcie skazania nastąpiło przed dniem obniżenia skarżącemu dodatku służbowego, co miało miejsce w dniu [...] listopada 2021 r. Zatarcie kary dyscyplinarnej oznacza uznanie kary za niebyłą (art. 135q ust. 1 u.P.) oraz powoduje usunięcie z akt osobowych policjanta orzeczenia o ukaraniu (art. 135q ust. 7 zd. 1 u.P.). Oznacza to, że zatarcie kary dyscyplinarnej niweczy skutki związane z ukaraniem policjanta w tym sensie, że nie jest możliwe powoływanie się na ten fakt (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2007 r., I OSK 1628, Lex nr 447375). Zatarcie skazania wywołuje zatem konsekwencje w sferze prawnej, gdyż tworzy fikcję niekaralności policjanta, wykluczającą możliwość stwierdzenia, że popełnił on określone przewinienie dyscyplinarne. W świetle § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia MSWiA, wedle którego dodatek służbowy obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną, zatarcie skazania, które nastąpiło przez datą obniżenia dodatku służbowego, skutkuje zatem brakiem podstaw faktycznych do jego obniżenia. Skoro bowiem w chwili orzekania, kara dyscyplinarna uznawana jest za niebyłą, a w aktach osobowych policjanta nie ma orzeczenia o ukaraniu, nie jest w istocie spełniona przesłanka naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. W konsekwencji brak jest sprawy administracyjnej, która podlegałaby rozpatrzeniu w kontrolowanym postępowaniu, co przemawia za stwierdzeniem o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie obniżenia skarżącemu dodatku służbowego na ww. podstawie. Jakkolwiek więc stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego aktu jest co do zasady słuszne, to jednak nie jest ono spójne z osnową decyzji, która mimo uchylenia rzeczywiście wadliwej decyzji KPP, nie zawiera (wbrew dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) jakiegokolwiek rozstrzygnięcia o sposobie zakończenia postępowania administracyjnego, w szczególności zaś o jego umorzeniu, na którego przesłanki organ odwoławczy wskazał w sposób pośredni w uzasadnieniu tego aktu. Nie sposób przy tym uznać samego literalnego powtórzenia przez ten organ, ustawowej alternatywnej dyspozycji, nakazującej mu orzeczenie co do istoty sprawy, za faktyczne orzeczenie co do jej istoty, skoro z treści rozstrzygnięcia nie wynika, w jaki sposób sprawa została zakończona – co stanowi istotę tzw. decyzji reformatoryjnej. Podkreślić przy tym należy, że uzasadnienie aktu prawnego nie może zastępować jego rozstrzygnięcia, bowiem są to odrębne elementy składowe decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a.), przy czym pierwszy z nich służy wykazaniu przyczyn oraz wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji, zaś drugi wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego w konkretnej sprawie administracyjnej, stanowiąc jej istotę. Oba te elementy stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, w związku z czym powinny być one ze sobą spójne wewnętrznie (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 15 kwietnia 2021 r., I SA/Sz 106/21, Lex nr 3166164). Treści rozstrzygnięcia nie można zatem domniemywać z uzasadnienia decyzji, bowiem stanowi ono wiążące ustalenie konsekwencji prawnych, stosowanego przez organ administracji przepisu prawa materialnego. Ze względu więc na naruszenie przez organ odwoławczy dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem mimo uchylenia decyzji organu I instancji, nie rozstrzygnięto sposobie zakończenia postępowania administracyjnego, należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją (wadliwą) decyzję KPP, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a."). Sąd nie dopatrzył się przy tym rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., o co wnosił pełnomocnik skarżącego. Ze względu zaś na stwierdzoną przez sąd podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie, na mocy art. 145 § 3 P.p.s.a., sąd orzekł o umorzeniu tego postepowania w pkt 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od KWP na rzecz skarżącego, w łącznej wysokości 497 zł, orzeczono w pkt 3 wyroku, na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te składa się: kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (k. 6).