II SA/Bk 18/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2007 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...]10.2006r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasy uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego K. S. kwotę 24 (dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] października 2006r. K. S. wystąpił do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 roku w kwocie 500 złotych. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku decyzją z dnia [...] października 2006r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działający z upoważnienia Wójta Gminy S., odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku celowego z tytułu złagodzenia skutków suszy. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż na podstawie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. nr 155, poz. 1109 z 2006 roku), pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeśli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; 2) w gospodarstwie rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowanych suszą, oszacowane przez Komisję powołaną przez Wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 roku w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, wynoszą średnio powyżej 30%. Organ l instancji podkreślił, iż obydwa wyżej wymienione warunki muszą być spełnione jednocześnie, a z dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie wynika, że straty w uprawach wyniosły 18,04 %, czyli są niższe niż wymagane 30%. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem K. S. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wnosząc o przyznanie mu jednorazowego zasiłku suszowego. Skarżący podniósł, iż straty w uprawach rolnych w jego w gospodarstwie wyniosły o wiele więcej niż 30%. Protokół zaś sporządzany był w czasie, gdy zboże było już skoszone, a część jego była skarmiona przez bydło przed skoszeniem . W ocenie odwołującego w ogóle nie została ujęta w protokole strata na 5 ha zboża, która wyniosła 50 – 60 %. K. S. nadmienił także, że uległ wypadkowi przy pracy w rolnictwie, doznając urazu biodra lewego w związku, z czym jest niezdolny do pracy przez okres około 1 roku. Dlatego też do prowadzenia swojego gospodarstwa zmuszony jest zatrudnić inne osoby. Stąd podnosił, iż jego obecna sytuacja ze względu na suszę i niezdolność do pracy jest bardzo trudna. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, iż nie potwierdziło się stanowisko skarżącego, że straty w uprawach wyniosły średnio ponad 30%. Z protokołu szacowania strat sporządzonego przez Komisję do spraw szacowania szkód w poszkodowanych gospodarstwach rolnych w dniu [...] sierpnia 2006r. wynika, iż u skarżącego straty spowodowane suszą dotyczyły użytków zielonych 2,50 ha – 50 % oraz kukurydzy 1 ha – 50 %. Przy posiadaniu przez odwołującego się 9,70 ha - szkody wyniosły 18,04 %. Dodano, iż organy administracji mogą uwzględnić tylko takie szkody, które wskazała Komisja powołana przez Wojewodę. Nie jest wobec tego możliwe uwzględnienie szkód w uprawie zboża, czego domagał się w odwołaniu K. S., ponieważ w protokole szacowania szkód Komisja nie wymieniła tej uprawy jako objętej suszą. Końcowo podkreślono, iż podnoszona przez odwołującego okoliczność stanu zdrowia nie ma wpływu na przyznanie zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy, gdyż warunki, od których spełnienia ustawodawca uzależnił nabycie prawa do przedmiotowego zasiłku określone zostały w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Od powyższej decyzji K. S. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wskazując, iż klęska suszy spowodowała ogromne straty w jego gospodarstwie przekraczające nawet 50 – 60 %. Praktyczne straty te w zbożach wyniosły ponad 70 %. Stąd w jego ocenie spełnia on warunki do przyznania mu zasiłku suszowego. Nie uwzględnienie zaś w protokole strat w uprawach zbożowych, a jedynie ujęcie użytków zielonych i kukurydzy powoduje, iż czuje się tym faktem pokrzywdzony. Skarżący ponownie wskazał na trudną sytuacją zdrowotną powodowaną wypadkiem, jakiego doznał przy pracy w gospodarstwie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Zgodnie z w art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd nie ma uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, ma wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Rozpoznając sprawę nie może, zatem zmienić zaskarżonej decyzji a jedynie, uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Dopiero orzeczenie sądu administracyjnego stanowi podstawę uzyskania merytorycznego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. W niniejszej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego oraz prawa procesowego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Jeżeli chodzi o naruszenie przepisów materialnoprawnych to wskazać należy, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie dokonały błędnej interpretacji przepisów § 2 pkt 2 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. nr 155, poz. 1109). Organy obu instancji przyjęły bowiem, iż średnią szkód w gospodarstwie obliczyć należało w stosunku do wszystkich użytków rolnych gospodarstwa wnioskodawcy. Zdaniem Sądu powyższy sposób obliczania szkód przyjęty przez organy uznać należy za nieprawidłowy. Wprawdzie brzmienie przepisu § 2 pkt 2 rozporządzenia nie jest jednoznaczne, nie określa bowiem w stosunku do jakiej powierzchni powinna być obliczana skala średnich strat w gospodarstwie, to jednak rozwiązania należy szukać w przepisie § 4 ust. 2 rozporządzenia. Z brzmienia tego przepisu można wnioskować, że podstawą do obliczenia średniej powinny być dane zawarte w protokole z oszacowania szkód sporządzonym przez komisję powołaną na podstawie odrębnych przepisów. Skoro tak, to dane przyjmowane do ustalenia średniej wysokości szkód powinny być zaczerpnięte z takiego protokołu. Jeżeli komisja nie ustaliła w toku szacowania, szkód poniesionych w wyniku suszy w innych uprawach, niż wyszczególnione w protokole, to organ rozstrzygający o prawie pomocy nie może przyjąć, że szkód tych nie było wcale (wynosiły one 0 %), albo że zostały one poniesione w wysokości ustalonej na innej podstawie. Organ powinien się kierować wyłącznie danymi o powierzchni tych upraw rolnych, na których poniesiono szkody, które zostały oszacowane przez komisję. Przy czym wysokość szkody ma wynikać albo z protokołu, albo z innych dowodów, które zawsze należy dopuścić w postępowaniu wyjaśniającym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa i stanowiącym realizację tej zasady w przepisie art. 77 §1 w zw. z art. 75 §1 kpa. Ponad wszelką wątpliwość do ustalenia średniej nie można natomiast przyjąć powierzchni tych użytków rolnych, na których komisja nie dokonywała wyszacowania. Powyższa interpretacja znalazła już odzwierciedlenie w kilku decyzjach Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, np. w Białymstoku (z dnia 30 stycznia 2007r. nr 40.170/XXI/2006, niepub.), w Elblągu (z dnia 11 grudnia 2006r. nr 1947/PS/06 i nr 2023/PS/06, publ. Lex 205615 i 205613). Sąd podziela powyższy pogląd, albowiem za taką interpretacją przepisów rozporządzenia przemawiają także inne względy. Przekraczająca poziom 30 % skala szkód spowodowana suszą nawet na niewielkiej powierzchni miała bowiem dla rodzin rolników wartość znacznie przewyższającą wysokość udzielonej im pomocy, prawo zaś do skorzystania z pomocy przyznano niezależnie od wysokości dochodów w rodzinie, wreszcie klęska suszy miała charakter powszechny. Stąd uznać należy, iż celem rozporządzenia było udzielnie pomocy rodzinom rolniczym bez względu na powierzchnię posiadanych upraw rolnych, albowiem klęska suszy w 2006r. miała charakter powszechny (tak: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2007r. sygn. akt II SA/Bk 5/07, z dnia 13 marca 2007r. sygn. akt II SA/Bk 798/06, z dnia 22 marca 2007r. II SA/Bk 70/07). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że Komisja oszacowała straty w gospodarstwie rolnym K. S. na 3,50 ha przyjmują, że na 2,50 ha było 50 % zniszczeń, a na 1 ha – 50 %. Po przeliczeniu na powierzchnię okazało się, że nie zebrano upraw z 1,75 ha. Obliczając średnią szkód w uprawach spowodowanych suszą, organy odniosły wielkość oszacowanych szkód do areału całego gospodarstwa skarżącego, tj. do 9,70 ha, zamiast uczynić to w stosunku do 3,50 ha, gdyż tylko na takiej powierzchni szkody zostały oszacowane. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji w pierwszej kolejności powinien oszacować szkody we wszystkich uprawach rolnych skarżącego. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, organów zgodnie z którym są one bezwzględnie związane treścią protokołu oszacowania strat i nie mogą przeprowadzać postępowania uzupełniającego. Organy administracyjne związane zasadą prawdy obiektywnej powinny dopuścić w sprawie wszystkie dowody a nie tylko protokół oszacowania w celu oszacowania szkód we wszystkich uprawach rolnych skarżącego. Następnie po oszacowaniu wysokości szkód w uprawach rolnych organ I instancji powinien dokonać prawidłowego wyliczenia szkód spowodowanych suszą, tj. odnieść wielkość oszacowanych szkód do powierzchni, na jakiej szkody zostały oszacowane i raz jeszcze dokonać analizy przesłanek wynikających z § 2, 4 i 5 w/w rozporządzenia pod kątem zasadności i wysokości przyznania zasiłku celowego na rzecz skarżącego. Zwrócić ponadto należy uwagę na fakt utrzymywania przez skarżącego bydła oraz skalę strat poniesionych w użytkach zielonych (powyżej 30 %), co również ma wpływ na wysokość przyznawanych zasiłków (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej jej wydanie. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 cytowanej ustawy .