II SA/Bk 1811/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2026 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B.S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 26 sierpnia 2025 r. nr 409.164/B-1/7/25 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Prezydenta Miasta Białegostoku decyzją z 15 maja 2025 r. nr URB-VIII.6730.52.2025 ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 32 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach o nr ewid. gr. [...], [...], [...], położonych w obrębie ewidencyjnym Z., gm. G. (dawniej gmina Supraśl). Odwołanie od tej decyzji złożył J. B. i zarzucił, że decyzja powinna zawierać rozwiązania dotyczące modernizacji i przebudowy ul. [...], gdyż w wyniku realizacji planowanej inwestycji, natężenie ruchu na tym terenie znacznie się zwiększy, a w chili obecnej droga ta jest w bardzo złym stanie. Mając na uwadze bezpieczeństwo, obecnych i przyszłych użytkowników ul. [...], odwołujący wniósł także o rozważenie umieszczenia sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...], gdyż ruch w tym miejscu również będzie dużo bardziej natężony i niezbędnym, w ocenie odwołującego, jest jego usprawnienie. Odwołanie od tej decyzji złożyli także B. i M. S., którzy reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego D. M. zarzucili naruszenie: 1) art. 40 § 1 i 3 K.p.a., poprzez uznanie przez organ, że doręczenie decyzji jednemu z małżonków wypełnia znamiona doręczenia decyzji obu stronom postępowania, co w konsekwencji uznania przez organ zapewnienia czynnego udziału skarżącym w postępowaniu poprzez odbieranie korespondencji przez innego dorosłego domownika doprowadziło do wydania decyzji wadliwej i obarczonej wieloma błędami; 2) art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego polegające na: a) przyjęciu przez organ nieprecyzyjnych i zbyt ogólnikowych wskaźników zabudowy, poprzez oparcie się w tym zakresie na niewiadomych i nieznanych skarżącym parametrów budowy (z uwagi na fakt, że nie dołączono analizy tekstowej), w tym w szczególności w zakresie wielkości powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej czy wskaźnika stanowisk parkingowych oraz nie wskazaniu w treści uzasadnienia dlaczego organ zastosował takie, a nie inne parametry, co miało wpływ na wadliwość wydanej decyzji oraz ustalenie zbyt ogólnikowych wskaźników zabudowy; b) niewskazaniu podstaw, jakimi kierował się organ określając wskaźniki zabudowy powyżej lub poniżej średniej wynikającej z analizy przeprowadzonej przez urbanistę, podczas gdy organ jest zobligowany do wydania decyzji z uwzględnieniem parametrów wskazanych przez urbanistę z uwagi na fakt, że uwzględnia ona wielkości wynikające z ładu przestrzennego, co miało istotny wpływ na wadliwość wydanej decyzji; 3) art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., poprzez dowolność w wydaniu zaskarżonej decyzji, poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji oraz niezrealizowanie przesłanek i warunków wskazanych przez organ drugiej instancji jako niezbędnych dla potrzeb prawidłowego ustalenia wytycznych dla wydanej decyzji administracyjnej; 4) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, które narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę przekonywania, gdyż nie wyjaśnia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ pierwszej instancji podczas załatwiania sprawy, w szczególności na jakiej podstawie organ ustalił wskaźniki parametrów dotyczących zabudowy powyżej lub poniżej norm wynikających z przeprowadzonej przez urbanistę analizy funkcji i cech zabudowy oraz wskazanych średnich parametrów, co miało wpływ na wadliwość wydanej decyzji, w tym w szczególności w zakresie oznaczenia wymaganej powierzchni biologicznie czynnej, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki; 5) art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji z pominięciem zasady zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez oparcie się przez organ przy wydawaniu decyzji o błędne dane zawarte w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik do decyzji, co w efekcie doprowadziło do oparcia postanowień decyzji o nieprawidłowe dane; 6) art. 6 K.p.a., poprzez wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji z naruszeniem przepisów prawa, tj. wbrew brzmieniu przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydaniu decyzji w sposób dowolny, sprzeczny z wymaganiami zarówno co treści decyzji jak i załączników stanowiących podstawę jego wydania, co miało istotny wpływ na sprzeczność wydanej decyzji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego; 7) art. 28 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że stroną w postępowaniu administracyjny jest małżeństwo jako całość, podczas gdy każdy z małżonków stanowi indywidualny podmiot postępowania, a zatem decyzja oraz inne pisma w sprawie muszą być kierowane do każdego z osobna, a brak realizacji powyższego czyni decyzję jako wydaną z istotnym naruszeniem prawa i całkowicie dyskredytującą ją z obrotu prawnego; 8) § 11 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie i nie dołączenie do wydanej decyzji i nie doręczenie stronie skarżącej analizy funkcji i zabudowy, co stanowiło brak możliwości zapoznania się z warunkami przyjętymi przez urbanistę, a zatem niemożliwym jest odniesienie się do warunków technicznych przyjętych przez organ; 9) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały warunki wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, podczas gdy planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie, a także stanowi naruszenie ładu przestrzennego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i wydaniem decyzji obarczonej błędem; 10) art. 61 ust. 5a u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i ustalenia parametrów planowanej inwestycji bez przeprowadzenia analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązujących; 11) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez niezastosowanie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, podczas gdy jedną z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest uwzględnienie przez organ zasady dobrego sąsiedztwa, a więc zasady uwzględniającej ład przestrzenny oraz charakterystykę terenu w pobliżu realizowanej inwestycji, co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów obecnie obowiązujących; 12) art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo faktu, że zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu jedynie łączne spełnienie wszystkich wskazanych w nim przesłanek decyduje o możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z treścią złożonego przez inwestora wniosku, a w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia ze spełnieniem powyższego kryterium, a zatem organ nie miał uprawnień do wydania ww. decyzji, co skutkowało błędnym wydaniem decyzji; 13) art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie i niewzięcie przez organ pierwszej instancji pod uwagę, że ustawa zawiera definicję ładu przestrzennego, która to wyraźnie mówi, że ukształtowanie przestrzeni ma mieć harmonijną całość oraz uwzględniać w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ w sposób nieprawidłowy nie zastosował obowiązku kierowania się ww. definicją podczas wydawania decyzji, co doprowadziło do wydania decyzji nieuwzględniającej ładu przestrzennego; 14) § 7 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie z uwagi nieuwzględnienie parametrów istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; 15) § 5 rozporządzenia w zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie przez przyjęcie zbyt wysokiego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, co będzie w znaczącym stopniu negatywnie wpływało na ład przestrzenny na analizowanym terenie, co w sposób istotny wpłynie na pogorszenie się jakości życia okolicznych mieszkańców oraz wpłynie negatywnie na ład przestrzenny. Mając na uwadze powyższe odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji lub ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z 26 sierpnia 2025 r. nr 409.164/B-1/7/25 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności wskazano, że zgodność z prawem podejmowanych przez organ pierwszej instancji ustaleń, w oparciu o które wydano i uzasadniono zaskarżoną decyzję ponownie odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, była już przedmiotem oceny Kolegium, które - decyzją z 9 stycznia 2023 r. (nr 409.268/B-1/7/22) uchyliło decyzję Burmistrza Supraśla z 17 października 2022 r. (nr ROS..6730.137.2022); decyzją z 19 września 2023 r. (nr 409.91/B-1/7/23), uchyliło decyzję Burmistrza Supraśla z 18 maja 2023 r. (nr ROS.6730.137.2022), jak również decyzją z 30 sierpnia 2024 r. (nr 409.115/B-1/7/24) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z 25 czerwca 2024 r. (nr DIA-VIII.6730.25.2024). W rozstrzygnięciach ww. decyzji organ pierwszej instancji odmawiał ustalenia warunków zabudowy dla tej samej inwestycji, co inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Kolegium uchylało te decyzje i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jako wydane z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Naruszenie to polegało na braku wykazania, w oparciu o jakie konkretne założenia i ustalenia organ pierwszej instancji uznawał, że planowana inwestycja spowoduje ograniczenie korzystania z nieruchomości sąsiednich, jak również niewyjaśnienie, dlaczego - pomimo wskazania wprost w dokumentacji z przeprowadzonej analizy występowania w obszarze analizowanym licznej zabudowy o tej samej funkcji, jak zabudowa opisana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie podał konkretnych danych co do parametrów, cech i wskaźników zabudowy występującej na działkach sąsiadujących oraz nie przedstawił wyników z przeprowadzonej dla tego terenu analizy, tj. określenia, w oparciu o jakie wymagania (tj. ww. parametry i inne ustalenia podlegające określeniu w decyzjach o warunkach zabudowy, zgodnie z przepisami § 4-8 rozporządzenia) należałoby ustanowić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, takie jak linie zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (w tym powierzchni biologicznie czynnej), szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Odnosząc się do meritum sprawy Kolegium wskazało, że od 24 września 2023 r. w obrocie prawnym funkcjonuje nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią ujętego ustawą zmieniającą art. 59 ust. 2 pkt 1, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Wniosek inwestora wpłynął do organu pierwszej instancji 15 lipca 2022 r., tj. przed wejściem w życie nowej regulacji, a zatem zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy sprzed nowelizacji. W obrocie prawnym funkcjonuje również nowe rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116), którego postanowienia weszły w życie z dniem 25 lipca 2024 r . Zastosowanie ww. aktu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy obwarowane jest przepisem przejściowym (§ 12 rozporządzenia), z którego wynika, że do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Jako, że wniosek inwestora wpłynął do organu pierwszej instancji 15 lipca 2022 r., w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy, zarówno u.p.z.p., jak również rozporządzenia obowiązujące przed przedmiotową nowelizacją. W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że w sprawie określono granice obszaru poddanego analizie w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji, od której planowany jest wjazd na teren nieruchomości inwestycyjnej, który wynosi 27 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graficzny do niniejszej analizy, w kierunku wschodnim, południowym i zachodnim w odległości 81 m od granic terenu inwestycji, natomiast na północ w odległości 145 m. W kierunku północnym obszar analizowany został poszerzony w celu objęcia całych działek budowlanych i ujęcia reprezentatywnego obszaru urbanistycznego. Taki sposób wyznaczenia obszaru analizy Kolegium uznało za prawidłowy. Z analizy wynika, że działki inwestycyjne znajdują się na terenie, na którym występuje zróżnicowana zabudowa - głównie przemysłowa i usługowa, biurowa, magazynowo - składowa i inna niemieszkalna oraz nieliczna mieszkalna jednorodzinna (wolno stojąca i w zabudowie grupowej). Do terenu inwestycyjnego od strony północnej bezpośrednio przylega działka nr ewid. [...], na której znajduje się zabudowa produkcyjna firmy J. - zakład produkcji obudów i skrzynek gazowych i elektrycznych oraz konstrukcji stalowych. Od strony północnej do działki nr ewid. [...] przylega bezpośrednio teren usługowy (dz. nr [...]), na którym siedzibę ma B. Sp. z o.o. zajmująca się rusztowaniami i szalunkami budowlanymi. Na północny - zachód od terenu planowanej inwestycji znajdują się tereny usługowe związane z komunikacją i transportem. Cała południowa granica terenu inwestycji przylega bezpośrednio do niezabudowanego żadną infrastrukturą terenu zamkniętego P. S.A. (dz. nr [...]). Za terenem kolejowym, na obszarze nie dostępnym z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajduje się zabudowa zagrodowa (dz. nr [...]). Na wschód od terenu inwestycji znajdują się obszary rolne i zalesione, niezagospodarowane. W kierunku północno-wschodnim, na działce nr [...] obecnie realizowane są obiekty magazynowe. Na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] znajdują się natomiast budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie grupowej. Na działkach nr ewid. [...], [...], [...] istnieją także budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące. Natomiast na działce nr [...] istnieje budynek mieszkalny, którego większość, jak wynika z wizji lokalnej, jest użytkowana w celach usługowych. Na działce nr ewid. [...] usytuowany jest budynek usługowy, gdzie mieści się siedziba firmy E., producenta rozdzielni elektrycznych. Na działce nr [...] znajdują się budynki producenta worków foliowych na śmieci, firmy D. Na działce nr [...] znajduje się zabudowa handlowo-usługowa, na terenie której jest prowadzony zakład stolarski. Na działce nr [...] usytuowane są budynki produkcyjne firmy K., zajmującej się produkcją elementów stalowych i aluminiowych do wyposażenia łodzi i jachtów. Zabudowania produkcyjne na działce nr [...] są częścią większego kompleksu przedsiębiorstwa K. znajdującego się na północ od terenu analizowanego. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że na terenie analizowanym występują nieruchomości (nr geod. gr: [...], [...], [...], [...]) zabudowane zabudową jednorodzinną mieszkaniową grupową oraz nieruchomości (nr geod. gr: [...], [...], [...]) zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi, działka nr geod. gr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z zabudową usługową, a działka (nr geod.gr. [...]) jest w części zabudowana budynkiem mieszkalnym w zabudowie zagrodowej. Projektowana inwestycja dotyczy budowy 32 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Warunek kontynuacji funkcji mieszkalnej został zatem spełniony, ponieważ na badanym obszarze występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej, a wnioskowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej na badanym obszarze funkcji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. W sytuacji zatem, gdy planowana inwestycja jest dostosowana do istniejącej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym i można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy występującą już na terenie analizowanym lub ją uzupełniać, organ nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Takie podejście do spraw ustalania, czy zasada dobrego sąsiedztwa jest w danym przypadku zachowana, podyktowane jest zasadą ogólną zagospodarowania przestrzennego wyrażoną w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Z zasady tej wynika, że o ile danemu przedsięwzięciu nie da się zarzucić, że jego realizacja w danym miejscu naruszy konkretny przepis prawa lub chroniony prawem interes osoby trzeciej (tu: właścicieli sąsiednich nieruchomości), organ właściwy nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Potwierdza to dodatkowo brzmienie art. 56, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy, określający ogólne dobra i wartości, jakie należy uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym, nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając na uwadze powyższe konstatacje, zarzuty odwołujących dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a oraz at. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium uznało, za nieuzasadnione. W oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy organ pierwszej instancji wywiódł, że linię zabudowy należy ustalić w odległości 10 m od linii rozgraniczającej ul. [...] (m.in. dz. nr ew. gr. [...], [...]), zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Za działki sąsiednie przy wyznaczaniu linii zabudowy przyjęto nieruchomości usytuowane przy odcinku drogi prowadzącym do terenu inwestycji, po tej samej stronie ul. [...] (m.in. dz. nr ew. gr. [...], [...]), co wnioskowany teren. Z uwagi na przebieg pasa drogowego ul. [...]na odcinku prowadzącym do terenu inwestycji i istniejący zakręt za zabudowę sąsiednią uznano zespół budynków w zabudowie grupowej na dz. nr ew. gr. [...]-[...]. Odległość tej zabudowy od linii rozgraniczającej ww. drogi, po stronie terenu inwestycji jest jednolita i wynosi ok. 7 m (dz. nr ew. gr. [...], [...]). W związku z powyższym obowiązującą linię nowej zabudowy na działkach objętych wnioskiem wyznaczono, jako przedłużenie ww. istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, tj. w odległości 10 m od linii rozgraniczającej działki drogowej nr ew. gr. [...] (ul. [...]), uwzględniając istniejący uskok w przebiegu drogi. Teren inwestycji przylega do linii rozgraniczającej ww. drogi na odcinku H-I, a istniejący uskok wynosi ok. 3 m. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustalono w oparciu o § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, o wielkości do 26% powierzchni terenu objętego wnioskiem, zgodnie ze średnią dla całej zabudowy w analizowanym obszarze. Wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego analizują wynosi od 3% (zabudowa zagrodowa na dz. nr ew. gr. [...]) do 41% (dz. nr ew. gr. [...]). Taka wartość ustalonego wskaźnika nie przekroczy jego maksymalnej wartości na analizowanym terenie, tj. 41%, co tym samym zapewni utrzymanie równowagi pomiędzy zabudową istniejącą a projektowaną. Mając na uwadze powyższe, zarzut odwołania dotyczący naruszenia § 5 rozporządzenia, zdaniem Kolegium, należy uznać za nieuzasadniony. Kolegium podniosło, że w każdej sprawie i w każdym obszarze analizowanym występują działki o różnych wskaźnikach zabudowy - zarówno dużych, jak i małych. Z tego właśnie względu ustawodawca zdecydował, że zasadą jest wyznaczenie tego wskaźnika w oparciu o średnią z całego obszaru. Jeżeli parametr ten ma być w wyjątkowych sytuacjach wyznaczony na zasadzie wyjątku do ww. reguły, to uzasadnienie analizy architektoniczno-urbanistycznej w tym zakresie musi być wywiedzione z wyników analizy i nawiązywać do zastanego porządku przestrzennego w okolicy planowanej nowej zabudowy. Szerokość elewacji frontowej każdego projektowanego budynku ustalono indywidualnie, w wartości - do 15 m, zgodnie z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, uwzględniając zakres oraz specyfikę lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na terenie analizowanym są zróżnicowane. Wynoszą od ok. 6 m (budynek inny niemieszkalny na dz. nr ew. gr. [...], [...]) poprzez m.in. ok. 10 m (budynek mieszkalny jednorodzinny na dz. nr ew. gr. [...]) do ok. 64 m (budynek inny niemieszkalny na dz. nr ew. gr. [...]). Średnia szerokość elewacji frontowych wszystkich budynków położonych w terenie analizowanym wynosi ok. 20 m. Organ pierwszej instancji odstąpił od ustalenia szerokości elewacji frontowej wg § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, czyli jako średnią dla obszaru analizowanego (20 m), z tolerancją do 20%, gdyż wyliczona średnia jest m.in. większa niż maksymalna szerokość elewacji frontowej reprezentatywnego obiektu, czyli budynku mieszkalnego jednorodzinnego występująca na badanym terenie (ok. 17 m). W przedmiotowej sprawie wnioskowana przez inwestora wielkość zakłada realizację obiektu o szerokości elewacji frontowej do 15 m. Właściwe odniesienie do przedmiotowej inwestycji stanowi istniejąca zabudowa mieszkalna jednorodzinna usytuowana przy ul. [...], w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji. Szerokości elewacji frontowych tych budynków wynoszą: ok. 7 m (dz. nr ew. gr. [...]), ok. 8,0 m - 9,0 m (pojedynczy segment budynków w zabudowie grupowej na dz. nr ew. gr. [...]-[...], przy czym łączna szerokość całej bryły wynosi ok. 17,0 m-18,0 m), ok. 10 m (dz. nr ew. gr. [...]), ok. 17 m (dz. nr ew. gr. [...]). Z koncepcji zagospodarowania terenu wynika, że projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne w formie bliźniaczej usytuowane będą szczytem, czyli ścianą boczną do ul. [...] (dz. nr ew. gr. [...], odcinek granicy oznaczony jako H-I). W związku z powyższym biorąc pod uwagę ww. planowaną lokalizację w ocenie Kolegium możliwym jest, jak to uczynił organ pierwszej instancji indywidualne ustalenie tego parametru w szerokości - do 15 m, dla każdego z budynków, od strony ul. [...] (część granicy terenu inwestycji oznaczona literami H-I) na podstawie § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, w nawiązaniu do zabudowy składającej się z ww. sąsiednich obiektów. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono do 7 m, dla każdego z budynków, od strony ul. [...] (dz. nr ew. gr. [...], część granicy terenu inwestycji oznaczona literami H-I). W ocenie organu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie możliwe jest ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 7 m, zgodnie z § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia, na podstawie średniej tego parametru na obszarze analizowanym. Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsów lub attyk zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej usytuowanej przy ul. [...] wynoszą od ok. 5,5 m (zespół budynków w zabudowie grupowej na dz. nr ew. gr. [...]-[...]), ok. 7,5 m-8,0 m (dz. nr ew. gr. [...] i [...]) i ok. 8,5 m (dz. nr ew. gr. [...]). Omawiany parametr dla pozostałej istniejącej zabudowy na terenie analizowanym kształtuje się w granicach od ok. 3 m (budynek inny niemieszkalny na dz. nr ew. gr. [...]) do ok. 10 m (budynek inny niemieszkalny na dz. nr ew. gr. [...], [...]). Średnia dla wszystkich budynków na terenie analizowanym wynosi ok.7,0 m. Wyniki sporządzonej analizy wskazują, co też podkreśla organ pierwszej instancji, że nie można było ustalić wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wg § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia, ponieważ brak jest możliwości przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, z uwagi na nieregularny wymiar ich wysokości. Analizie poddano możliwość ustalenia omawianego parametru wg § 7 ust 3 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym - jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że w przedmiotowej sprawie jest to zasadne gdyż na badanym terenie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsów lub attyk są zróżnicowane i wynoszą od. ok. 3 m do ok. 10 m, a ponadto omawiany parametr dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej usytuowanej przy ul. [...] również ma zróżnicowaną wielkość - od ok. 5,5 m do ok. 8,5 m. W związku z powyższym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono do 7 m, w oparciu o § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia, na podstawie średniej dla badanego terenu, dla każdego z budynków, od strony ul. [...] (dz. nr ew. gr. [...], część granicy terenu inwestycji oznaczona literami H-I). Zatem zarzut dotyczący naruszenia § 7 rozporządzenia również uznać należy za nieuzasadniony. Geometrię dachu ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia. Z analizy terenu wynika, że dachy istniejących w granicach rozpatrywanego obszaru budynków są m.in. płaskie (np. na dz. nr ew. gr. [...], [...]), dwuspadowe (np. dz. nr ew. gr. [...], [...]) oraz wielospadowe (dz. nr ew. gr. [...], [...]-[...]). Wyznaczenie ww. układów połaci dachowych nie zakłóci ładu przestrzennego obszaru poddanego analizie, a jednocześnie pozostanie bez negatywnego wpływu na możliwość zachowania prawidłowych relacji architektoniczno-urbanistycznych na wnioskowanym i sąsiednim terenie. Wysokość głównej kalenicy wyznaczono do 8,5 m, uwzględniając wysokość głównej kalenicy sąsiedniej, reprezentatywnej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na dz. nr ew. gr. [...]. Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono w wartości 43%, na podstawie wartości omawianego wskaźnika dla dz. nr ew. gr, [...]. Odniesienie przy ustalaniu omawianego parametru stanowiły nieruchomości z zabudową mieszkalną jednorodzinną zlokalizowaną na badanym terenie, na których wskaźnik ten wynosi odpowiednio: 43% (dz. nr ew. gr. [...]), 44% (dz. nr ew. gr. [...]), 48% (dz. nr ew. gr. [...]), 50% (dz. nr ew. gr. [...]), 54% (dz. nr ew. gr. [...]), 55% (dz. nr ew. gr. [...]), 57% (dz. nr ew. gr. [...]). Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, że ustalenie ww. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 32 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach o nr ewid. gr. [...], [...], [...], położonych w obrębie ewidencyjnym Z., gm. G. (dawniej gmina Supraśl) było w pełni uzasadnione. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia, poprzez brak doręczenia stronie dokumentu, jakim jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i tym samym ograniczenie udziału strony w postępowaniu administracyjnym, Kolegium stwierdziło, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji bez załącznika, tj. analizy tekstowej i graficznej istotnie należy traktować w kategoriach uchybienia procesowego. Nie jest to jednak uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować uchyleniem wydanej w sprawie decyzji, gdyż choć działanie to nie zasługuje na aprobatę, to jednak nie uszczupla praw strony i nie uniemożliwiło jej wniesienia odwołania. Co więcej, w toku postępowania odwoławczego organ zapewnił stronom możliwość zapoznania się z materiałem sprawy, tj. z decyzją o warunkach zabudowy wraz z załącznikami oraz złożenie dodatkowych wyjaśnień. Za uzasadniony uznano także zarzut dotyczący naruszenia art. 40 § 1 i 3 w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez doręczenie skarżonej decyzji obu małżonkom, tj. B. i M. S. jednym listem. Również i w tym wypadku przyjęto, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż odwołanie od skarżonej decyzji zostało złożone przez pełnomocnika umocowanego przez obojga małżonków. W związku z czym domniemywać, w ocenie Kolegium należy, że oboje z nich zapoznali się z treścią skarżonego rozstrzygnięcia, a już z całą pewności zapoznał się z nim pełnomocnik obu małżonków S., w imieniu których występuje w niniejszym postępowaniu. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli M. i B. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego D. M. W skardze właściwe powtórzono zarzuty odwołania. A mianowicie zarzucono naruszenie: 1) art. 40 § 2 K.p.a., poprzez brak doręczenia przez Kolegium decyzji z 26 sierpnia 2025 r. pełnomocnikowi skarżących, pomimo jego skutecznego ustanowienia, co tym samym doprowadziło do powstania istotnej wady skutkującej brakiem wejścia wydanej decyzji do obrotu prawnego, a więc braku wywołania przez wydaną decyzję skutków prawnych jakie ustawa wiąże z doręczeniem decyzji; 2) art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego polegające na: a) przyjęciu przez organ nieprecyzyjnych i zbyt ogólnikowych wskaźników zabudowy, poprzez oparcie się w tym zakresie na niewiadomych i nieznanych skarżącemu parametrów budowy (z uwagi na fakt, że nie dołączono analizy tekstowej), w tym w szczególności w zakresie wielkości powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej czy wskaźnika stanowisk parkingowych oraz niewskazaniu w treści uzasadnienia dlaczego organ zastosował takie, a nie inne parametry, co miało wpływ na wadliwość wydanej decyzji oraz ustalenie zbyt ogólnikowych wskaźników zabudowy; b) niewskazaniu podstaw jakimi kierował się organ określając wskaźniki zabudowy powyżej lub poniżej średniej wynikającej z analizy przeprowadzonej przez urbanistę, podczas gdy organ jest zobligowany do wydania decyzji z uwzględnieniem parametrów wskazanych przez urbanistę z uwagi na fakt, że uwzględnia ona wielkości uwzględniające ład przestrzenny, co miało istotny wpływ na wadliwość wydanej decyzji; c) braku wzięcia pod uwagę przez organ odwoławczy, braku skutecznego doręczenia decyzji obydwojgu małżonkom S., z uwagi na doręczenie decyzji tylko jednemu z nich, co nawet w świetle wniesienia odwołania przez nich obydwoje skutkuje brakiem skutecznego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji; d) braku wzięcia pod uwagę przez organ odwoławczy, że doręczona skarżącym decyzja pozbawiona była wymienionych w niej elementów, tj. analizy tekstowej i graficznej, co - wbrew twierdzeniom Kolegium - stanowi istotne naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego; 3) art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez dowolność w wydaniu zaskarżonej decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji oraz niezrealizowanie przesłanek i warunków wskazanych przez organ drugiej instancji jako niezbędnych dla potrzeb prawidłowego ustalenia wytycznych dla wydanej decyzji administracyjnej; 4) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a., poprzez sporządzenie przez organ pierwszej instancji uzasadnienia, które narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę przekonywania, gdyż nie wyjaśnia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ podczas załatwiania sprawy, w szczególności na jakiej podstawie organ ustalił wskaźniki parametrów dotyczących zabudowy powyżej lub poniżej norm wynikających z przeprowadzonej przez urbanistę analizy funkcji i cech zabudowy oraz wskazanych średnich parametrów, co miało wpływ na wadliwość wydanej decyzji, w tym w szczególności w zakresie oznaczenia wymaganej powierzchni biologicznie czynnej, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki; 5) art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania przez organ drugiej instancji z pominięciem zasady zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez oparcie się przez organ przy wydawaniu decyzji o błędne dane zawarte w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik do decyzji, co w efekcie doprowadziło do oparcia postanowień decyzji o nieprawidłowe dane; 6) art. 15 K.p.a., poprzez wydanie przez organ drugiej instancji decyzji z naruszeniem przepisów o dwuinstancyjności postępowania, polegające na tym, że organ drugiej instancji powielił ustalenia organu pierwszej instancji bezapelacyjnie, nie przeprowadzając analizy stanu faktycznego i "merytorycznego"; 7) art. 28 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest małżeństwo jako całość, podczas gdy każdy z małżonków stanowi indywidualny podmiot postępowania, a zatem decyzja oraz inne pisma w sprawie muszą być kierowane do każdego z osobna, a brak realizacji powyższego czyni decyzję jako wydaną z istotnym naruszeniem prawa i całkowicie dyskredytującym ją z obrotu prawnego; 8) § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niezastosowanie i niedołączenie do wydanej i doręczonej stronie skarżącej analizy funkcji i zabudowy, co stanowiło brak możliwości zapoznania się przez stronę skarżącą z warunkami przyjętymi przez urbanistę, a zatem niemożliwym jest odniesienie się do warunków technicznych przyjętych przez organ; 9) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały warunki wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, podczas gdy planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie, a także stanowi naruszenie ładu przestrzennego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i wydaniem decyzji obarczonej błędem; 10) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i ustalenia parametrów planowanej inwestycji bez przeprowadzenia analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązujących, co skutkowało błędnym wydaniem decyzji; 11) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez niezastosowanie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, podczas gdy jedną z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest uwzględnienie przez organ zasady dobrego sąsiedztwa, a więc zasady uwzględniającej ład przestrzenny oraz charakterystykę terenu w pobliżu realizowanej inwestycji, co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów obecnie obowiązujących; 12) art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo faktu, że - zgodnie z literalnym brzmieniem ww. przepisu - jedynie łączne spełnienie wszystkich wskazanych w nim przesłanek decyduje o możliwości wydania decyzji udzielającej warunki zabudowy zgodnie z treścią złożonego przez inwestora wniosku, a w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia ze spełnieniem powyższego kryterium, a zatem organ nie miał uprawnień do wydania ww. decyzji, co skutkowało błędnym wydaniem decyzji; 13) art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie i niewzięcie przez organ pierwszej instancji pod uwagę, że ustawa zawiera definicję ładu przestrzennego, która to wyraźnie mówi, że ukształtowanie przestrzeni ma mieć harmonijną całość oraz uwzględniać w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ w sposób nieprawidłowy nie zastosował obowiązku kierowania się ww. definicją podczas wydawania decyzji, co doprowadziło do wydania decyzji nieuwzględniającej ładu przestrzennego; 14) § 7 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie z uwagi na nieuwzględnienie parametrów istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; 15) § 5 rozporządzenia w zw. z art. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 6 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie przez przyjęcie zbyt wysokiego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, co będzie w znaczącym stopniu negatywnie wpływało na ład przestrzenny na analizowanym terenie i co w sposób istotny wpłynie na pogorszenie się jakości życia okolicznych mieszkańców oraz wpłynie negatywnie na ład przestrzenny. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z 15 maja 2025 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 32 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach o nr ewid. gr. [...], [...], [...], położonych w obrębie ewidencyjnym Z., gm. G. (dawniej gmina Supraśl). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 15 lipca 2022 r., co oznacza, że w myśl reguły intertemporalnej z art. 59 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 ze zm.), należało stosować przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym (ówcześnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.; dalej powoływana jako u.p.z.p.). Do tych przepisów zaliczyć również należało nieobowiązujące już obecnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie). Przechodząc do oceny merytorycznej stwierdzić należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne zastosowanie, gdyż planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie a stanowi naruszenie ładu przestrzennego. Tym samym decyzję wydano także z naruszeniem art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego - w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wolność zagospodarowania jest elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości. Wolność ta realizowana jest jednak w ramach istniejącego porządku prawnego, formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia jej realizację. Niezależnie bowiem od owej wolności, planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia ładu przestrzennego w procesie planowania przestrzennego. Zaznaczyć pozostaje również, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, co oznacza, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Zatem tylko jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno–estetyczne (vide: wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, pub. CBOSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (vide: wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, pub. CBOSA). W orzecznictwie jak i w doktrynie podkreśla się, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właścicielskich inwestora, po to, by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Sprzeczność tę organ powinien racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (vide: wyroki NSA: z 18 czerwca 2014 r., II OSK 128/13; z 10 maja 2014 r., II OSK 574/13; z 23 kwietnia 2013 r., II OSK 2532/11 pub. CBOSA; też Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2023, art. 61 Nb 2). Wobec tego, zdaniem sądu, w kontrolowanej sprawie nie ma istotnego znaczenia okoliczność, jaka funkcja "dominuje" ("przeważa") w obszarze analizowanym. W sprawie niniejszej jest to funkcja przemysłowa i usługowa, biurowa, magazynowo-składowa. W obszarze tym, oprócz funkcji dominującej, znajduje się także zabudowa mieszkalna jednorodzinna (wolnostojąca i w zabudowie grupowej). Sąd podziela pogląd, że zachowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (vide: wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17, pub. CBOSA). Należy podkreślić, że jeśli na danym obszarze (w granicach obszaru analizowanego) występują dwie lub więcej funkcje zabudowy (zagospodarowania) terenu, to co do zasady wystarczy, jeśli zamierzona inwestycja kontynuuje, choćby jedną z nich. Przemawia za tym sama treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w którym mowa jest o "co najmniej jednej działce sąsiedniej" mającej pozwalać na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie m.in. kontynuacji funkcji, a nie np. o "większości" czy "przeważającej/dominującej liczbie" działek mających stwarzać taką możliwość (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 października 2018 r., IV SA/Po 700/18, pub. CBOSA). Stąd przesłanka kontynuacji funkcji nie jest równoznaczna z możliwością kontynuacji tylko funkcji wiodącej/dominującej (vide: wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19, pub. CBOSA). W sprawie niniejszej planowana inwestycja kontynuuje występującą na obszarze analizowanym zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Dlatego nie można przyjąć, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., przewidziano w ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Powyższe parametry ustala się zaś w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, który zgodnie z art. 61 ust. 5a wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przedmiotowej sprawie, wbrew zarzutowi skargi, dotyczącym naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p., analiza taka została sporządzona. Obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony zgodnie. W analizie urbanistycznej ujęto te nieruchomości, które wraz z budynkami znalazły się w promieniu wyznaczonym w odległości 81 m od linii rozgraniczających teren inwestycji (w kierunku wschodnim, południowym i zachodnim), a w przypadku posesji, które w całości nie znalazły się w granicach, uwzględniono powierzchnie zabudowy i wskaźniki zabudowy dla całej działki – na północ w odległość 145 m. Promień 81 m stanowi trzykrotną szerokość frontu terenu inwestycji, który wynosi 27 m. Wielkości te w sprawie niniejszej nie zostały zakwestionowane. Parametry inwestycji zostały wyznaczone zgodnie z przepisami rozporządzenia. W skardze podniesiono zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia przez przyjęcie zbyt wysokiego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz § 7 rozporządzenia, poprzez nieuwzględnienie parametrów istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a (ust. 2). W sprawie niniejszej wskaźnik ten wyznaczono w oparciu o zasadę wynikającą z ust. 1 i ustalono go w wielkości do 26% powierzchni terenu objętego wnioskiem. Organ wskazał, że wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego analizują wynosi od 3% (zabudowa zagrodowa na dz. nr ew. gr. [...]) do 41% (dz. nr ew. gr. [...]). Taka wartość ustalonego wskaźnika nie przekroczy jego maksymalnej wartości na analizowanym terenie, tj. 41%, co tym samym zapewni utrzymanie równowagi pomiędzy zabudową istniejącą a projektowaną. Z kolei zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a (ust. 4). W sprawie niniejszej wskaźnik ten ustalono zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono do 7 m dla każdego z budynków, od strony ul. [...] (dz. nr ew. gr. [...], część granicy terenu inwestycji oznaczona literami H-I). Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsów lub attyk zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej usytuowanej przy ul. [...] wynoszą od ok. 5,5 m (zespół budynków w zabudowie grupowej na dz. nr ew. gr. [...]-[...]), ok. 7,5 m-8,0 m (dz. nr ew. gr. [...] i [...]) i ok. 8,5 m (dz. nr ew. gr. [...]). Omawiany parametr dla pozostałej istniejącej zabudowy na terenie analizowanym kształtuje się w granicach od ok. 3 m (budynek inny niemieszkalny na dz. nr ew. gr. [...]) do ok. 10 m (budynek inny niemieszkalny na dz. nr ew. gr. [...], [...]). Średnia dla wszystkich budynków na terenie analizowanym wynosi ok.7,0 m. Organy wyjaśniły dlaczego brak było możliwości ustalenia tego parametru w oparciu o zasadę wynikającą z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Wskazano, że w sprawie nie było możliwości przedłużenia krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, z uwagi na nieregularny wymiar ich wysokości. W związku z tym zasadne było ustalenie tego parametru na podstawie średniej dla analizowanego terenu. Z analizy wynika, że w analizowanym terenie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsów lub attyk są zróżnicowane i wynoszą od. ok. 3 m do ok. 10 m, a ponadto parametr ten dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej usytuowanej przy ul. [...] również ma zróżnicowaną wielkość - od ok. 5,5 m do ok. 8,5 m. W związku z powyższym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono do 7 m, w oparciu o § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia, na podstawie średniej dla badanego terenu, dla każdego z budynków, od strony ul. [...] (dz. nr ew. gr. 171, część granicy terenu inwestycji oznaczona literami H-I). W świetle powyższego stwierdzić należy, że zarzuty dotyczące naruszenia § 5 i § 7 rozporządzenia są bezzasadne. Resumując tę część rozważań stwierdzić należy, że prawidłowo w sprawie niniejszej wyznaczono obszar analizowany, przyjęto spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. a także prawidłowo wyznaczono parametry nowej zabudowy. Jednocześnie stwierdzić należy, że z analizy wynika również, że w warunkach niniejszej sprawy, spełnione zostały też pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tzn. teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej dla planowanej inwestycji infrastruktury technicznej (pkt 3); teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5); zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarach wymienionych w pkt-cie 6 lit. a-c (pkt 6). Łączne spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. uzasadniało natomiast wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Zarzuty skargi w tym zakresie nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Tym bardziej, że zostały sformułowane w sposób bardzo ogólny nie odnoszący się do konkretnych okoliczności sprawy niniejszej. Legalności kwestionowanej decyzji nie podważają także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut dotyczący braku skutecznego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż została ona doręczona obojgu małżonkom, tj. B. i M. S. jedną przesyłką – zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 40 § 1 i 3 K.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut naruszenia prawa procesowego może być skuteczny jedynie wówczas gdy zostanie wykazane, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynika sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O ile w sprawie niniejszej można stwierdzić, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia, gdyż nie doręczył decyzji każdemu z małżonków osobno, to naruszenie to w okolicznościach sprawy niniejszej nie miało wpływu na jej wynik. Jak słusznie wywiodło Kolegium odwołanie od tej decyzji zostało skuteczne wniesione przez profesjonalnego pełnomocnika reprezentujący obojga małżonków. Nie można zatem przyjąć, że naruszenie to miało wpływ na czynny i skuteczny udział w postępowaniu obojga małżonków. Identycznie należy ocenić zarzut naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. przez Kolegium, poprzez brak doręczenia decyzji skutecznie ustanowionemu pełnomocnikowi. W tym wypadku także stwierdzić należy, że doszło do naruszenia, ale naruszenie to nie miało wpływu na wynik postępowania. Pomimo bowiem wadliwego doręczenia decyzji M. i B. S., zamiast pełnomocnikowi, skarga do sądu administracyjnego została przez pełnomocnika wniesiona skutecznie. Jako naruszenie należy także traktować doręczenie decyzji organu pierwszej instancji bez załącznika w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie w skardze zarzucono naruszenie § 11 rozporządzenia, podczas gdy rozporządzenie z 2003 r. nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej. Kwestia dotycząca tego zagadnienia uregulowana była w § 9 ust. 2 rozporządzenia. W sprawie niniejszej nie zarzucono wadliwości sporządzenia zarówno części tekstowej jak i graficznej analizy a sam fakt jej niedoręczenia wraz z decyzją organu pierwszej instancji. Uchybienie to zostało konwalidowane przez organ odwoławczy, który umożliwił stronom zapoznanie się z treścią analizy. Pomimo tego zarzuty skargi nadal zostały sformułowane w sposób lakoniczny nie odnoszący do konkretnych danych wynikających z analizy. Także organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji w piśmie z 14 kwietnia 2025 r. zawiadomił strony, w tym skarżących, w trybie art. 10 K.p.a., że materiał dowodowy w sprawie został zebrany i że można się z nim zapoznać oraz zgłosić ewentualne uwagi, wniosku czy też zastrzeżenia. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Należy wskazać, że zakres niezbędnych ustaleń faktycznych wyznacza norma prawa materialnego. Organy winny zgromadzić w tym celu niezbędny materiał dowodowy, a następnie dokonać jego swobodnej oceny i na tej podstawie poczynić ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kluczowe znaczenie w sprawach o wydanie warunków zabudowy ma analiza urbanistyczna, która w przedmiotowej sprawie został sporządzona w sposób prawidłowy. Organy administracji dokonały jej oceny, podobnie jak pozostałego materiału dowodowego, a ocena ta nie jest dowolna, ale mieści się w ramach swobodnej oceny dowodów. Prawidłowo wyciągnięto również wnioski. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy ustosunkował się w sposób wyczerpujący do zarzutów odwołania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia kryteria wyznaczone przez art. 107 § 3 K.p.a. i zostało sporządzone w sposób nie naruszający art. 8 i 11 K.p.a. Organ odwoławczy nie naruszył przy tym art. 15 K.p.a. Podnieść należy, że zarzut wadliwego uzasadnienia decyzji został powiązany przede wszystkim z tym, że w sposób nieprawidłowy uzasadniono przyjęte parametry zabudowy. Zarzuty w tym zakresie zostały sformułowane w następujący sposób "organ nieprecyzyjnie i zbyt ogólnikowo przyjął wskaźniki zabudowy"; "oparł się w tym zakresie na niewiadomych i nieznanych skarżącemu parametrach budowy (z uwagi na fakt, iż nie doręczono analizy tekstowej) w tym w szczególności w zakresie wielkości powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej czy wskaźnika stanowisk parkingowych"; "organ nie wskazał dlaczego zastosował takie a nie inne parametry (...) co miało wpływ na ustalenie zbyt ogólnikowych wskaźników zabudowy"; "organ nie wskazał jakimi kierował się podstawami określając wskaźniki zabudowy powyżej lub poniżej średniej wynikającej z analizy". Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów ponownie podnieść należy, że to zarzuty zostały sformułowane w sposób nieprecyzyjny i ogólnikowy a nie uzasadnienie decyzji. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten odniósł się w sposób szczegółowy do każdego parametru zabudowy i uzasadnił sposób jego wyznaczenia. Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.