II SA/Bk 1816/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2026 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 26 września 2025 r. nr 408.150/G-3/VI/25 w przedmiocie negatywnej opinii projektu prac geologicznych oddala skargę. Postanowieniem z 26 września 2025 r. nr 408.150/G-3/VI/25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, działając na podstawie art. 80 ust. 5 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1064 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy N. z 8 września 2025 r. nr RRG.6523.3.2025 negatywnie opiniujące projekt robót geologicznych w celu poszerzenia granic udokumentowania w kategorii C1 złoża kruszywa naturalnego "C. VI" o działki o nr ewid. [...] i [...], miejscowość C., gm. N. Postanowienie zostało wydane na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych. W dniu 26 sierpnia 2025 r. Marszałek Województwa Podlaskiego zwrócił się do Wójta Gminy N. o wydanie opinii w sprawie zatwierdzenia ww. robót geologicznych Organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowe zamierzenie naruszy sposób wykorzystywania nieruchomości ustalony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. zatwierdzonego uchwałą z 7 lipca 2003 r. nr VI/36/03 oraz w odrębnych przepisach. Wskazano, że według obowiązującego studium działki znajdują się na obszarach: 1. strefy obserwacji archeologicznej obejmującej obszary zwartej zabudowy wiejskiej w najstarszych wsiach istniejących w XV-XVI w.: C., K., K. (nasyp kolisty), L., M., T., W., Z., Ż.; 2. preferowanych do rozwoju zabudowy usług turystyki i rekreacji o znaczeniu ponadlokalnym i lokalnym; 3. dolin pozostałych cieków wodnych oraz obniżeń terenowych o znaczeniu lokalnym. Mając powyższe ustalenia na uwadze negatywnie zaopiniowano projekt wnioskowanych robót geologicznych. Zażalenie na to postanowienie wniósł M. T. i zarzucił naruszenie: - art. 7 ustawy, poprzez uznanie że wnioskowane zamierzenie naruszy sposób wykorzystywania nieruchomości ustalony w studium oraz w odrębnych przepisach, podczas gdy nienaruszanie przeznaczenia nieruchomości powinno być rozumiane na gruncie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, jako brak wyraźnych zapisów ograniczających lub zabraniających prowadzenia na danym terenie działalności przewidzianej ustawą, tj. przepis ten należy interpretować w ten sposób, że jeżeli plan miejscowy ani inne powoływane wyżej uwarunkowania nie zawierają zakazu wydobycia kopaliny czy prowadzenia innej działalności z tym związanej (w tym robót geologicznych), nie ma przeszkód do podjęcia działalności w tym zakresie; - art. 7 ustawy, poprzez uznanie że wnioskowane zamierzenie naruszy sposób wykorzystywania nieruchomości ustalony w studium oraz w odrębnych przepisach, podczas gdy przepis ten nie stawia warunku, aby prowadzenie działalność regulowanej ustawą - Prawo geologiczne i górnicze, było zgodne z zapisami planu miejscowego lub studium, tj. aby przeznaczenie (sposób wykorzystania) nieruchomości określone w planie lub studium było identyczne z planowaną działalnością geologiczną; - art. 64 Konstytucji RP, poprzez wskazanie że zgodnie z obowiązującym na terenie gminy studium, nieruchomości żalącego przeznaczone powinny zostać pod turystykę i rekreację oraz stanowią obszary dolin pozostałych cieków wodnych, obniżenia terenowe oraz obszary obserwacji archeologicznej, które nie mogą zostać naruszone, podczas gdy każdy ma prawo do własności, która może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, zaś studium jest aktem prawa miejscowego wydanym ponad 22 lata temu, przestarzałym, oderwanym od istniejącego stanu właścicielskiego, nie przystającym do obecnych realiów, które straci ważność w połowie 2026 r. w wyniku obowiązku uchwalenia planu ogólnego; - art. 124 § 2 K.p.a., poprzez lakoniczne wskazanie, że wnioskowane zamierzenie naruszy sposób wykorzystywania nieruchomości ustalony w studium oraz w odrębnych przepisach, bez dokonania analizy zapisów studium i wskazania z jakimi przepisami odrębnymi pozostaje w sprzeczności, podczas gdy postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że wnioskodawca jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność między innymi w zakresie wydobywania żwiru, piasku, gliny i kaolinu. Posiada szereg koncesji na wydobywanie kruszywa i kopalnie: C. (II, III, V, VI), M. II, C. III, K.1 I, R. III, S. II. Naprzeciwko przedmiotowych działek od 2019 r. odbywa się wydobycie kopalin w ramach kopalni C. (II, III, V, VI -działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Działki nr [...] i [...] zostały nabyte 29 listopada 2024 r. na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Nie są one objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a jedynie studium, w którym nie wskazano, że nie jest dopuszczalne przeprowadzenie na nich prób i robót geologicznych oraz nie zostały one wyłączone z ewentualnej eksploatacji surowców mineralnych. Powtórzono, że od uchwalenia studium minęło 22 lata, przez co uchwała ta jest niejako przestarzała, oderwana od istniejącego stanu właścicielskiego i nie przystaje do realiów. Zdaniem strony niezrozumiałe jest kierowanie się tą uchwałą przy wydawaniu uzgodnienia, gdyż jest ona mało precyzyjna i nie zabrania dokonywania wnioskowanych działań. Zarzucono, że Wójt nie dokonał żadnej szczegółowej analizy zapisów studium. W związku z tym wnioskodawca sam dokonał takiej oceny i wywiódł, że po pierwsze pomimo, że zapisy studium wskazują na istnienie stanowisk archeologicznych i określają strefy ochrony konserwatorskiej to stanowisk takich nie ma nie tylko na jego działkach, ale w ogóle nie ma w miejscowości C. Przy czym studium wskazuje, że w przypadku wystąpienia konieczności prowadzenia prac ziemnych w miejscach stanowisk archeologicznych nie wpisanych do rejestru zabytków, prace takie należy prowadzić pod nadzorem konserwatora zabytków. Tym samym studium dopuszcza przeprowadzenie prac ziemnych w miejscach stanowisk archeologicznych. Zdaniem skarżącego przedmiotowe działki rzekomo znajdują na obszarze obserwacji archeologicznej, gdyż nie odzwierciedla tego rysunek kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Faktycznie położone są na obrzeżach wsi, poza zwartą zabudową. Skarżący podniósł, że w strefach obserwacji archeologicznej dopuszcza się zarówno prowadzenie działalności rolniczej, leśnej, przemysłowej, budowanej, co może najwyżej wymagać zgody właściwego konserwatora zabytków i zapewnienia nadzoru archeologicznego, ale nie wyłącza tych terenów z możliwości eksploatacji. Jeżeli chodzi o strefy ochrony konserwatorskiej to postulaty objęcia taką ochroną wsi C. nie zostały zrealizowane. Po drugie polityka przestrzenna gminy przewiduje między innymi kierunek produkcyjny oparty na wydobyciu surowców mineralnych, które są na terenie gminy zlokalizowane, a funkcja turystyki i wypoczynku przewidziana została dla obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny B. oraz środowiska kulturowego-Święta G.. a także w oparciu o projektowane zbiorniki wodne. W miejscowości C. studium wskazuje jedynie na możliwość rozwoju funkcji usługowej, usługowo-mieszkaniowej i innych przyjmując, że rekreacja będzie tam projektowana, co jednak nie nastąpiło i nie jest uwidocznione na rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla spornych działek. Dlatego, zdaniem skarżącego, wydanie pozytywnej opinii nie pozostawałoby w sprzeczności z zapisami studium. Tym bardziej, że do czasu uzyskania przez skarżącego koncesji na wydobycie kruszywa, teren wydobywczy może podlegać rekultywacji w kierunku wodnym. Pobocznie wskazano, że organ nie posiada żadnego instrumentu prawnego, aby zobowiązać właściciela nieruchomości do prowadzenia na niej usług turystycznych i rekreacyjnych. Po trzecie odnosząc się do ustalenia, że przedmiotowe działki znajdują się na terenach dolin pozostałych cieków wodnych wskazano, że na obrzeżach nieruchomości znajduje się pozostałość po cieku wodnym (rów), którego położenie jest tak dalekie, że planowane roboty geologiczne nie naruszą go w żaden sposób. W następnej kolejności skarżący stwierdził, że przepisy ustawy-Prawo geologiczne i górnicze nie określają, jakie kwestie powinny zostać wzięte pod uwagę przy wydawaniu opinii. Zdaniem skarżącego należy przyjąć, że negatywne zaopiniowanie robót geologicznych powinno nastąpić wówczas, gdy prowadzenie takich robót nie jest dozwolone z uwagi na zapisy aktów prawa miejscowego, uwarunkowania związane z ochroną przyrody czy też środowiska. Przytaczając fragment uzasadnienia projektu aktualnie obowiązującej ustawy-Prawo geologiczne i górnicze oraz powołując się na treść decyzji SKO w Gdańsku z 17 stycznia 2013 r., nr 179/12 skarżący wywiódł, że "nienaruszenie przeznaczenia nieruchomości" powinno być rozumiane jako brak wyraźnych zapisów ograniczających lub zabraniających prowadzenia na danym terenie robót geologicznych. W sprawie niniejszej nie wskazano w studium zapisów wykluczających prowadzenie na działkach nr [...] i [...] robót geologicznych. Przepis art. 7 ustawy nie stawia warunku, aby prowadzenie działalności było zgodne z planem miejscowym lub studium, tj. aby przeznaczenie (sposób wykorzystania) nieruchomości określone w planie lub studium było identyczne z planowaną działalnością geologiczną. Przepis ten nie powinien być interpretowany jako wymagający zgodności planowanej działalności z planem miejscowym lub studium, rozumianej jako wyraźne przeznaczenie nieruchomości na cele takiej działalności. Inne jest bowiem znaczenie pojęć "zgodność" i "nienaruszenie ustaleń". Oznacza to, że jeżeli plan lub studium nie zawierają zakazu podejmowania działalności geologicznej, to nie ma przeszkody do podjęcia takiej działalności. Końcowo wskazano, że działalność polegająca na poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż wywiera znacznie mniejszy wpływ na otoczenie niż wydobywanie kopalin, która przede wszystkim ma charakter krótkotrwały a substancja gruntu nie jest w dużym stopniu zaburzona. Stąd, zdaniem skarżącego, działalność taka byłaby sprzeczna z art. 7 ustawy jedynie wówczas, gdyby jej prowadzenie uniemożliwiało realizację docelowego przeznaczenia nieruchomości określonego w planie lub studium. W sprawie niniejszej prowadzenie robót geologicznych w celu udokumentowania w kategorii C1 złoża kruszywa naturalnego (piasku) nie uniemożliwiłoby wykorzystania nieruchomości na cele określone w studium. Zdaniem skarżącego negatywna opinia w sposób całkowicie nieuzasadniony ogranicza prawo własności zagwarantowane w Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności zarzucono, że uzasadnienie postanowienia jest nieco zbyt lakoniczne, jak też omyłkowo wskazano jako podstawę rozstrzygnięcia art. 108 ust. 6 i 6c ustawy, zamiast 80 ust. 5. Kolegium oceniło, że uchybienia te nie mają charakteru istotnego. Następnie po przytoczeniu treści art. 7 ust. 2 ustawy, Kolegium stwierdziło że kluczowa w przedmiotowej sprawie jest treść studium. Powtórzono, że zgodnie z jego zapisami działki nr [...] i [...] znajdują się na obszarach: strefy obserwacji archeologicznej obejmującej obszary zwartej zabudowy wiejskiej w najstarszych wsiach istniejących w XV-XV1 w.: C., K., K. (nasyp kolisty), L., M., N., T., W., Z., Ż.; preferowanych do rozwoju zabudowy usług turystyki i rekreacji o znaczeniu ponadlokalnym i lokalnym; dolin pozostałych cieków wodnych oraz obniżeń terenowych o znaczeniu lokalnym. Kolegium stwierdziło, że ocena zgodności projektowanych robót budowlanych ze studium musi nastąpić w kontekście orzecznictwa sądów administracyjnych, które choć jest niejednolite na poziomie wojewódzkich sądów administracyjnych, to jest już dość skonkretyzowane w przypadku NSA. Sąd ten przyjmuje, że pozytywna opinia właściwego organu może być możliwa tylko wtedy, gdy z przepisów planistycznych wskazanych w art. 7 ustawy lub przepisów odrębnych, jednoznacznie wynika dopuszczalność ich prowadzenia. Stanowisko takie jest konsekwencją ochrony własności nieruchomości. Skutkiem tego musi być ścisłe rozumienie dopuszczalności prowadzenia robót geologicznych, zatem takie które wprost zostało określone w aktach planistycznych gminy. W sytuacji, gdy akty te nie dopuszczają prowadzenia tych robót nie można ich dopuszczalności przyjmować na podstawie rozszerzającej interpretacji treści planu miejscowego lub studium, interpretacji, która oparta byłaby na założeniu niesprzeczności tych robót z przeznaczeniem nieruchomości (vide: wyrok NSA II GSK 1152/22). Z kolei w wyroku II GSK 250/22 przyjęto, że treść art. 7 ust. 2 ustawy, nadaje studium-w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego-charakter normatywny w tym znaczeniu, że od niektórych jego postanowień zależy dopuszczalność podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą-Prawo geologiczne i górnicze. Postanowienia te mają ustalać sposób wykorzystania nieruchomości. Zatem żadne inne kryterium-określone w studium-niż sposób wykorzystania nieruchomości, nie może determinować dopuszczalności prowadzenia działalności wydobywczej. Innymi słowy wykorzystanie nieruchomości ma być zgodne z jej przeznaczaniem określonym w studium (tak też WSA w Białymstoku w wyroku wydanym w sprawie II SA/Bk 347/16). Kolegium powołało także tezę wyroku WSA w Poznaniu w sprawie III SA/Po 762/22 w którym przyjęto, że istnienie złoża kopalin samo w sobie nie przesądza o możliwości jego eksploatacji, nie może ona bowiem naruszać sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w studium. Mimo takiego istnienia i jednocześnie naruszenia sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium, wydobywanie kopalin nie będzie dopuszczalne. W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że podejmowanie i wykonywanie robót geologicznych na działkach nr [...] i [...] jest niedopuszczalne. Skoro NSA twierdzi, że jeśli studium wyraźnie nie dopuszcza prowadzenia takich robót, to nie można ich dopuszczalności przyjmować na podstawie rozszerzającej interpretacji treści planu miejscowego lub studium, interpretacji, która oparta byłaby na założeniu niesprzeczności tych robót z przeznaczeniem nieruchomości. Studium w sprawie niniejszej nie zawiera zapisu, że na danym terenie możliwe jest prowadzenie robót geologicznych. Tym samym nieuzasadniona jest-o co wnosi skarżący-interpretacja treści studium oparta na założeniu niesprzeczności planowanych robót z przeznaczeniem nieruchomości. Z tego też powodu Kolegium uznało, że zbędne jest interpretowanie zapisów studium z punktu widzenia określonych kryteriów (innych niż literalne-które jest oczywiste). Niezasadne też jest doszukiwanie się braku "wyraźnych zapisów ograniczających lub zabraniających prowadzenia na danym terenie działalności przewidzianej ustawą". Zapisy studium są literalnie wyraźne, niebudzące wątpliwości. Wynika z nich, że na przedmiotowych działkach przewiduje się prowadzenie obserwacji archeologicznych, rozwój zabudowy usług turystyki i rekreacji o znaczeniu ponadlokalnym i lokalnym oraz lokalizację cieku wodnego (nawet jeśli aktualnie-jak wskazuje skarżący-ciek nie istnieje, ani nie są realizowane działalności turystyczne, czy działania archeologiczne). Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego wniósł M.T. i zarzucił naruszenie: - art. 7 ustawy, poprzez uznanie, że o ile ze studium wprost nie wynika możliwość przeprowadzenia na danym terenie robót geologicznych, jest to niedopuszczalne, podczas gdy nienaruszanie przeznaczenia nieruchomości powinno być rozumiane na gruncie ustawy-Prawo geologiczne i górnicze, jako brak wyraźnych zapisów ograniczających lub zabraniających prowadzenia na danym terenie działalności przewidzianej ustawą, tj. przepis ten należy interpretować w ten sposób, że jeżeli plan miejscowy ani inne powoływane wyżej uwarunkowania nie zawierają zakazu wydobycia kopaliny czy prowadzenia innej działalności z tym związanej (w tym robót geologicznych), nie ma przeszkód do podjęcia działalności w tym zakresie; - art. 7 ustawy, poprzez uznanie że o ile ze studium wprost nie wynika możliwość przeprowadzenia na danym terenie robót geologicznych, jest to niedopuszczalne podczas gdy przepis ten nie stawia warunku, aby prowadzenie działalność regulowanej ustawą-Prawo geologiczne i górnicze, było zgodne z zapisami planu miejscowego lub studium, tj. aby przeznaczenie (sposób wykorzystania) nieruchomości określone w planie miejscowym (lub studium) było identyczne z planowaną działalnością geologiczną; - art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ustawy, poprzez wskazanie że o ile ze studium wprost nie wynika możliwość przeprowadzenia na danym terenie robót geologicznych, jest to niedopuszczalne podczas gdy każdy ma prawo do własności, która może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, zaś studium gminy N. jest aktem prawa miejscowego wydanym ponad 22 lata temu, przestarzałym, oderwanym od istniejącego stanu właścicielskiego, nie przystającym do obecnych realiów, które straci ważność w połowie 2026 r. w wyniku obowiązku uchwalenia planu ogólnego oraz że nadrzędnym celem wprowadzonych przez ustawodawcę zapisów w art. 7 ustawy, jest usunięcie barier utrudniających podejmowanie i wykonywanie działalności w zakresie geologii i górnictwa, pobudzenie przedsiębiorczości oraz zwiększenie pewności inwestowania, co powinno zapewnić racjonalną gospodarkę złożami kopalin w ramach zrównoważonego rozwoju; - art. 124 § 2 w zw. z art. 7 ustawy, poprzez lakoniczne wskazanie, że zamierzenie skarżącego naruszy sposób wykorzystywania nieruchomości ustalony w studium oraz w odrębnych przepisach bez dokonania analizy zapisów studium i wskazania z jakimi przepisami odrębnymi pozostaje w sprzeczności, podczas gdy postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie, a sformułowanie "sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium" zawarte w art. 7 ust. 2 ustawy, nakazuje dokonanie stosownej oceny w tym zakresie w odniesieniu do całego studium, a nie jedynie jego wybranych fragmentów. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi właściwie powtórzono argumentację odwołania. Dodatkowo skarżący podniósł, że uzyskał pozytywną opinię na przeprowadzenie robót geologicznych na działkach położonych naprzeciwko działek objętych niniejszym postępowaniem, pomimo że w studium na tych działkach nie przewidziano zapisu, że na tym terenie możliwe jest prowadzenie robót geologicznych. Nadto wskazując na wyroki WSA w Poznaniu z 21 maja 2024 r., III SA/Po 137/24 i WSA w Szczecinie z 25 maja 2023 r., II SA/Sz 142/23 wywiódł, że sformułowanie "sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium" zawarte w art. 7 ust. 2 ustawy, nakazuje dokonanie stosownej oceny w tym zakresie w odniesieniu do całego studium, a nie jedynie wybranych fragmentów (w tym wypadku załącznika graficznego). W sprawie niniejszej organy nie dokonały stosownej analizy wniosku skarżącego i jego oceny w odniesieniu do całego studium. Tymczasem już na samym wstępie studium wskazuje się, że zgodnie z kierunkami zagospodarowania przestrzennego gminy, polityka przestrzenna przewiduje między innymi kierunek produkcyjny oparty na wydobyciu surowców mineralnych, które są na jej terenie zlokalizowane. Powołując się na wyrok NSA z 19 lipca 2017 r., II GSK 2772/15 skarżący podniósł, że działalność geologiczna nie musi być w świetle art. 7 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy, zgodna z planem miejscowym. Ustawa stawia bowiem jedynie wymaganie, by działalność ta nie naruszała przeznaczenia nieruchomości. Końcowo skarżący wywiódł, że dla stwierdzenia braku sprzeczności nie są konieczne ustalenia w planie wskazujące na dopuszczalność takiej działalności. Takie stanowisko zajął WSA w Olsztynie w wyroku z 30 czerwca 2022 r., II SA/Ol 384/22, który stwierdził, że nawet do wydobywania kopalin ze złóż, nie jest konieczne stwierdzenie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie, że przedsięwzięcie nie narusza ustaleń planu. Do naruszenia ustaleń planu dochodzi między innymi wówczas, gdy w planie zawarty jest bezpośredni zakaz wydobycia kopalni. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie może być uwzględniona. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 26 września 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy N. z 8 września 2025 r. negatywnie opiniujące projekt robót geologicznych w celu poszerzenia granic udokumentowania w kategorii C1 złoża kruszywa naturalnego "C. VI" o działki o nr ewid. [...] i [...], miejscowość C., gm. N. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 7 ust. 2 ustawy z 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (w wersji z 2024 r., poz. 1290 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Organ odwoławczy w komparycji swojego rozstrzygnięcia błędnie wskazał, że rozstrzyga sprawę w oparciu o tekst jednolity ustawy z 2020 r., poz. 1064. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynika sprawy, pomimo tego, że treść art. 7 ust. 2 miała inne brzmienie w 2020 r. i 2024 r. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy w wersji z 2020 r. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Natomiast aktualnie przepis ten ma następującą treść: w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystania nieruchomości wynikającego z planu ogólnego gminy oraz przepisów odrębnych. Wskazać jednak należy, że z art. 64 ust. 2 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688 - ze zm.) do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. Ponieważ przedmiotowa ustawa zmieniająca zmienia również ustawę-Prawo geologiczne i górnicze, to przepis powyższy nakazuje stosować studium gminne wszędzie tam, gdzie przepisy tej ustawy odnoszą się do planu ogólnego. Dotyczy to zatem w szczególności art. 7 ust. 2, art. 23 ust. 2a czy art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy- Prawo geologiczne i górnicze. Reasumując, do czasu wejścia w życie planu ogólnego kryterium uzgodnienia robót geologicznych może stanowić studium uwarunkowań. Powyższe rozważania mają charakter jedynie porządkujący. W dalszej kolejności sąd odniesie się do argumentacji skarżącego dotyczącej tego, że aktualnie obowiązująca ustawa-Prawo geologiczne i górnicze miała na celu usunięcie barier utrudniających podejmowanie i wykonywanie działalności w zakresie geologii i górnictwa, pobudzenie przedsiębiorczości oraz zwiększenie pewności inwestowania. W tym zakresie wskazać należy, że w ustawie-Prawo geologiczne i górnicze z 4 lutego 1994 r., poprzedzającej aktualnie obowiązującą ustawę, w pierwotnym brzmieniu art. 16 ust. 5 (t.j. Dz.U. z 1994 r., nr 27, poz. 96), powiązano dopuszczalność podejmowania i wykonywania działalności regulowanej tą ustawą z przeznaczeniem nieruchomości określonym treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten miał następujące brzmienie: Udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 pkt 2-4, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym organem samorządu terytorialnego. Uzgodnienie następuje w formie postanowienia wydanego na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na które służy zażalenie (...). Treść tego przepisu została zmieniona ustawą z 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz ustawy o odpadach (art. 1 pkt 7 lit. b). Na podstawie tej zmiany dopuszczalność podejmowania i wykonywania działalności regulowanej tą ustawą powiązano już nie tylko z przeznaczeniem nieruchomości określonym treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale także z przeznaczeniem na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w przypadku braku planu miejscowego. W aktualnie obowiązującej ustawie-Prawo geologiczne i górnicze z 4 lutego 1994 r. przepis art. 7 otrzymał następujące brzmienie: Podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach (ust. 1). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (ust. 2). Z treści tej regulacji wynika, że ustawodawca zasadniczo uzależnił możliwość podejmowania i wykonywania działalności określonej w ustawie od przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ustępie drugim art. 7 uwzględnił jednak, że sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zasadniczo nie jest obowiązkowe, a przeważająca cześć terytorium Polski nie jest pokryta takimi planami. Mając na względzie potrzebę zapobieżenia sytuacjom, w których prowadzenie działalności określonej ustawą nie byłoby możliwe ze względu na nieuchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustawodawca dopuścił prowadzenie takiej działalności także na terenach, na których nie obowiązują plany miejscowe, pod warunkiem jednak, że działalność ta nie naruszy sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w przepisach odrębnych. Potwierdzenie zamierzenia ustawodawcy odzwierciedla uzasadnienie projektu ustawy-Prawo geologiczne i górnicze (druk sejmowy nr 1696). Wskazano w nim na nowość w postaci bardziej wyraźnego powiązania dopuszczalności podejmowania i wykonywania działalności regulowanej (...) ustawą z przeznaczeniem nieruchomości określanym przede wszystkim treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - ze sposobem korzystania z nieruchomości określonym przez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz z przeznaczeniem terenu wynikającym z innych rozwiązań. Projektodawca zaznaczył dalej, że rozwiązanie to powinno sprzyjać przedsiębiorczości ale w takim znaczeniu, że dopuszczalność podejmowania i wykonywania działalności regulowanej tą ustawą powiązano już nie tylko z przeznaczeniem nieruchomości określonym treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale także z przeznaczeniem na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w przypadku braku planu miejscowego. Treść art. 7 ust. 2 ustawy, nadaje zatem studium-w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - charakter normatywny w tym znaczeniu, że od niektórych jego postanowień zależy dopuszczalność podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą. Postanowienia te mają ustalać sposób wykorzystania nieruchomości. Zatem żadne inne kryterium - określone w studium - niż sposób wykorzystania nieruchomości, nie może determinować dopuszczalności prowadzenia działalności geologicznej. W sprawie niniejszym bezspornym jest na obszarze działek nr ewid. [...] i [...] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym należało ocenić zgodność wnioskowanych robót geologicznych z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy N. Spór w sprawie niniejszej dotyczy tego czy wykonanie przedmiotowych robót geologicznych naruszy sposób wykorzystywania nieruchomości ustalony w tym studium. Zdaniem SKO prace te naruszą sposób wykorzystania ww. działek ustalony w studium, gdyż studium nie przewiduje na tych działkach prowadzenia robót geologicznych. Natomiast, zdaniem skarżącego, jeżeli studium nie zawiera zakazu prowadzenia prac geologicznych, to nie ma przeszkód do podjęcia działalności w tym zakresie. Zdaniem SKO jego stanowisko jest skonkretyzowane w orzecznictwie NSA. W tym zakresie organ odwoławczy powołał dwa wyroki NSA - II GSK 1152/22 i II GSK 250/22. Teza przyjęta przez SKO o ile istotnie wynika z treści uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie II GSK 1152/22. Wywiedziono w nim, że roboty geologiczne mogą być prowadzone tylko w wyjątkowych sytuacjach (zob. B. Rakoczy, Komentarz do art. 7 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, pub. Lex). Oznacza to, że pozytywna opinia właściwego organu może być możliwa tylko wtedy, gdy z przepisów planistycznych wskazanych w art. 7 ustawy lub przepisów odrębnych, jednoznacznie wynika dopuszczalność ich prowadzenia. Stanowisko takie jest konsekwencją ochrony własności nieruchomości. Skutkiem tego musi być ścisłe rozumienie dopuszczalności prowadzenia robót geologicznych, zatem takie które wprost zostało określone w aktach planistycznych gminy. W sytuacji, gdy akty te nie dopuszczają prowadzenia tych robót nie można ich dopuszczalności przyjmować na podstawie rozszerzającej interpretacji treści planu miejscowego lub studium, interpretacji, która oparta byłaby na założeniu niesprzeczności tych robót z przeznaczeniem nieruchomości. To już w wyroku wydanym w sprawie II GSK 250/22 przyjęto, że ustalenie, że studium nie przewiduje prowadzenia robot geologicznych jest niewystarczające do wydania negatywnej opinii projektu robót geologicznych. NSA w tym orzeczeniu nakazał dokonanie analizy wniosku pod kątem przeznaczenia gruntów określonego w studium w aspekcie planowanego charakteru robót geologicznych o charakterze badawczym, w tym przede wszystkim w aspekcie wpływy tychże robót na określony charakter gruntów i ich przeznaczenie. Zdaniem NSA ustalenia takie dla wydania opinii jawią się istotne z tego względu, że pozwalałyby na stwierdzenie, czy przeprowadzanie przedsięwzięcia nie zmieni faktycznego charakteru gruntu (ustalonego jako rolny pod zalesienie), jak i jego charakteru w trakcie i po przeprowadzeniu prac geologicznych. Z powyższego wynika, że już na kanwie tych dwóch wyroków wskazanych przez SKO trudno przyjąć, że stanowisko NSA jest "dość skonkretyzowane" w zakresie tezy przyjętej przez ten organ w sprawie niniejszej. Zdaniem sądu, ani stanowisko organu, zgodnie z którym pozytywna opinia jest możliwa tylko wówczas, gdy z przepisów planistycznych wskazanych w art. 7 ust. 2 ustawy, wynika dopuszczalność ich prowadzenia, ani stanowisko skarżącego, zgodnie z którym brak wyraźnego zakazu prowadzenia prac geologicznych nie oznacza, że są one nie dozwolone, nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie sądu sformułowanie "nie naruszy sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" zawarte w art. 7 ust. 2 ustawy, zasadniczo nakazuje dokonanie oceny postanowień studium ustalających sposób wykorzystania nieruchomości z charakterem planowanych robót geologicznymi. Zasada tak jednak nie będzie miała zastosowania w sprawie niniejszej z uwagi na ustalony sposób wykorzystania przedmiotowych działek w studium. W sprawie niniejszej niespornym jest, że działki znajdują się na obszarach: 1. strefy obserwacji archeologicznej obejmującej obszary zwartej zabudowy wiejskiej w najstarszych wsiach istniejących w XV-XVI w.: C., K., K. (nasyp kolisty), L., M., T., W., Z., Ż.; 2. preferowanych do rozwoju zabudowy usług turystyki i rekreacji o znaczeniu ponadlokalnym i lokalnym; 3. dolin pozostałych cieków wodnych oraz obniżeń terenowych o znaczeniu lokalnym. W ocenie sądu, taki sposób ustalenia wykorzystania spornych działek w studium, w szczególności jako strefy obserwacji archeologicznej obejmującej obszary zwartej zabudowy wiejskiej w najstarszych wsiach istniejących w XV-XVI w. w tym C. oraz obszaru dolin pozostałych cieków wodnych w tym obniżeń terenowych o znaczeniu lokalnym, czyni zbędnymi ustalenia w zakresie charakteru planowanych robót geologicznych i ich wpływu na sposób wykorzystania działek określony w studium. W sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z klasyczną działką rolną czy leśną w stosunku do której zasadnym byłaby ocena czy prace geologiczne doprowadzą do zmiany faktycznego charakteru gruntu. Zasadności takich ustaleń nie ma w przypadku działek nr [...] i [...]. Działki te położone są w strefie obserwacji geologicznej. Są to obszary na których istnieje wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia zabytków archeologicznych. Strefą to objęta jest cała wieś C. Działki na których planowane są roboty geologiczne, celem poszerzenia granic złoża kruszywa naturalnego, położone są co prawda na obrzeżach tej wsi, ale w jej graniach w zwartej zabudowie wiejskiej. Stąd w ocenie sądu już sam sposób wykorzystania tych działek ustalony w studium wyklucza prowadzenie robót geologicznych. Wskazać należy, że działki położne naprzeciwko działek nr [...] i [...], na które wskazuje skarżący, a na których odbywa się wydobycie kopalin w ramach kopalni C. (II, III, V, VI - działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]), położone są po drugiej strony drogi. Jak wynika z ogólnodostępnej mapy na stronie internetowej geoportal-krajowy.pl, działki te nie są położone w zwartej zabudowie wsi C., tak jak sporne działki. Po drugiej stronie drogi nie ma zabudowy wiejskiej. Działki te otoczone są lasem. Nadto odnosząc się do stanowiska skarżącego, że studium jest aktem przestarzałym, oderwanym od istniejącego stanu właścicielskiego, nie przystającym do obecnych realiów, który został uchwalony 22 lata temu i straci ważność w połowie 2026 r. w wyniku obowiązku uchwalenia planu ogólnego, wskazać należy, że z dostępnej na ww. stronie internetowej zakładki plan ogólny - wynika, że projekt planu ogólnego dla spornych działek przewiduje w części strefę SZ - wielofunkcyjną zabudowę zagrodową oraz w części strefę SO - czyli strefę otwartą. Strefa górnictwa- SG została zaprojektowana tylko i wyłącznie po drugiej stronie drogi na działkach, na których odbywa się już wydobycie kopalin. Stwierdzić zatem należy, że sposób wykorzystania nieruchomości określony w studium został przeniesiony do ustaleń planu ogólnego. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że negatywna opinia, pomimo lakonicznych uzasadnień zarówno organu pierwszej instancji jak i organu odwoławczego, została wydana bez naruszenia regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 ustawy-Prawo geologiczne i górnicze. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.).