II SA/Bk 182/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz,, sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. G. P. i U. T. na uchwałę Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 10 ust. 6, 7 i 13 oraz § 28; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części w jakiej stwierdzono jej nieważność nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Rady Miasta Ł. solidarnie na rzecz skarżących J. G. P. i U. T.z kwotę 574 (słownie pięćset siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia 24 czerwca 2009 r. nr 333/XLVI/09 Rada Miejska w Łomży przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Łomża (rejon ulic: Kard. S. Wyszyńskiego, Gen. W. Sikorskiego i Zawadzkiej). Skargę na powyższą uchwałę złożyły J. G. P. i U. T. (dalej: Skarżące), zarzucając jej naruszenie: - art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego; - art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, poprzez ulokowanie inwestycji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, co spowoduje zwiększenie hałasu, mimo że hałas wytwarzany przez lokalny ruch samochodów w chwili obecnej przekracza dopuszczalne normy w tym miejscu; - art. 14 ust. 1 ustawy, poprzez niepodjęcie nowej uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, mimo zmiany studium; - art. 14 ust. 2 i 5 ustawy, poprzez niesporządzenie przez Prezydenta Miasta Ł. analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planu z ustaleniami studium; - art. 15 ust. 1 ustawy, poprzez istnienie niezgodności pomiędzy planem a studium; - art. 17 pkt 6 i 7 w zw. z art. 25 ust 1 ustawy, poprzez brak opinii do projektu planu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. oraz naruszenie trybu uzgodnień z właściwymi organami; - art. 46 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko, poprzez nieprzeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Wyrokiem z 22 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. II SA/Bk 663/09 oddalił skargę. Sąd uznał, że wskazane przez Skarżące zapisy planu tj. § 9, § 10 ust. 6, 7, 13, 15, 16, § 19 ust. 4 i 5, § 21, § 23 pkt 1, § 26 ust. 1 i 4, § 27, § 28 skarżonej uchwały, nie naruszają ich interesu prawnego. Sąd stwierdził, że zapisy planu dotyczące przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami 3UCH (teren rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2) i 4KS (teren przeznaczony pod stację paliw) w żaden sposób nie ingerują w prawo własności skarżących. W ocenie Sądu, w prawo własności Skarżących nie ingeruje także zapis §28 planu, który dotyczy terenu oznaczonego symbolem 5ZP, przeznaczonego pod urządzoną zieleń parkową, na którym to terenie ustalono możliwość realizacji miejsc postojowych. Działek skarżących dotyczą natomiast zapisy § 9, § 10 ust. 6,7,13,15,16, § 19 ust. 4 i 5 i § 21 planu, niemniej jednak w ocenie Sądu, nie stanowią one ingerencji w ich prawo własności będącej konsekwencją przekroczenia władztwa planistycznego przez gminę. Sąd nie podzielił także innych zarzutów skargi. Wyrokiem z 7 grudnia 2010 r. (sygn. II OSK 2013/10) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie przedstawił wymaganego prawem uzasadnienia zaskarżonego wyroku we wskazanym zakresie a ponadto zachodzi konieczność ponownego rozpoznania i wnikliwej oceny, czy naruszenie prawa własności skarżących zapisami skarżonej uchwały nastąpiło w zgodzie z przysługującym gminie uprawnieniem, wynikającym z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 14 czerwca 2011 r. (sygn. II SA/Bk 50/11) po raz wtóry oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że wprowadzone w zaskarżonym planie zapisy mieszczą się w granicach władztwa planistycznego, a zaskarżona uchwała nie naruszyła prawnie chronionego uprawnienia skarżących skumulowanego w prawie własności. Wyrokiem z 31 stycznia 2012 r. (sygn. II OSK 2283/11) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał Sądowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że nie mogą być uznane za kompletne i wyczerpujące ustalenia poczynione przez Sąd I instancji odnośnie terenu oznaczonego jako 5ZP. Za zasadne uznał również zarzuty niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do drogi oznaczonej jako 5KDW-D, określonej jako postulowana i dobrowolna droga wewnętrzna. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że Sąd jest związany wykładnią prawa i oceną tej sprawy przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r. (sygn. II OSK 2283/11) – art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Oznacza to, że zakres kontroli w niniejszym postępowaniu został zawężony do granic, w jakich sąd II instancji wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., przy uwzględnieniu, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd II instancji jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 20 września 2006r., sygn. I FSK 294/05). W wydanym w tej sprawie wyroku z 31 stycznia 2012 r. (sygn. II OSK 2283/11) NSA za niezasadne uznał zarzuty strony skarżącej, dotyczące terenu oznaczonego symbolem 3 UCH, przeznaczonego na ponadpodstawowe usługi użyteczności publicznej, w tym budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, a także zarzuty dotyczące postanowień zaskarżonego miejscowego planu, przewidujących usytuowanie parkingu dla obsługi obiektu wielkopowierzchniowego na terenie przyległym do takiego obiektu. Za usprawiedliwione natomiast Sąd II instancji uznał zarzuty odnoszące się do terenu oznaczonego jako 5ZP oraz zarzut niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do terenu oznaczonego jako 5KDW-D. W tym też zakresie NSA zlecił ponowne rozpatrzenie tej sprawy. Przechodząc do rozpoznania kwestii dotyczącej pierwszego z wymienionych obszarów, wskazać należy, że w planie zagospodarowania przestrzennego teren oznaczony jako 5ZP przeznaczono pod urządzoną zieleń parkową, ustalając też dla tego terenu możliwość realizacji miejsc postojowych na połowie powierzchni całego terenu. Przedmiotowy teren 5ZP w 50% stanowi własność P. ś. M. A., w 20 % własność Gminy i w pozostałym zakresie własność skarżącej. Z układu planu wynika jednak, że parking w dużej części ma być zlokalizowany na nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej. W toku postępowania sądowoadministracyjnego zasadniczo nie budziło wątpliwości, że takie działanie stanowi naruszenie prawa własności. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając kwestię ograniczenia tego prawa, nakazał wziąć pod uwagę zasadę proporcjonalności, której prawnym wyrazem jest przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wykonując to zalecenie Sądu kasacyjnego, należy zauważyć, że w myśl powołanej regulacji prawnej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie, i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Idea zasady proporcjonalności wiąże się z miarkowaniem działań organów władzy publicznej i minimalizacją ich ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Zasada proporcjonalności, zwana też zasadą współmierności, miarkowania czy adekwatności, odnosi się do etapu tworzenia, a także stosowania prawa. Kierowana jest zasadniczo do ustawodawcy (prawodawcy) oraz do organów administracji publicznej, a także innych podmiotów uprawnionych do stanowienia norm, w tym pod postacią aktów prawa miejscowego. Zasada proporcjonalności nakazuje tym podmiotom zapewnienie, aby między celem regulacji prawnej lub indywidualnej ingerencji administracyjnej, a stosowanymi środkami postępowania zachowana była zgodność i wyważone proporcje. Z zasadą proporcjonalności wiążą się trzy rodzaje nakazów, a mianowicie, po pierwsze, nakaz odpowiedniości (przydatności), wymagający by dany środek był przydatny do realizacji danego celu; po drugie, nakaz konieczności (niezbędności) związany z indywidualizowaniem ingerencji i sprowadzeniem jej do poziomu najłagodniejszego oraz po trzecie, nakaz proporcjonalności, zgodnie, z którym cel powinien być proporcjonalny do podejmowanych środków (proporcjonalność sensu stricte) (zob. D. Kijowski, Zasada adekwatności w prawie administracyjnym, "Państwo i Prawo" 1990, Nr 4, s. 59). Tak pojmowana zasada proporcjonalności stanowi istotne kryterium oceny konstytucyjności oraz legalności działań władzy publicznej, wzmacniając jednocześnie system ochrony praw i wolności jednostki (Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 113). Zasada proporcjonalności ma w szczególności na celu ochronę interesów jednostki, zwłaszcza słabszej, w jej kontaktach z władzą i ma zagwarantować, że stosowane przez tą ostatnią środki nie będą wykraczały poza niezbędną, uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony, miarę (Z. Kmieciak [red.], Postępowanie administracyjne w Europie, Warszawa 2005, s. 45). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 12 kwietnia 2011 r. w sprawie o sygn. I SA/Bk 85/11, zasada proporcjonalności znajduje zastosowanie wszędzie tam, gdzie organ administracyjny bądź też podmiot wykonujący określone zadania z zakresu administracji publicznej dysponuje w szczególności uprawnieniem do ograniczenia określonego prawa podmiotów uczestniczących w danym postępowaniu. Nie mogą być zatem uczynione ograniczenia niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu jego praw. Ponadto wskazano, że zasada proporcjonalności w szerokim ujęciu kładzie nacisk na adekwatność celu i środków użytych do jego osiągnięcia. Wynika z tego, że jeżeli cel regulacji prawnej można osiągnąć przy pomocy dwóch środków, przy czym jeden z nich w większym stopniu pogarsza sytuację prawną podmiotu niż drugi, to należy wybrać korzystniejszy dla podmiotu. Zasada proporcjonalności może znaleźć zatem zastosowanie w praktycznie każdym przypadku konfliktu różnych reguł i wartości, które mogą być realizowane w różnym stopniu. Zasada proporcjonalności służy wtedy do ustalenia zakresu, w jakim może być realizowana określona norma ze względu na to, że pozostaje ona w konflikcie z innymi normami, czy wartościami (por. wyrok TK z 11 maja 1999 r., sygn. akt K 13/98, OTK 1999, Nr 4, poz. 74). Rozpatrując kwestię, jaka pojawiła się w przedmiotowej sprawie, tj. możliwości zaplanowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zieleni i miejsc parkingowych na nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej, należy stwierdzić, że takie działanie naruszało przedstawioną wyżej zasadę proporcjonalności. Rozważając czy: 1) wprowadzana regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; 3) efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela, - Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że wprowadzony w zaskarżonej uchwale przepis § 28 dotyczący terenu oznaczonego symbolem 5ZP, niewątpliwie ogranicza prawo własności Skarżącej, a jednocześnie regulacja ta nie jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego. Efekt tej regulacji nie pozostaje w proporcji do ciężaru, jaki poniosłaby Skarżąca. Unormowanie, które zakłada lokalizację na jej nieruchomości zieleni i parkingów, skutkuje znaczącym ograniczeniem uprawnień właścicielskich, w tym w zakresie możliwości zagospodarowania terenu stanowiącego własność, jak też oznacza ograniczenie możliwości zbycia takiej nieruchomości. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jak już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, a Sąd I instancji pogląd ten w całości podziela, do zadań Gminy należy dbanie o zieleń gminną i zadrzewienia, ale dla wprowadzania ograniczeń z ochroną tej zieleni związanych, nie wystarczy samo powołanie się na zadanie określone w art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwłaszcza gdy się zważy na określone w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), cele publiczne mogące stanowić podstawę ewentualnego wywłaszczenia, wśród których nie wymieniono zieleni gminnej. Tym samym, Sąd podziela też wyrażony w uzasadnieniu wyroku pogląd, że przepisy o charakterze ogólnym nie mogą stanowić podstawy do wprowadzania ograniczeń prawa własności nieruchomości w drodze aktu prawa miejscowego. W konsekwencji należy uznać, że przepis § 28 zaskarżonej uchwały narusza zasadę proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co niewątpliwie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Drugim zagadnieniem wymagającym rozważenia zgodnie z zaleceniami Sądu kasacyjnego, jest kwestia zapisów planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie obszaru 5KDW-D, przeznaczonego na drogę dojazdową, zwaną w uchwale "dojazdem wewnętrznym". W § 10 ust. 5 zaskarżonej uchwały ustalono dla tego dojazdu szerokość 6 metrów oraz nieprzekraczalną linię zabudowy – 5 metrów od linii rozgraniczającej. W § 10 ust. 7 wskazano zaś, że dojazd wewnętrzny zostanie zrealizowany przez właścicieli przyległych nieruchomości, w przypadku wydzielenia działek budowlanych w sposób przedstawiony na rysunku planu. Usytuowanie tej drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zrodziło uzasadnione obawy skarżącej, że w rzeczywistości będzie to droga publiczna. Słuszne są twierdzenia skargi, że struktura układu komunikacyjnego na rysunku planu wskazuje na to, że droga ta stanowiłaby element przejazdu z ul. S. i ul. W. na teren centrum handlowego. Sąd podziela pogląd wyrażony w tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny, że mimo zakazu wykorzystywania tej drogi jako dojazdu do obiektów wielkopowierzchniowych na terenie 3 UCH, w kontekście całokształtu rozwiązań dotyczących drogi, do której ma dochodzić droga 5KDW-D, jej długości, przebiegu oraz statusu tej pierwszej, która przechodzi w ciąg pieszy 6CP, z możliwością przekształcenia w drogę publiczną za zgodą zarządcy drogi, utworzona droga prywatna będzie w istocie spełniała funkcje drogi publicznej. W tej sytuacji droga ta powinna posiadać status drogi publicznej. Nadanie jej statusu drogi prywatnej narusza interes właścicieli działek przyległych do planowanej drogi poprzez nałożenie na nich obowiązku utrzymania drogi spełniającej funkcje publiczne. W tej sytuacji, taką kwalifikację tej drogi można uznać za niezgodną z definicjami drogi gminnej i drogi wewnętrznej, zawartymi w art. 7 ust. 1 oraz w art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Przepisy § 10 ust. 6 i 7 zaskarżonej uchwały naruszają powołane przepisy ustawy o drogach publicznych. Z przepisami § 10 ust. 6 i 7 zaskarżonej uchwały jest ściśle powiązany przepis § 10 ust. 13, w którym zalecono likwidację zjazdów z ul. G.. W. S. na działki, których obsługa komunikacyjna zostanie umożliwiona poprzez realizację projektowanych dróg, o których mowa w ust. 5, 6 i 7. W tej sytuacji eliminacja z obrotu prawnego zapisów ust. 6 i 7 pociągała za sobą konieczność eliminacji również § 10 ust. 13. Likwidacja zjazdu z drogi publicznej, co zakłada § 10 ust. 13 uchwały, przy stwierdzonej nieważności przepisów dotyczących utworzenia drogi wewnętrznej, pozbawiałby Skarżących możliwości korzystania z nieruchomości. Stwierdzenie przez Sąd naruszeń w zapisach § 28 oraz § 10 ust. 6, 7 i 13 skutkowało, z mocy art. 147 §1 p.p.s.a., stwierdzeniem nieważności uchwały w tym zakresie. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 znajduje postawę w art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 §2 i 3 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).