II SA/Bk 1825/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2026 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. U. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia 4 września 2025 r. nr AB-II.7840.7.6.2023.KG w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oddala skargę. Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia 4 września 2025 r., nr AB-II.7840.7.6.2023.KG, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418, dalej jako: "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu zażalenia J. U. (dalej także jako: "skarżący") utrzymał w mocy postanowienie Starosty Sejneńskiego z dnia 12 maja 2025 r., nr AB.6740.10.2023, w przedmiocie zawieszenia z urzędu prowadzonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w G., na działce nr geod. [...], obręb G., jedn. ewid. G., powiat sejneński oraz nałożenia na Państwa O. i J. U. obowiązku wystąpienia do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o ustalenie linii brzegowej jeziora D. (również jako: "D."). Jak wynika z akt sprawy, Państwo O. i J. U. wnioskiem z dnia 25 stycznia 2023 r. wystąpili do Starosty Sejneńskiego o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w G., działka nr geod. [...], obręb G., jednostka ewidencyjna G.. Do wniosku dołączono: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwo, oświadczenie projektanta o braku możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do sieci ciepłowniczej, decyzję Wójta Gminy G. o warunkach zabudowy z dnia 21 kwietnia 2009 r., nr DB.7331/5/09, decyzję Wójta Gminy G. z dnia 9 sierpnia 2016 r., nr DB.6730.38.2016, o przeniesieniu ww. decyzji, 3 egzemplarze projektu zagospodarowania terenu, 3 egzemplarze projektu architektoniczno-budowlanego, 3 egzemplarze załączników projektu budowlanego, postanowienie Starosty Sejneńskiego z dnia 19 września 2016 r., nr GK.6124.85.2016 r., w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej. Na podstawie projektu budowlanego organ ustalił obszar oddziaływania obiektu, który obejmuje działkę nr geod. [...], obręb G., jednostka ewidencyjna G., na której zaprojektowana została przedmiotowa inwestycja, oraz działkę nr geod. [...], obręb G., jednostka ewidencyjna G., z uwagi na ustanowioną służebność drogi koniecznej. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie czynił zadość wymogom z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, dlatego też Starosta Sejneński postanowieniem z dnia 24 lutego 2023 r. nałożył na wnioskodawców obowiązek usunięcia występujących nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, poprzez: - opracowanie projektu zagospodarowania terenu w sposób czytelny na mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych, obejmującej swym zakresem: granicę i linię brzegową jeziora D., naniesione przez geodetę nieprzekraczalne linie zabudowy oraz stumetrową strefę ochronną jeziora D. mierzoną od linii brzegowej tegoż jeziora. Mapa winna zawierać podpis uprawnionego geodety sporządzającego tę mapę; - uzupełnienie projektu zagospodarowania terenu o: rzędne projektowanego terenu wokół budynku, projektowanych dojść i dojazdów, opis istniejących budynków na działce inwestora i działce sąsiedniej z podaniem odległości projektowanego budynku do tych budynków; - uzupełnienie projektu o opis i rysunki projektowanych murów oporowych; - dołączenie "czystej" mapy do celów projektowych; - dookreślenie rodzaju zabudowy na stronach tytułowych, oświadczeniach projektanta, a także opisach projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego; - wyjaśnienie czy opisany na rysunku projektu zagospodarowania terenu zjazd na działkę inwestorów z działki nr geod. [...] obręb G. jest istniejący czy projektowany; - przeanalizowanie zakresu inwestycji objętej niniejszym projektem i przewidzianej do realizacji wg odrębnego opracowania, np. wiata garażowa; - przeanalizowanie granic opracowania i adresu inwestycji; - rozszerzenie opisu do projektu zagospodarowania terenu o analizę wpływu inwestycji na obszar Chronionego Krajobrazu i obszar Natura 2000; - doprowadzenie do zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości kalenicy, wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki; - uzupełnienie wniosku o pozwolenie na budowę, poprzez wskazanie rodzaju wnioskowanej zabudowy; - doprowadzenie do spójności pomiędzy wnioskiem o pozwolenie na budowę i oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z projektem budowlanym w przedmiocie zakresu i adresu inwestycji. Dnia 2 maja 2023 r. do organu wpłynęło pismo wraz z projektami budowlanymi jako uzupełnienie dokumentacji. Starosta Sejneński dokonał ponownego sprawdzenia projektu budowlanego, w wyniku czego stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu jest niezgodny z ustaleniami decyzji Wójta Gminy G. z dnia 21 kwietnia 2009 r., nr DB.7331/5/09, o warunkach zabudowy Mając powyższe na uwadze, Starosta Sejneński decyzją z dnia 6 czerwca 2023 r. odmówił Państwu O. i J. U. udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w G., działka nr geod. [...], obręb G., jednostka ewidencyjna G.. W wyniku odwołania inwestorów od powyższej decyzji Wojewoda Podlaski decyzją z dnia 4 października 2023 r., nr AB-II.7840.7.6.2023.KG, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Starosta Sejneński, nawiązując do ww. decyzji Wojewody Podlaskiego, pismem z dnia 31 października 2023 r. zwrócił się do pełnomocnika inwestorów, by wystąpił do Wójta Gminy G. (jako organu, który wydał decyzję z dnia 4 października 2023 r., nr DB.7331/5/09) o zajęcie stanowiska w zakresie wyjaśnienia wątpliwości zawartych w decyzji zagadnień, w celu właściwego ich zastosowania. Organ nie otrzymał od inwestorów żadnej informacji w tej sprawie. Starosta Sejneński wystąpił również do Wójta Gminy G. o wyjaśnienie wątpliwości związanych z załącznikiem graficznym decyzji Wójta Gminy G. o warunkach zabudowy. Do pisma dołączono kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej będącej załącznikiem do projektu zagospodarowania terenu datowanego na kwiecień 2023 r. W odpowiedzi z dnia 7 listopada 2023 r. Wójt Gminy G. poinformował, że "nieprzekraczalna linia zabudowy została naniesiona przez uprawnionego geodetę A. K. na mapę do celów projektowych z dnia 15.03.2023 r. zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy nr DB. 7331/5/09. Na dzień wydawania decyzji strefa była wyznaczona zgodnie z istniejącym stanem faktycznym oraz zgodnie z przepisami prawa, co zostało wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji z dnia 19 listopada 2021 r. nr: KO.703/50/21 Samorządowego Kolegium Odwoławczego". Mając na uwadze wytyczne Wojewody Podlaskiego zawarte w decyzji z dnia 4 października 2023 r., Starosta Sejneński postanowieniem z dnia 15 listopada 2023 r. nałożył na wnioskodawców obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu, a mianowicie: 1. opracowanie projektu zagospodarowania terenu na mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych, obejmującej swym zakresem: - wszystkie granice działki nr geod. [...], obręb G., jednostka ewidencyjna G.; - linię brzegową jeziora D.; - naniesione przez geodetę nieprzekraczalne linie zabudowy oraz stumetrową strefę ochronną jeziora D., mierzoną od linii brzegowej tegoż jeziora; 2. uzupełnienie legendy o brakujące oznaczenia zawarte na rysunku projektu zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia 12 lutego 2024 r., nr AB.6740.10.2023, organ pierwszej instancji ponownie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego przedmiotowej inwestycji. Starosta Sejneński zgodnie z wymogiem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego sprawdził przedłożony poprawiony projekt budowlany. Projekt skorygowano o precyzyjniejszą legendę. Projekt zagospodarowania terenu opracowano na mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych, opracowanej przez geodetę J. C.. Data opracowania mapy to 21 grudnia 2023 r. Mapa ta przedstawia: wszystkie granice działki nr geod. [...], obręb G., jednostka ewidencyjna G., linię brzegową jeziora D./D. oraz naniesione przez geodetę nieprzekraczalne linie zabudowy i strefę ochronną jeziora D.. Jak wynika z legendy mapy, granica strefy ochronnej jeziora D. szerokość 100 m oraz nieprzekraczalna linia zabudowy zostały naniesione zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 21 kwietnia 2009 r., nr DB.7331/5/09. W wyniku analizy tegoż projektu organ stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu sporządzono niezgodnie z przepisami prawa. Opisane powyżej linie zostały naniesione w ten sposób, że ich lokalizacja jest zgodna z załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji mierzenia ich odległości od granicy działki północno-wschodniej. Tak naniesione linie zabudowy nie spełniają wymogu zachowania stumetrowej strefy ochronnej jeziora D.. Zgodnie z treścią pkt 3 ppkt 4 decyzji o warunkach zabudowy, nieprzekraczalną linię zabudowy ustala się w odległości minimum 100 m od linii jeziora D.. W niniejszej sprawie nieprzekraczalną linię zabudowy od strony północno-zachodniej wrysowano w odległości niespełna 85 m od linii brzegowej jeziora D. (D.). Projekt zagospodarowania terenu sporządzono na tak opracowanej mapie. Z tego też powodu inwestycję zaprojektowano w znacznej mierze w strefie ochronnej jeziora D. Wobec powyższego Starosta Sejneński stwierdził niezgodność projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami decyzji Wójta Gminy G. z dnia 21 kwietnia 2009 r., nr DB.7331/5/09, w zakresie lokalizacji inwestycji względem jeziora D. Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia 20 maja 2024 r., nr AB-II.7840.7.6.2023.KG, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Sejneńskiego z dnia 12 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt. II SA/Bk 470/24, uchylił ww. postanowienie. Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia 4 marca 2025 r., nr AB-II.7840.7.6.2023.KG, przywrócił termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Sejneńskiego z dnia 12 lutego 2024 r. Następnie decyzją z dnia 7 kwietnia 2025 r., nr AB-II.7840.7.6.2023.KG, Wojewoda Podlaski uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że kluczową i sporną kwestią w przedmiotowej sprawie jest ustalenie przebiegu linii brzegowej jeziora D. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta Sejneński powinien ustalić jej dokładny obecny przebieg oraz wyjaśnić przez kogo i na jakiej podstawie została naniesiona na mapę do celów projektowych, na której wykonano projekt zagospodarowania terenu. W aktach sprawy brak bowiem jakichkolwiek dokumentów, informacji czy wyjaśnień świadczących o podjęciu przez organ pierwszej instancji próby ustalenia faktycznego położenia ww. linii brzegowej, od której, w odległości minimum 100 m, należy zlokalizować projektowany budynek. Zgodnie natomiast z art. 220 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2025 r. poz. 960, dalej jako: "Prawo wodne"), ustalenie linii brzegu następuje w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny. W wykonaniu powyższej decyzji, pismem z dnia 25 kwietnia 2025 r., nr AB.6740.10.2025, Starosta Sejneński wystąpił do geodety J. C. z prośbą o udzielenie informacji, na jakiej podstawie ustalono przebieg linii brzegowej jeziora D. na mapie do celów projektowych opracowanej dnia 23 grudnia 2023 r. (zgłoszenie prac geodezyjnych do Starostwa Powiatowego pod nr GK.6540.1.1012.2023 w dniu 4 stycznia 2024 r.). Organ pierwszej instancji poinformował, że w świetle sporządzonej mapy projektowany budynek znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora D. W piśmie z dnia 9 maja 2025 r. J. C. wyjaśnił, że w trakcie wykonywania prac geodezyjnych, których wynikiem było opracowanie mapy do celów projektowych sporządzonej dnia 23 grudnia 2023 r. (zgłoszenie prac geodezyjnych do Starostwa Powiatowego pod nr GK.6540.1.1012.2023), dokonano aktualizacji bazy danych obiektów topograficznych oraz geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Nie dokonano czynności związanych z ustaleniem przebiegu linii brzegowej jeziora w myśl art. 220 ust. 5 pkt 1 Prawa wodnego oraz nie dokonano pomiaru sytuacji linii brzegowej, o którym mowa w § 33a rozporządzenia z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2024 r. poz. 219). Postanowieniem z dnia 12 maja 2025 r., nr AB.6740.10.2023, Starosta Sejneński na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 101 § 1 i 3, art. 123 k.p.a.: 1. zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w G., działka nr geod. [...], obręb G., jednostka ewidencyjna G., do czasu otrzymania ostatecznej decyzji ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej w sprawie ustalenia linii brzegu jeziora D.; 2. nałożył na Państwa O. i J. U. obowiązek wystąpienia do Ministra Infrastruktury - właściwego do spraw gospodarki wodnej, z wnioskiem o ustalenie linii brzegu jeziora D., na odcinku niezbędnym do właściwego wyznaczenia strefy ochronnej ww. jeziora wynoszącej 100 m, w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu organ wskazał, że wykonanie przez wnioskodawców obowiązku wystąpienia do ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej z wnioskiem o ustalenie linii brzegu jeziora D. jest niezbędne do ustalenia dokładnego, obecnego przebiegu tej linii brzegu. Ustalenie faktycznego położenia ww. linii brzegu pozwoli na dokładne wyznaczenie stumetrowej strefy ochronnej jeziora D., poza którą należy zlokalizować projektowany budynek. To inwestorzy, jako inicjatorzy tego postępowania, mają interes prawny i faktyczny we wszczęciu postępowania o ustalenie linii brzegu jeziora D., z którym graniczy ich działka inwestycyjna nr geod. [...], obręb G., jednostka ewidencyjna G.. Rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie niniejszej sprawy. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, wskazując, że jest niezadowolony z rozstrzygnięcia (art. 128 w zw. z art. 144 k.p.a.) i wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia w postępowaniu odwoławczym. Po rozpoznaniu zażalenia, Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia 4 września 2025 r., nr AB-II.7840.7.6.2023.KG, utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo zawieszono postępowanie administracyjne, jednocześnie wzywając inwestora do wystąpienia ze stosownym wnioskiem do Ministra Infrastruktury o ustalenie linii brzegowej jeziora D. na odcinku niezbędnym do właściwego wyznaczenia strefy ochronnej ww. jeziora wynoszącej 100 m. Zgodnie bowiem z uchwałą Nr XII/94/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Sejneńskie" (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z dnia 26 czerwca 2015 r. poz. 2122), obowiązującą na obszarze inwestycyjnym, zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta Sejneński podjął działania zmierzające do ustalenia linii brzegowej jeziora D., gdyż wystąpił do geodety J. C. z prośbą o udzielenie informacji, na jakiej podstawie ustalono przebieg linii brzegowej jeziora D. na mapie do celów projektowych. W związku z uzyskaniem odpowiedzi, że nie dokonano czynności związanych z ustaleniem przebiegu linii brzegowej jeziora w myśl art. 220 ust. 5 pkt 1 Prawa wodnego oraz nie dokonano pomiaru sytuacji linii brzegowej, o którym mowa w § 33a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, organ pierwszej instancji zobowiązał inwestorów, zgodnie z art. 220 ust. 5 Prawa wodnego, do wystąpienia do właściwego ministra w celu ustalenia obecnego przebiegu linii brzegowej. Wojewoda stwierdził, że konieczność ustalenia linii brzegowej jeziora D. niewątpliwie jest zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie ma zatem uzasadnione podstawy. Skoro zaś Starosta Sejneński wszczął postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na wniosek Państwa O. i J. U., to inwestorzy mają interes prawny i faktyczny we wszczęciu postępowania o ustalenie linii brzegu jeziora D., z którym graniczy działka inwestycyjna. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając je, zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie sprawy na obecnym etapie postępowania, polegające na uznaniu, że zaistniały przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji nie podjął wystarczających czynności, celem ustalenia linii brzegowej, tj. nie ustalił jej dokładnego obecnego przebiegu oraz nie wyjaśnił przez kogo i na jakiej podstawie została naniesiona na mapę do celów projektowych, na której wykonano projekt zagospodarowania terenu, a jednocześnie nałożył na Państwa O. i J. U. obowiązek wystąpienia do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o ustalenie linii brzegowej jeziora D., podczas gdy w sytuacjach, kiedy ustalenie linii brzegowej jest konieczne, organ prowadzący sprawę może zainicjować postępowanie z własnej inicjatywy. W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi wniósł o: rozpoznanie środka odwoławczego w granicach sprawy, także poza zakresem zgłoszonych zarzutów; uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Podlaskiego z dnia 4 września 2025 r.; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Istota sprawy koncentruje się na zasadności zawieszenia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z jednoczesnym nałożeniem na skarżącego i jego małżonkę obowiązku wystąpienia do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o ustalenie linii brzegowej jeziora D. oraz nałożenia na inwestorów obowiązku wystąpienia do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Jak bowiem twierdzą organy, ustalenie linii brzegowej stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w ww. przedmiocie, przy czym to inwestorzy, jako posiadający interes prawny i faktyczny we wszczęciu postępowania, obowiązani są do wystąpienia do właściwego ministra o ustalenie linii brzegowej. Zdaniem jednak strony skarżącej, Starosta Sejneński nie wywiązał się w wystarczającym stopniu z podjęcia czynności mających na celu ustalenie linii brzegowej, a jeśli stwierdził, że jej ustalenie jest konieczne, to mógł postępowanie w tym zakresie zainicjować samodzielnie. W tak zarysowanym sporze rację należy przyznać organom. Podstawą prawną podjętego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z jego treścią postępowanie podlega zawieszeniu, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie na tej podstawie ma charakter obligatoryjny. Oznacza to, że organ w razie wystąpienia tej przyczyny, zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Konsekwencją tego przepisu jest również obowiązek badania z urzędu czy w trakcie toczącego się postępowania nie powstało zdarzenie bądź sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania z powodu wyżej wymienionej przyczyny. W doktrynie prawa wskazuje się, że zawieszenie na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne musi być w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (por.: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 7, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 444). Zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, będącej przedmiotem postępowania, uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone (zob. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Kr 519/96). Jednocześnie podkreśla się, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego (wstępnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 2314/200). Podobnie w doktrynie prawa wskazuje się, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por.: W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 127-128). Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Reasumując powyższe, stwierdzić należy, że zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Przy ocenie, czy dana kwestia stanowi zagadnienie wstępne, niezbędne jest też uprzednie ustalenie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, uznać należy, że wskazane przez organy obu instancji przyczyny przerwania postępowania i odłożenia decyzji w czasie uzasadniały zastosowanie z urzędu instytucji zawieszenia postępowania. Niniejsze postępowanie główne dotyczy udzielenia pozwolenia na budowę, przy czym wątpliwości budzi obecny przebieg linii brzegu jeziora D., zdaniem organu pierwszej instancji odbiegający znacznie od przebiegu linii brzegowej w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, co niewątpliwie nie pozwala na wyznaczenie rodzaju i charakteru dalszych czynności organu administracji publicznej. Wypada przypomnieć, że uchylając decyzję Starosty Sejneńskiego z dnia 12 lutego 2024 r., Wojewoda Podlaski nałożył na ten organ obowiązek podjęcia działań zmierzających do ustalenia przebiegu spornej linii brzegowej. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ pierwszej instancji podjął takie działania i zrobił to w sposób, w jaki na ówczesnym etapie postępowania pozwalały mu przepisy, czego wyrazem było zwrócenie się do geodety o udzielenie informacji co do podstawy ustalenia przebiegu linii brzegowej jeziora D. na mapie do celów projektowych z dnia 23 grudnia 2023 r. (zob. wyżej). W odpowiedzi wspomniany organ uzyskał informację, że nie dokonano czynności związanych z ustaleniem przebiegu linii brzegowej jeziora. Skoro zatem organ wydaje decyzję, opierając się o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania, to ustalenie aktualnego przebiegu linii brzegowej jeziora D. stanowiło w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne, którego konieczność rozstrzygnięcia uzasadniała zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadniczo nie było to kwestionowane przez stronę. Jak wynika jednak z art. 100 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Jak wynika z orzecznictwa, cytowany przepis ma zastosowanie zawsze, gdy w sprawie występuje zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz gdy następuje zawieszenie postępowania w związku z koniecznością jego rozstrzygnięcia. Postanowienie o zawieszeniu postępowania powinno zawierać rozstrzygnięcie co do tego, kto wystąpi o rozstrzygnięcie występującego w sprawie zagadnienia wstępnego – sam organ, o czym orzeknie w tym postanowieniu, czy strona, którą ten organ do wystąpienia zobowiąże. Oznacza to, że określone w art. 100 § 1 k.p.a. obowiązki są elementem koniecznym postanowienia o zawieszeniu postępowania z powodów określonych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, które może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 3062/06). Działając zgodnie z powołanym wyżej przepisem, w punkcie 2 postanowienia Starosty Sejneńskiego z dnia 12 maja 2025 r. organ ten nałożył na skarżącego i jego małżonkę obowiązek wystąpienia do Ministra Infrastruktury - właściwego do spraw gospodarki wodnej, z wnioskiem o ustalenie linii brzegu jeziora D., na odcinku niezbędnym do właściwego wyznaczenia strefy ochronnej ww. jeziora wynoszącej 100 m, w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia. W opinii strony skarżącej, nałożenie ww. obowiązku na Państwa U. było nieuprawnione, zaś organ miał możliwość wystąpienia z urzędu do innego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Skład orzekający stoi na stanowisku, że takie twierdzenie jest nieuprawnione. Przede wszystkim bowiem należy odnieść się do brzmienia art. 220 ust. 5 Prawa wodnego, zgodnie z którym linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny: 1) właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych oraz wód morza terytorialnego; 2) minister właściwy do spraw gospodarki wodnej - dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym odpływie wód powierzchniowych. Cytowany przepis wprost stanowi, że postępowanie w przedmiocie ustalenia linii brzegu inicjuje się wyłącznie na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny. Bez wątpienia w realiach tej sprawy przymiotem tym legitymują się inwestorzy. Jednocześnie, przepis ten nie ustanawia w tym zakresie legitymacji dla organu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że wystąpienie organu prowadzącego postępowanie do innego organu z wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego nie jest dopuszczalne, jeżeli postępowanie w sprawach danego rodzaju może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony (zob.: P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2026, art. 100), zaś organ nie będzie w stanie spowodować wszczęcia postępowania w przedmiocie rozstrzygnięcia kwestii wstępnej, gdyż przepisy prawa materialnego nie przypiszą mu niezbędnego dla uruchomienia postępowania interesu prawnego (por. J. Sułkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, A. Krawczyk, Warszawa 2025, art. 100). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, w związku z brzmieniem art. 220 ust. 5 Prawa wodnego. Dla porządku wypada przy tym zauważyć, że art. 100 § 2 i 3 k.p.a., w drodze odstępstwa, uprawnia organ do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Uzasadnia to konieczność ochrony życia lub zdrowia, a także zapobieżenie poważnej szkodzie dla interesu społecznego lub niepowetowanej szkodzie, której wyrządzenie stronie mogłoby zostać spowodowane oczekiwaniem na prejudykat właściwego organu lub sądu. Dodatkowym argumentem za uruchomieniem trybu szczególnego jest bierność strony w zakresie zainicjowania postępowania w przedmiocie rozstrzygnięcia kwestii wstępnej. Możność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ prowadzący postępowanie ma charakter wyjątkowy, a w literaturze postuluje się ścieśniającą interpretację tego przepisu (por.: J. Sułkowski, tamże; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 100). Z akt sprawy nie wynikają natomiast żadne okoliczności uprawniające organ do działania w ramach stanu wyższej konieczności, takich czynników nie powołuje również strona, zaś przypadek wiążący samodzielne działanie organu z niesubordynacją strony, wezwanej uprzednio do uruchomienia postępowania wpadkowego (prejudycjalnego), ma zastosowanie dopiero w razie zawieszenia postępowania, a zatem z oczywistych względów pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. Podsumowując, organ pierwszej instancji, który mimo podjęcia działań w celu ustalenia aktualnego przebiegu linii brzegowej jeziora, nie uzyskał informacji uprawniających go do dalszego procedowania, uprawniony był do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia wspomnianego zagadnienia wstępnego, a jednocześnie nałożenia na inwestorów obowiązku wystąpienia do właściwego organu o rozstrzygnięcie tego zagadnienia. Tym samym powoływany w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. okazał się niezasadny. Sąd nie dopatrzył się w sprawie również innych niż zarzucane naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143).