II SA/Bk 186/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. C. i K. C. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2015 roku, nr [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. solidarnie na rzecz skarżących M. C. i K. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. M. C. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o przywrócenie ujawnionego uprzednio na mapach geodezyjnych budynku gospodarczego, znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...]. Do wniosku została dołączona kserokopia mapy zasadniczej z dnia [...] maja 2003 r. będąca załącznikiem do decyzji ustalenia warunków zabudowy, kserokopia mapy zasadniczej z dnia [...] października 2003 r. wykonanej do celów projektowych oraz kserokopia mapy zasadniczej z dnia [...] sierpnia 2015 r. Ponadto załączono kserokopię planu zagospodarowania terenu działki nr [...] stanowiącego załącznik do opinii ZUDP nr [...] w zakresie uzgodnień wody, gazu, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz kserokopię decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości na 2015 r. Prezydent Miasta B. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., na podstawie art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz § 45 ust. 1, § 47 ust. 3, § 63 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r., poz. 542), zwanego dalej: rozporządzeniem, odmówił wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków miasta B., zmiany polegającej na przywróceniu ujawnionego uprzednio budynku niemieszkalnego posadowionego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w obrębie nr [...] – B. Uzasadnił to tym, że wnioskodawca nie przedłożył dokumentów, które mogą stanowić podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. C. i wniósł o wznowienie zapisów geodezyjnych sprzed 2009 r., tj. sprzed okresu prac Przedsiębiorstwa Usług Geodezyjnych "G." w wyniku których doszło do "kasacji ewidencji budynku na działce nr [...]". Odwołujący zarzucił, że to w wyniku błędu organu z ewidencji bezprawnie usunięto przedmiotowy budynek gospodarczy. W prowadzonym postępowaniu wykazano bowiem, że w 2009 r. dokonano usunięcia z ewidencji tego budynku bez wiedzy właścicieli. Zarzucił, że organ w takiej sytuacji skupił się na oddaleniu sprawy a nie naprawieniu zaistniałego błędu. Odwołujący podkreślił, że nie domaga się żadnych "nowych" zmian, ale przywrócenia dokumentacji geodezyjnej z 2007 r., tj. sprzed rozpoczęcia inwestycji przebudowy ul. [...], zgodnej ze stanem faktycznym a zmienionej bezprawnie i bezpodstawnie bez jego wiedzy i udziału. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B., w skrócie PWINGiK, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. K. i M. C. nabyli niezabudowaną działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...], położoną w B. przy ul. [...]. W 2004 r. przeprowadzona została modernizacja operatu ewidencji gruntów i budynków Miasta B., polegająca na uzupełnieniu bazy danych ewidencyjnych w zakresie budynków i lokali. W trakcie tych prac ujawniono dane o budynku zlokalizowanym na działce nr [...] i bezpośrednio z nią sąsiadującą nr [...], w tym podstawową funkcję budynku tj. "budynek niemieszkalny u numerze ewidencyjnym [...] o pow. zabudowy 86 m2". W 2009 r. Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjnych "G." w B. dokonało na obszarze przewidzianym do budowy odcinka ulicy [...], aktualizacji mapy zasadniczej w wyniku której, została wprowadzona zmiana w trybie czynności materialno – technicznej, polegająca na usunięciu budynków o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] w obrębie nr [...], zarówno w części opisowej, tj. z rejestrów i kartotek, jak i w części graficznej z map. Kwestionowana zmiana została dokonana w oparciu o dokumentację poinwentaryzacyjną przyjętą, do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], która stanowiła podstawę do wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Zaznaczono przy tym, że zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie miał obowiązku zawiadamiania właścicieli nieruchomości o wprowadzonych zmianach. Organ odwoławczy podniósł, że każda zmiana danych ewidencyjnych, musi być udokumentowana. W przypadku zmiany dokonywanej na wniosek osób zainteresowanych, to wnioskodawcy zobowiązani są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian. Tymczasem w niniejszym postępowaniu wskazane powyżej wymogi w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie zostały zachowane, bowiem wnioskodawca nie przedłożył wymaganej dokumentacji, niezbędnej do wprowadzenia żądanych przez niego zamian. Dlatego, zdaniem organ drugiej instancji należy stwierdzić, że zgodnie z prawem odmówiono wprowadzenia zmiany, polegającej na przywróceniu ujawnionego uprzednio budynku niemieszkalnego posadowionego na działce nr [...]. Jednocześnie organ drugiej instancji podkreślił, że przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty nie są podstawą do wprowadzenia żądanej zmiany, bowiem nie stanowią norm przewidzianych w § 46 ust. 3 rozporządzenia. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że aktualizacja danych w ewidencji dotyczy naniesienia zmian powstałych już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Przepisy ustawy i rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Zatem usuwanie ewentualnych błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciadlać, a nie tworzyć. Organ odwoławczy znaczył, że przeprowadzone dodatkowo przez organ pierwszej instancji czynności kontrolne na gruncie, z uwzględnieniem uwag do protokołu z dnia [...] października 2015 r., nie mają potwierdzenia w dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę. Końcowo organ odwoławczy podał, że w jego ocenie zarzuty naruszenia art. 7, 8 i 9 K.p.a. nie są słuszne, bowiem organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę ustosunkował się do twierdzeń i dokumentów uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, nie uchybiając obowiązkom wynikającym z przepisów prawa geodezyjnego. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli M. i K C. i podtrzymali wniosek o przywrócenie ewidencji geodezyjnej budynku niemieszkalnego na działce [...]. W uzasadnieniu podali, że to na skutek inwestycji miejskiej – przebudowy ul. [...] w latach 2007 – 2008, dokonano bezprawnego i bezpodstawnego usunięcia z ewidencji geodezyjnej budynku gospodarczego na działce nr [...], położonej w sąsiedztwie przebudowy ulicy, ale nie objętej inwestycją. Inwestor – Urząd Miejski, dokonując wyburzenia częściowego budynku gospodarczego na działce [...] (objętej inwestycją), zaniechał dopełnienia formalności podziału tego budynku na część podlegającą wyburzeniu i na część pozostałą na sąsiedniej działce. Skarżący podnieśli, że w 2007 r. w czasie wizji lokalnej ustalono pozostawienie budynku gospodarczego na działce [...]. Zarzucono, że zmiana w ewidencji została dokonana w oparciu o dokumentację poinwentaryzacyjną , która to dokumentacja został wykonana błędnie, niezgodnie ze stanem rzeczywistym istniejącym na działce nr [...]. Tymczasem organy przechodzą nad tym faktem, jak nad sprawą dopuszczalną, nie istotną dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Skarżący podnieśli, że to fałszerstwo dokumentów geodezyjnych jest podstawą sporu. Nie ma przy tym znaczenia stan istniejący na działce w dniu jej zakupu w 2003 r. Spór dotyczy zmiany, która nastąpiła w 2008 r. w związku z prowadzoną inwestycją przebudowy ul. [...]. Budynek gospodarczy istniał w ewidencji w latach 2003 – 2007 r. W 2008 r. został bezprawnie usunięty. Zdaniem skarżących to organ powinien znaleźć instrumenty prawne umożliwiające naprawienie zaistniałego błędu. Przenoszenie nakładu pracy i kosztów na właścicieli nieruchomości godzi w zasadę państwa prawa. Zarzucono, że organ w całym postępowaniu dąży do stwierdzenia istnienia "nowego" budynku gospodarczego na działce nr [...]. Nie podjął żadnych działań prawnie dostępnych aby stan ewidencji był zgodny ze stanem faktycznym. A ze stanu faktycznego m.in. z wizji lokalnej przeprowadzonej w 2007 r., projektu wyburzenia i decyzji podatkowych, wynika że budynek na działce [...] nie uległ żadnej zmianie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. Istotą wniosku M. C. z dnia [...].08.2015 r. było spowodowanie wszczęcia postępowania w przedmiocie przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków, budynku mieszkalnego (gospodarczego) na działce o nr [...] w obrębie [...] w B., który z winy organu (jak twierdzi skarżący) został usunięty. Chodziło o wyeliminowanie z ewidencji danych błędnych, niezgodnych z rzeczywistością. Organy obydwu instancji ustaliły, że ostatnia zmiana w ewidencji gruntów i budynków nastąpiła w 2009 r. na podstawie dokumentacji poinwentaryzacyjnej, złożonej przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjnych "G.", przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. W wyniku ten zmiany i aktualizacji mapy doszło do usunięcia (uprzednio istniejących) budynków mieszkalnych w tym budynku o nr ew. [...] znajdującego się na działce skarżących o nr [...]. W ocenie organów, nie było podstawy prawnej, w świetle art. 22 ust. 2-3 ustawy i § 45 rozporządzenia, by dokonać żądanej zmiany, ponieważ M. C. nie przedstawił żadnych nowych dokumentów powstałych po roku 2009. Zdaniem Sądu, interpretacja przepisów i ich zastosowania do stanu faktycznego sprawy, zarówno przez Prezydenta Miasta B., jak i organ odwoławczy (PWINGiK w B.) nie były prawidłowe. Informacje dotyczące gruntów i budynków są zawarte w ewidencji gruntów i budynków, w myśl art. 20 ustawy. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek strony - § 46 ust. 1 rozporządzenia. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych, może nastąpić w dwojakim trybie: 1) w trybie czynności materialnotechnicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), 2) w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Wówczas organ przeprowadza postępowanie administracyjne, która kończy się wydaniem decyzji. W świetle regulacji przepisów ustawy i rozporządzenia – istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, i to zasadniczo na podstawie dokumentów powstałych poza postępowaniem ewidencyjnym. Aktualizacja operatu następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem - aktualizacji ewidencji. Dlatego dokonywanie zmian w ewidencji poprzez korygowanie błędów lub pomyłek nie jest wyłączone (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 maja 2012 r, III SA/Lu 86/12, pub. Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Za możliwością wydania przez organ decyzji w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 czerwca 2010 r., III SA/Gd 114/10, pub. Lex 650542. Sąd ten uznał, że starosta w ramach prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnej na podstawie art. 20 i 22 ustawy w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji, jeżeli wpis był dotknięty poważną wadą i w sposób oczywisty nie odpowiadał stanowi faktycznemu już w dacie jego dokonania. Przywołane powyżej stanowiska judykatury zasługują na aprobatę, tym bardziej, że nałożony na organy obowiązek aktualizacji wiąże się ściśle z obowiązkiem kontroli wniosków o dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych. Dokonując wpisu w rejestrze, organ powinien kierować się w tym zakresie zasadą legalności formalnej (zakres i treść wniosku) i materialnej (wymogi warunkujące dokonania wpisu, w szczególności w zakresie właściwego dokumentowania zmian). Uprawnione zatem będzie stwierdzenie, że w ramach obowiązku "aktualizacji" ewidencji możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych do operatu, lecz także usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu. Wynika to bezpośrednio z funkcji oraz celu prowadzenia ewidencji. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. w wyroku z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt l OSK 719/07 NSA stwierdził, że w pojęciu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych, analogicznie w wyroku z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt l OSK 1628/10. Na uwagę zasługuje tu wyrok NSA z dnia 24.02.2016 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1315/14, gdzie Sąd zaaprobował usunięcie przez organ, z urzędu, wadliwie dokonanego wpisu, a w konsekwencji powrót do poprzedniego stanu, jaki był uwidoczniony w ewidencji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, należy uznać, że organ był uprawniony do wszczęcia postępowania z urzędu w przedmiocie wadliwie dokonanego wpisu, zaś wniosek skarżącego z dnia [...].08.2015 r. powinien potraktować jako informację inicjującą takie postępowanie, a nie jako wniosek strony o zmianę zapisu w ewidencji (poprzez naniesienie budynku), ponieważ nie powstał nowy stan prawny, a wnioskodawca nie posiadał nowych dokumentów po 2009 r. (tj. po wprowadzeniu ostatniej zmiany na podstawie dokumentacji poinwentaryzacyjnej złożonej przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjnych "G."). Twierdzenie organów, iż na wniosek może być prowadzone jedynie postępowanie aktualizacyjne, wprowadzające do ewidencji zmiany oparte na nowym zdarzeniu prawnym, pozostałym już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych – jest co do zasady słuszne, lecz nie znajdujące zastosowania w niniejszym stanie faktycznym. Organ I instancji przeprowadził, de facto, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, chociaż formalnie nie wydał postanowienia o jego wszczęciu z urzędu. Organ I instancji zebrał bogatą dokumentację, obrazującą historię zapisów istnienia w ewidencji budynku niemieszkalnego (gospodarczego) na działce o nr [...]. Wynika z niej, że budynek gospodarczy posadowiony na działce sąsiedniej o nr [...] był pobudowany po granicy ze spornym budynkiem gospodarczym na działce o nr [...] – sąsiadowały one ścianami i posiadały jeden nr ewidencyjny [...] (lub [...]). Działka nr [...] została nabyta w 2008 przez Gminę B. w celu wybudowania ulicy [...]. Operat szacunkowy z dnia [...].10.2007 rzeczoznawcy K. A., określający wartość działki nr [...], jak też projekt rozbiórki mgr inż. J. Z. dotyczyły budynku gospodarczego na działce nr [...] ale odnosiły się do stanu budynku gospodarczego na działce nr [...], który nie podlegał rozbiórce (str. 118 akt organu I instancji). Nadto, z oględzin dokonanych przez pracowników organu I instancji w dniu [...].10.2015 wynikało, iż budynek gospodarczy aktualnie istnieje na gruncie. W jednym z pism kierowanych do skarżącego, organ sugerował, że mógł to być budynek nowopostawiony. Jednakże organ, sugerując się błędną wykładnią przepisów prawnych (o czym wyżej), nie dokonał żadnej oceny stanu faktycznego, tj. nie wypowiedział się, czy sporny budynek istnieje od lat 60-tych ub. wieku, czy też został rozebrany (a jeśli tak, to kiedy), a w jego miejsce powstał budynek nowy. Organ nie dokonał oceny dokumentacji, zebranej w sprawie, nie wziął pod uwagę przedłożonych przez skarżącego map satelitarnych ani też faktu opłacania podatku od spornego budynku do 2015, czym naruszył przepisy postępowania administracyjnego – art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Należy wskazać, że sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję, nie jest uprawniony do oceny materiału dowodowego, zamiast organu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwaną: p.p.s.a., sąd uchyla decyzję, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej zachodzą obydwie w/w przesłanki. Sąd nie może, więc przesądzić, czy budynek gospodarczy nie istniał na działce nr [...] w momencie składania, przez Przedsiębiorstwo "G." w 2009, zaktualizowanej mapy zasadniczej do zasobu geodezyjnego, czy tez dokumentacja poinwentaryzacyjna zawierała pomyłkę, nie odzwierciedlając stanu rzeczywistego na gruncie. Należy zwrócić uwagę, że sam fakt przyjęcia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego – mającego stanowić podstawy wprowadzania zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny – przyjęty do zasobu – jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot. Powyższy pogląd zgodnie z którym organy ewidencyjne są nie tylko uprawnione ale i zobowiązane do oceny dokumentacji geodezyjno-kartograficznej przyjętej do państwowego zasobu jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (np. wyrok NSA z dnia 07.05.2008 r. I OSK 719/07). Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji dokona, w pierwszej kolejności, analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie (w tym geodezyjno-kartograficznej), która powinna być wystarczająca dla oceny stanu faktycznego sprawy. Jeżeli uzna za konieczne, może przeprowadzić szersze postępowanie dowodowe na okoliczność istnienia spornego budynku w 2009 r. na działce nr [...], zgodnie z zasadą: jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Kontrola i ocena poprawności sporządzonej dokumentacji poinwentaryzacyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], dokona w aspekcie całości zebranego materiału dowodowego, winna odpowiedzieć na wątpliwości organu, czy w w/w dokumentacji popełniono pomyłkę poprzez wykreślenie budynku gospodarczego na działce nr [...] przy okazji usunięcia sąsiadującego z nim budynku na działce o nr [...], objętych prawdopodobnie jednym numerem ewidencyjnym [...] (bądź [...]). Stosownie do powziętych wniosków, organ zakończy postępowanie wydaniem decyzji. Mając na względzie powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji, o kosztach zaś – na podstawie art. 200 p.p.s.a.-