II SA/Bk 187/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi W. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] Starosta B. cofnął W. Ż. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, nr [...] w związku z istnieniem przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T na okres do dnia ustania przyczyny cofnięcia. W. Ż. złożył odwołanie od tej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja została wysłana na adres W. Ż. w Z. Na druku zwrotnego potwierdzenia odbioru tej przesyłki widnieje zaś adnotacja o awizowaniu jej w dniach [...] grudnia 2017 r. i [...] grudnia 2017 r., ze względu na niemożność jej doręczenia adresatowi. Zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej wraz z informacja o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od chwili pozostawienia zawiadomienia, umieszczono zaś w skrzynce oddawczej adresata. Na druku zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki z dnia [...] grudnia 2018 r. widnieje informacja, że adresat awizowanej przesyłki nie odebrał. W związku z tym Kolegium wskazało, że w świetle brzmienia art. 44 k.p.a. przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję została skutecznie doręczona w dniu [...] grudnia 2017 r. (fikcja doręczenia), a zatem 14-dniowy termin na wniesienie odwołania upłynął w dniu [...] stycznia 2018 r. W związku zaś z faktem, że przedmiotowe odwołanie zostało złożone w placówce pocztowej w dniu [...] stycznia 2018 r., nie został zachowany termin przewidziany do jego wniesienia. Ponadto Kolegium wskazało, że późniejsze, kolejne doręczenie rozstrzygnięcia nie powoduje dla strony otwarcia terminu do jego zaskarżenia na nowo, bowiem należy mu przypisać wyłącznie walor informacyjny. W związku zaś z faktem, że odwołujący się nie wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, Kolegium nie miało możliwości zbadania zgodności z prawem przedmiotowej decyzji i na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skargę na ww. postanowienie złożył W. Ż.. Podniósł w niej, że nie posiada skrzynki pocztowej, a zatem listonosz nie mógł pozostawić w niej zawiadomienia o przesyłce. Nie pozostawił także zawiadomienia przymocowanego do bramy posesji, ani u żadnego z sąsiadów. W związku z tym, skarżący nie posiadał wiedzy o tym, że mija termin odbioru przesyłki. Skarżący wniósł o przychylenie się do sugestii, że doręczenie decyzji nastąpiło w siedzibie organu i termin na wniesienie odwołania mijał [...] stycznia 2018 r., a nie [...] stycznia 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując dodatkowo, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. skarżący wskazał, że powodem nie odebrania przez niego przesyłki był wyjazd do rodziny w okresie świątecznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2018 r., w którym stwierdzono, że odwołanie skarżącego od decyzji Starosty B. z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - dalej jako: "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W omawianej sprawie kluczowe znaczenie miało zatem ustalenie, czy i kiedy doszło do prawidłowego doręczenia stronie decyzji organu I instancji, albowiem stosownie do art. 134 zd. 1 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z treści tego przepisu, który ma charakter bezwzględny, wynika że w ramach postępowania wstępnego przed organem odwoławczym organ ten ustalając, że odwołanie wniesione zostało po upływie ustawowego terminu, obowiązany jest stwierdzić w formie postanowienia uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. W tym zakresie organ nie posiada żadnego luzu decyzyjnego. Poza jakąkolwiek oceną organu w omawianej kwestii pozostają zatem okoliczności, z powodu których doszło do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, a jedynym uprawnieniem - i zarazem obowiązkiem organu odwoławczego we wstępnej fazie kontroli odwołania - jest ustalenie, czy środek zaskarżenia został wniesiony w terminie 14-dni od dnia doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Podejmując zatem rozstrzygnięcie w oparciu o art. 134 k.p.a., organ odwoławczy ogranicza się tylko i wyłącznie do badania, czy i w jakim dniu miało miejsce prawidłowe doręczenie stronie decyzji oraz ustalenia, kiedy zostało wniesione odwołanie od tej decyzji. Tylko te elementy są bowiem istotne przy ocenie zachowania lub uchybienia 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji i to one przesądzają o ocenie zgodności z prawem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Ustalenia dotyczące terminu do wniesienia odwołania następują zatem poprzez zestawienie daty doręczenia decyzji organu I instancji z datą złożenia (w siedzibie organu) lub nadania (za pośrednictwem poczty) odwołania. Dlatego w rozpoznawanej sprawie, również w świetle argumentacji skargi, należało rozważyć przede wszystkim to, czy i w jakim dniu decyzja organu pierwszej instancji została skarżącemu skutecznie doręczona, a zatem czy otworzył się ustawowy termin do wniesienia odwołania. Według art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1481 ze zm.), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W przypadku osób fizycznych podstawową zasadą jest doręczanie pism w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). Alternatywnymi, równoważnymi miejscami doręczenia są lokal organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.). Wszystkie powyższe formy doręczania pism mają charakter doręczenia właściwego, do rąk własnych adresata. Jest to podstawowa forma doręczenia, bowiem w najpełniejszym stopniu gwarantuje zapewnienie adresatowi możliwość zapoznania się z treścią pisma. Natomiast brak możliwości doręczenia pisma (decyzji) do rąk własnych strony z powodu jej nieobecności (bez względu na przyczynę), aktualizuje możliwość doręczenia zastępczego. Zgodnie z art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Jeżeli doręczenie pisma w żadnym z powyższych sposobów nie jest możliwie, pozostaje doręczenie zastępcze w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a. Przepis ten w art. 44 § 1 k.p.a. stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Według zaś art. 44 § 2 k.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Mając na względzie powyższe uregulowania stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zachowano niezbędne warunki do uznania, że stronie skutecznie dokonano doręczenia zastępczego decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 44 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2017 r., została wysłana do strony na adres wskazany w postępowaniu administracyjnym, tj.: [...] Z. Na drukach zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, zawierającej decyzję organu I instancji dokonano adnotacji o podwójnym awizowaniu przesyłki w dniu [...] grudnia 2017 r. i [...] grudnia 2017 r. Doręczający przesyłkę zaznaczył na drukach, że z powodu niemożności doręczenia przesyłki w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. pozostawił ją na okres 7 dni - od dnia [...] grudnia 2017 r. - do dyspozycji adresata w placówce pocztowej w Z., zaś zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w tej placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości ich odbioru - w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia - umieścił w skrzynce pocztowej adresata. Z powodu niepodjęcia pisma w terminie 7 dni, doręczyciel powtórnie awizował przesyłkę w dniu [...] grudnia 2017 r. Na druku zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki w dniu [...] grudnia 2017 r. odnotowano, że przesyłkę zwrócono nadawcy, gdyż adresat nie odebrał awizowanej przesyłki. Z opisanego wyżej stanu faktycznego wynika, że skoro decyzja organu I instancji na skutek jej niepodjęcia, była dwukrotnie awizowana w dniu [...] grudnia 2017 r. i w dniu [...] grudnia 2017 r., to w świetle brzmienia powołanych wyżej przepisów, decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona adresatowi (fikcja doręczenia) z upływem [...] grudnia 2017 r., a zatem od dnia [...] grudnia 2017 r. należy liczyć 14 dniowy termin na wniesienie odwołania. Z powyższego należy wnosić, że termin do złożenia odwołania od ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r., upłynął z dniem [...] stycznia 2018 r. A zatem prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że odwołanie złożone w placówce pocztowej w dniu [...] stycznia 2018 r. - zostało wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu do jego wniesienia, a w konsekwencji orzeczenie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Fakt stwierdzenia tej okoliczności bezwzględnie wiąże organ administracji. Każde bowiem uchybienie terminowi do wniesienia odwołania (nawet nieznaczne jego przekroczenie) powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a., tj. postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, chyba że strona domaga się przywrócenia terminu stosownie do art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., a wniosek ten zostanie uwzględniony. Ta ostatnia sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Skarżący nie wnosił bowiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy, nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi uznać należy je w całości za bezzasadne. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, że nie posiadania on w miejscu zamieszkania oddawczej skrzynki pocztowej. Stanowisku temu przeczy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, z którego jednoznacznie wynika, że skarżący już wcześniej, bo w listopadzie 2016 r. odbierał we właściwej placówce pocztowej korespondencję dotyczącą innych spraw (decyzja o skierowaniu na badania lekarskie oraz decyzja o skierowaniu na badania psychologiczne), w oparciu o informacje zawarte w zawiadomieniu o awizowaniu przesyłki, umieszczonym w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Powyższe dowodzi, że skarżący posiada skrzynkę pocztową i - podobnie jak w sprawie dotyczącej skierowania na badania lekarskie i psychologiczne - miał możliwość odebrania korespondencji w oparciu o zawiadomienie pozostawione w skrzynce pocztowej, a w konsekwencji dochowania terminu do wniesienia odwołania. W tym miejscu należy zauważyć, że skarżący nie wykazał, aby nie zachodziły podstawy do uznania doręczenia zastępczego za skuteczne (ciężar obalenia domniemania doręczenia zastępczego przesyłki sądowej w trybie art. 44 k.p.a. ciąży na stronie). Domniemanie faktyczne wynikające z tego przepisu może być obalone wówczas, gdy adresat pisma wykaże, że dane wynikające z dowodu doręczenia nie są zgodne z rzeczywistością (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II FSK 180/12). Tak się w niniejszej sprawie jednak nie stało. Podnieść bowiem należy, że ani odbierając kopię decyzji w siedzibie organu, ani na etapie postępowania przed Kolegium, skarżący nie kwestionował prawidłowości doręczenia korespondencji, pod wskazanym wyżej adresem, nie zgłaszał zastrzeżeń, co do błędów w awizowaniu przesyłki, nie podjął również próby podważenia skuteczności awizowania przesyłki, poprzez wniesienie reklamacji usług pocztowych w oparciu o zasady określone w rozporządzeniu Ministra Cyfryzacji i Administracji z 26 listopada 2013 r. w sprawie reklamacji usługi pocztowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1468). Dodatkowo wskazać należy, że skarżący odbierając kopię decyzji w siedzibie organu, miał wiedzę o tym, że decyzja została wysłana na adres: [...] Z., jak również o tym w jakim terminie możliwe było odebranie przesyłki, co wynika z jego pisma z dnia [...] stycznia 2018 r., w którym wnosząc o wydanie kopii decyzji wyjaśnił, że "decyzji nie odebrałem w terminie z Urzędu Pocztowego Z. Powodem nie odebrania przesyłki był mój wyjazd - okres świąteczny (do rodziny w Polsce)". Nie można też przychylić się do zawartej w skardze sugestii, że doręczenie decyzji nastąpiło w siedzibie organu. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić za organem odwoławczym, że wobec istotnych skutków, które wiążą się z faktem skutecznego dokonania doręczenia, przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości przyjęcia kilku różnych dat takiego doręczenia. Adresat przesyłki nie może bowiem powoływać się na obalenie domniemania doręczenia ustanowionego w art. 44 k.p.a., w sytuacji gdy przepis ten prawidłowo został zastosowany, co wykazano w konkretnym przypadku. Tym samym późniejsze, kolejne już w danej sprawie, doręczenie rozstrzygnięcia organu nie powoduje otwarcia dla strony na nowo terminu do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z utrwaloną już linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, doręczenie stronie kopii decyzji, po wcześniejszym skutecznym doręczeniu korespondencji zgodnie z przepisami prawa, ma charakter jedynie informacyjny (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1596/10, Lex nr 1151942, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2497/10 Lex nr 996753). Mając powyższe rozważania na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) oddalił skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.