II SA/Bk 189/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę II SA/Bk 189/13 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Kierownika Działu Świadczeń Społecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] września 2012 r. znak [...], którą odmówiono przyznania K. M. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Przyczyną odmowy było niespełnienie warunku dochodowego. Organ I instancji rozważył też możliwość przyznania zasiłku okresowego zwrotnego, jednak nie znalazł podstaw do pozytywnego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ustalono w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 3,1195 ha przeliczeniowych, z którego osiąga dochód w wysokości 645,74 zł miesięcznie. W okresie od maja do października 2012 r. otrzymywała dodatek mieszkaniowy w wysokości 297,55 zł miesięcznie. Łączny dochód strony w lipcu 2012 r. wyniósł 943, 29 zł i przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 477 zł. Ustalono również, że zainteresowana od dnia 25 lipca 2011 r. mieszka w lokalu przy ul. F. [...] przyznanym jej przez Zarząd Mienia Komunalnego w B. z zaleceniem remontu na własny koszt. Remontu nie wykonała. Przeprowadziła tylko drobne naprawy. Mimo tych okoliczności zawarto ze stroną umowę najmu lokalu mieszkalnego oraz pouczono, że po opłaceniu pierwszego czynszu może ubiegać się o jego zmniejszenie i dodatek mieszkaniowy. Z tej możliwości skorzystała dopiero w kwietniu 2012 r., już po powstaniu zaległości w opłacaniu czynszu w kwocie 2.070, 94 zł. Od maja 2012 r. strona przystąpiła do programu oddłużeniowego, w wyniku którego rozłożono spłatę zaległości na 24 raty i pouczono o możliwości umorzenia odsetek. Strona ma też zawartą z ZMK umowę na wynajęcie magazynu, w którym przechowuje meble, sprzęt gospodarstwa domowego i ponosi z tego tytułu wydatek w kwocie 151,58 zł miesięcznie. Pouczona o możliwości przeniesienia rzeczy do mieszkania i zaoszczędzenia kwoty czynszu za magazyn oświadczyła, że uczyni to dopiero po wyremontowaniu mieszkania. Z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego zainteresowana jest też zobowiązana do opłacania składki na ubezpieczenie społeczne rolników w wysokości miesięcznej 122 zł, jednak zalega z płatnością na dzień 2 lutego 2012 r. w kwocie 2.126, 60 zł. Zalega również z uiszczaniem podatku rolnego: 238, 60 zł za rok 2011 i 381 zł za rok 2012. Strona nie wydzierżawia ani nie zamierza sprzedać gospodarstwa rolnego. Jest również zarejestrowana w ewidencji osób bezrobotnych – bez prawa do zasiłku. Legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 października 2013 r. Nie przedłożyła rachunków, z których wynika że korzysta z opieki medycznej, mimo że deklaruje leczenie. Pouczona o możliwości skorzystania z programu osłonowego zmniejszającego wydatki mieszkańców B. na leki – nie skorzystała z takiej możliwości. Ubiegała się o rentę z KRUS, jednak nie uznano jej za osobę całkowicie niezdolną do pracy lub samodzielnej egzystencji. Odwołała się od orzeczenia do sądu pracy i oczekuje na rozprawę. Zdaniem organu I instancji wnioskodawczyni nie spełnia warunków do przyznania zasiłku okresowego, zarówno o charakterze bezzwrotnym, jak i o charakterze zwrotnym. W ocenie organu nie jest takim warunkiem w szczególności to, że strona znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Jest bowiem właścicielką gospodarstwa rolnego, z którego może uzyskiwać korzyści, a tego nie czyni. W odwołaniu K. M. wskazała, że decyzja jest niesprawiedliwa. Jej zdaniem organ powinien rozpoznać wniosek i zinterpretować przepisy o przyznawaniu świadczeń mając na uwadze cele, jakie przyświecały uchwaleniu ustawy o pomocy społecznej. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji (decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r.) SKO stwierdziło, że odwołująca się nie spełnia warunku dochodowego kwalifikującego do otrzymania zasiłku okresowego. Na jej dochód składa się dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 645, 74 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 297, 55 zł. Mimo zmiany od dnia 1 października 2012 r. kwoty kryterium dochodowego z 477 zł na 542 zł, która to zmiana ma zastosowanie do sytuacji strony, nadal nie kwalifikuje się do otrzymania zasiłku okresowego. SKO oceniło, że wnioskodawczyni nie spełnia również warunku przyznania zasiłku okresowego tzw. zwrotnego, bowiem nie wykorzystuje własnych możliwości przezwyciężenia trudnej sytuacji. W skardze do sądu administracyjnego K. M. zarzuciła, że obliczając dochód organ nie odliczył kwoty 122 zł z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne, jak również nie odliczył składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wyjaśniła, że większą część posiadanego gospodarstwa (7, 78 ha) wydzierżawia. Dołączyła informację o wysokości składek na ubezpieczenie społeczne oraz kserokopię umowy dzierżawy z dnia 10 grudnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podczas rozprawy w dniu 20 sierpnia 2013 r. skarżąca oświadczyła, że w jej ocenie należy od ustalonego dochodu odliczać składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne rolników niezależnie od tego, czy faktycznie są płacone. Natomiast do dochodu rolnika nie powinien być wliczany ryczałtowy dochód z gospodarstwa rolnego. Wyjaśniła, że w grudniu 2012 r., z pieniędzy pożyczonych od znajomych, opłaciła wszystkie zaległości do KRUS. Na dzień rozprawy jedyna jej zaległość to kwota 1.669 zł (złożyła do akt zaświadczenie KRUS z dnia 3 stycznia 2013 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Podstawę prawną przyznania zasiłku okresowego stanowi art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 182), dalej u.p.s., zgodnie z którym zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Przysługuje on osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zdaniem sądu zasadnie organy uznały, że skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego i tym samym nie kwalifikuje się do przyznania zasiłku okresowego. Skarżąca posiada gospodarstwo rolne. Zasady ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego zostały uregulowane w art. 8 ust. 9 u.p.s., zgodnie z którym dochód stanowi iloczyn ilości ha przeliczeniowych i kwoty dochodu z ha przeliczeniowego ustalanej przez Radę Ministrów drogą rozporządzenia. W niniejszej sprawie zaistniała szczególna sytuacja, bowiem skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku okresowego w dniu 22 sierpnia 2012 r., decyzja organu I instancji została wydana w dniu 17 września 2012 r., a organu II instancji – w dniu 2 stycznia 2013 r. Natomiast z końcem września 2012 r. utraciło moc rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), w którego § 1 pkt 2 "e" ustalono, że kwota dochodu z gospodarstwa rolnego wynosi 207 zł. Z dniem 1 października 2012 r. zaczęło obowiązywać rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), w którym kwotę tego dochodu ustalono na 250 zł. Należy wskazać, że w wymienionych rozporządzeniach ustalono również kryteria dochodowe (na podstawie rozporządzenia z 2009 r. wynosiło ono 477 zł, a od dnia 1 października 2012 r. na podstawie nowego rozporządzenia wynosi 542 zł). Zdaniem sądu prawidłowo organy przyjmowały, że przy obliczaniu dochodu skarżącej należy: - uwzględnić kwotę kryterium dochodowego aktualną na dzień wydawania decyzji (czyli w sprawie niniejszej w I instancji jako 477 zł, a w II instancji, już po zmianie przepisów - jako 542 zł), a więc według przepisów obowiązujących w dacie orzekania; - uwzględnić kwotę dochodu z 1 ha przeliczeniowego nie z daty orzekania, jak w przypadku kryterium dochodowego, ale z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku tj. w sprawie niniejszej z lipca 2012 r. (207 zł). Dla ustalania dochodu obowiązuje bowiem szczególna regulacja art. 8 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Prowadziło to do ustalenia, że miesięczny dochód skarżącej z gospodarstwa rolnego, na dzień wydawania decyzji zaskarżonej, stanowił iloczyn ilości ha przeliczeniowych (3, 1195 ha) i kwoty dochodu z 1 ha przeliczeniowego wskazanej w § 1 pkt 2 "d" rozporządzenia z dnia 29 lipca 2009 r. i wyniósł 645, 74 zł. Należy przy tym uwzględnić, że na dochód skarżącej, oprócz dochodu z gospodarstwa rolnego, składała się również kwota dodatku mieszkaniowego w wysokości 297, 55 zł, co daje łączny dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, czyli z lipca 2012 r. w kwocie 943, 29 zł. Przekroczone zatem znacznie zostało kryterium dochodowe wynoszące na dzień rozstrzygania 542 zł. Prawidłowo nie pomniejszono również, co zarzucono w skardze, kwoty dochodu o składki na rolnicze ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Wprawdzie, zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 pkt 2 u.p.s., wyliczony dochód należy pomniejszyć o składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jednak, w ocenie sądu, odliczeniu podlegają jedynie wpłacone składki na ubezpieczenia społeczne czy zdrowotne (vide uzasadnienie wyroku WSA w Białymstoku z dnia 16 maja 2013 r., II SA/Bk 47/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Jak wynika z akt sprawy, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji organ dysponował informacją o zadłużeniu skarżącej z tytułu nieopłaconych składek za okres od III kwartału 2010 r. do I kwartału 2012 r. na kwotę 2.126,60 zł plus odsetki (na dzień 2 lutego 2012 r.). Brak było zatem podstaw, by w dacie zaskarżonej decyzji o kwoty wyliczonych przez KRUS składek pomniejszać dochód strony z miesiąca lipca 2012 r. Co prawda wraz ze skargą przedłożono informację o wysokości składek na ubezpieczenie społeczne oraz wystawiony rachunek z tego tytułu (płatny do dnia 31 lipca 2012 r.) na kwotę 366 zł, jednak nie wynika z jego treści, aby w lipcu 2012 r. zaległe składki zostały opłacone. Dopiero na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2013 r. skarżąca oświadczyła, że zmniejszyła ciążące na niej zadłużenie. Jak stwierdziła, opłaciła składki za sierpień 2012 r. oraz uregulowała zaległość w wysokości 2.000 zł wpłacając pieniądze pożyczone od znajomych. Również przedstawiła zaświadczenie z KRUS w M., z którego wynika, że na dzień 3 stycznia 2013 r. jej zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wynosiło 1.669 zł (k. 15). Okoliczności ujawnione na rozprawie nie mogą jednak prowadzić do oceny zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa. Nawet jeśli skarżąca spłaciła zadłużenie, to nie uczyniła tego w całości (co wynika z zaświadczenia KRUS) i nadal zalega ze składkami na ubezpieczenie społeczne za okres 1 listopada 2011 r. – 31 grudnia 2012 r. na kwotę prawie 1.700 zł. W konsekwencji nawet jeśli SKO przed wydaniem zaskarżonej decyzji dysponowałoby informacją o częściowej spłacie zadłużenia (a tej strona w postępowaniu odwoławczym nie przedstawiła, podobnie jak nie poinformowała SKO o częściowym uregulowaniu należności do KRUS) – to organ nie miałby podstaw (wobec istniejącej nadal zaległości) przyjąć, że skarżąca regularnie opłaca składki, których kwota powinna być jej odliczona od dochodu. Jednorazowa zapłata zaległości nie świadczy bowiem o regularnym opłacaniu składek dającym podstawę do zastosowania art. 8 ust. 3 pkt 2 u.p.s. Na marginesie jedynie można wskazać, że nawet gdyby odliczyć od dochodu skarżącej kwotę miesięcznych składek ubezpieczeniowych, to nadal przekraczałby on kryterium ustawowe 542 zł obowiązujące w dniu wydawania zaskarżonej decyzji (943, 29 zł – 122 zł = 821,29 zł). Należy również podzielić stanowisko organu odnośnie braku wpływu na rozstrzygnięcie sprawy ujawnionej na etapie postępowania sądowego okoliczności wydzierżawiania przez skarżącą gospodarstwa rolnego na podstawie umowy dzierżawy zawartej na okres 2009 - 2019. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko NSA zaprezentowane w sprawie I OSK 1327/10 (wyrok z dnia 4 stycznia 2011 r., tak samo w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 30 lipca 2013 r., II SA/Bk 350/13, obydwa dostępne w CBOSA), że dla ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (kryterium dochodowe) należy przyjąć, iż każdy właściciel nieruchomości rolnej uzyskuje dochód miesięczny z 1 ha przeliczeniowego w wysokości wskazanej we właściwym rozporządzeniu określającym zweryfikowane kryteria dochodowe oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z nieruchomości lub w jaki sposób nią rozporządził. Stąd też mimo że skarżąca nie prowadzi osobiście działalności rolniczej, fakt posiadania tytułu własności do gospodarstwa rolnego uprawniał do ryczałtowego wyliczenia dochodu. W tych okolicznościach zaakceptować należy stanowisko organu, że skarżącej zasiłek okresowy nie przysługiwał, bowiem nie spełniła ona warunku niskiej dochodowości. Organ dokonał również prawidłowej analizy sytuacji skarżącej pod kątem możliwości przyznania zasiłku okresowego pod warunkiem zwrotu, na podstawie art. 41 pkt 2 u.p.s. W myśl tej regulacji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przepis art. 41 pkt 2 u.p.s. nie wymaga spełnienia kryterium dochodowego (może ono być przekroczone), jednak konieczną przesłanką jest zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. (III SA/Kr 401/11, CBOSA) stwierdził, że szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 41 u.p.s., musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na okazjonalność, nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w sytuację życiową danej osoby, że nie jest ona sama w stanie jej pokonać, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2011 r. wyraził pogląd, że szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 u.p.s. to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (I OSK 1083/11, CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela zaprezentowane wyżej poglądy i stwierdza, że istotnie nie zachodzi tak interpretowany szczególnie uzasadniony przypadek, co trafnie ustaliły organy. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca nie jest zainteresowana poprawą sytuacji materialnej. Świadczy o tym chociażby treść umowy dzierżawy, która została zawarta wyłącznie za "opłacanie podatku rolnego". Nie podejmuje też ona innych działań mających tę sytuację poprawić np. nie przenosi rzeczy z wynajmowanego magazynu (za którego korzystanie opłaca czynsz) do mieszkania i nie obniża w ten sposób ponoszonych wydatków. Również umiarkowany stopień niepełnosprawności nie wyklucza skarżącej zupełnie z rynku pracy. Nawet jeśli nie jest ona w stanie prowadzić gospodarstwa rolnego, to mogłaby czynić starania celem podjęcia pracy w warunkach chronionych (taka możliwość wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności), czy korzystać z możliwości wykonywania prac sezonowych. O szczególnie uzasadnionym przypadku z art. 41 u.p.s. można natomiast mówić wówczas, gdy brak jest możliwości poprawy sytuacji strony, która to okoliczność nie występuje w sprawie niniejszej. Od kilku lat skarżąca nie podejmuje żadnych kroków, by swoją sytuację poprawić, ukierunkowując swoje działania wyłącznie na pozyskiwanie wsparcia od państwa (pomoc społeczna, oddłużanie, dodatek mieszkaniowy). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.