II SA/Bk 190/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J. J., J. J., W. K. i T. Ż. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności oddala skargi. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu [...] maja 2013r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykonanego rowu melioracyjnego, położonego na działce o nr [...] na terenie wsi G., gm. Z., stanowiącej własność J. i J. J. (powoływanych dalej też jako Inwestorzy). Podczas oględzin przeprowadzonych w dniach: [...] maja 2013r. i [...] czerwca 2013r., organ stwierdził wykonanie przez właścicieli w/w działki rowu melioracyjnego o długości 76 m, szerokości dna 0,9 -1,10 m, szerokości w skarpach 2,5 - 4,0 m. Ustalono, że przedmiotowy rów został wykonany w miesiącach lipiec-sierpień 2009 roku i stanowi element melioracji wodnych szczegółowych odprowadzających wodę do strugi wodnej "D." (działka ozn. nr [...]) z pól i upraw rolnych, położonych za drogą powiatową W. Organ stwierdził również, że przedmiotowy rów melioracyjny został wykonany w miejscu istniejącego poprzednio rowu melioracyjnego, który przebiegał przez działkę ozn. nr [...]. Według oświadczenia stron postępowania kontrolowany rów został przeniesiony w stosunku do poprzedniego położenia około 4 m w kierunku działki [...]. Na podstawie powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r., znak: [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy wykonywaniu rowu i nałożył na Inwestorów obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych przedmiotowego rowu melioracyjnego. Inwestorzy wypełnili nakaz wynikający z w/w postanowienia i dostarczyli stosowne dokumenty. W tych okolicznościach decyzją z dnia [...] lipca 2013r., znak: [...] organ I instancji nałożył na w/w osoby obowiązek wykonania czynności wynikających z przedstawionej oceny technicznej. Powyższe rozstrzygnięcie, na skutek odwołania Inwestorów, decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2013r. nr: [...], na podstawie art. 49b ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zobowiązał Inwestorów do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy wykonywaniu rowu melioracyjnego i dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 30 ust.2 prawo budowlane, tj. projektu zagospodarowania działki lub terenu, zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie obiektu budowlanego melioracji szczegółowej - rowu melioracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Jednocześnie organ poinformował Inwestorów, iż po spełnieniu nakazanych czynności wydane zostanie postanowienie o wysokości opłaty legalizacyjnej, a w przypadku niedostarczenia w terminie dokumentów wymienionych w w/w postanowieniu, będzie wydana decyzja o rozbiórce wykonanego rowu melioracyjnego. W związku z niedostarczeniem przez Inwestorów żądanych dokumentów, organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...]., nakazał Państwu J. rozbiórkę rowu melioracyjnego. Decyzją z dnia [...] marca 2014r. znak: [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdził, że przedmiotowy rów R-11 jest odprowadzalnikiem wód gruntowych z obiektu melioracyjnego "W." oraz odprowadza wodę z rowów przydrożnych z obu stron drogi powiatowej [...] przebiegającej przez grunty wsi G. Ustalono także, że kontrolowany rów jest jednocześnie odpływem wód gruntowych z działu drenarskiego nr [...] do rzeki D. i został wykonany w czasie realizacji zadania inwestycyjnego C. przed rokiem 1970. Rów miał swój początek przy drodze powiatowej, gdzie był wykonany wylot zbieracza z ujściem na początku rowu. Rowem od zbieracza woda była odprowadzana do rzeki D. Po dokonaniu analizy map z 1970r. i 2013r. organ przyjął, że na wykonanie rowu Inwestorzy nie posiadają żądanej dokumentacji, gdyż został on wykonany w czasie realizacji zadania inwestycyjnego C. Biorąc zaś pod uwagę ocenę techniczną z czerwca 2013r., sporządzoną przez osobę uprawnioną w specjalności wodno-melioracyjnej oraz zalecenia z przedmiotowej oceny dotyczącej rowu melioracyjnego usytuowanego na działce nr [...] na terenie gruntów wsi G., organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] nakazał Inwestorom wykonanie następujących czynności: 1. doprowadzenie rowu melioracyjnego do prawidłowych parametrów technicznych- szerokość dna 0,5 m, przy ujściu do rzeki szerokość dna 1,0 m na odcinku co najmniej 5,0 m; głębokość rowu co najmniej 1,0 m, nachylenia skarp 1:1,5; 2. umocowanie dna rowu kiszką faszynową; 3. obsiania skarpy rowu trawą oraz umocowania darniną pasa 0,5 m u podnóża skarp; 4. wykonanie na dnie rowu co najmniej 3 sztuk palisad z kołków drewnianych melioracyjnych o długości 80-90 cm, przy których należy wykonać w dnie rowu narzut kamienny o długości około 2m; odległość między palisadami winna wynosić 15-20m 5. lokalizację rowu w granicach działki ozn. nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Inwestorzy zarzucając jej naruszenie prawa własności, tj. art. 21 i 64 Konstytucji RP oraz zakwestionowanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W ocenie wnoszących odwołanie organ nie może nakazać żadnych działań właścicielowi nieruchomości bez jego zgody lub bez wywłaszczenia. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrolowany rów jest odpływem wód gruntowych z działu drenarskiego nr [...] do rzeki D. i został wykonany w czasie realizacji zadania inwestycyjnego C. Rów miał swój początek od strony drogi powiatowej, gdzie wykonany był wylot zbieracza z ujściem na początku rowu. Rowem od zbieracza woda była odprowadzana do zakola rzeki D. W miesiącach lipiec i sierpień 2009r., Państwo J. dokonali przekopu rzeki D, zasypali zakole rzeki i zlikwidowali rów R-11. Na teren został nawieziony grunt, a teren został podniesiony na całej powierzchni działki ok.1,5 m. Dalej powołując się na kserokopię mapy z 1973 roku organ wyjaśnił, że usytuowanie rowu R-11 znajduje się po granicy sąsiadujących działek, co jest zgodne z jego obecnym usytuowaniem. Oznacza to, że na wykonanie rowu Inwestorzy nie posiadają żądanej dokumentacji, gdyż został on wykonany w czasie realizacji zadania inwestycyjnego C. Tym samym organ uznał, że przeniesienie rowu melioracyjnego przez Inwestorów do granicy działek o nr [...] i [...] na terenie gruntów wsi G. było przywróceniem stanu pierwotnego przebiegu rowu. Obecną lokalizację rowu od wylotu przepustu drogowego, do którego została skierowana woda do studzienki melioracyjnej, organ II instancji uznał za właściwą i stwierdził, że może ona w pełni zastąpić odpływ wody, jaki miał miejsce wylotem do rowu R-11. Biorąc zaś pod uwagę, wykonaną ocenę techniczną z czerwca 2013r., sporządzoną przez osobę uprawnioną w specjalności wodno-melioracyjnej, organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji co do konieczności wykonania przez Inwestorów nakazanych w kontrolowanej decyzji czynności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli Inwestorzy zarzucając jej naruszenie: art. 37 ust. 2 w zw. z art. 2 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1974r Prawo budowlane (Dz.U.nr. 38 poz. 229) w związku z art.156 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię, prowadzącą do wadliwego ustalenia, iż w sprawie ma zastosowanie art. 37 ust.2 prawa budowlanego; oraz art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na pozostawieniu w obrocie prawnym rozstrzygnięcia zawierającego naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2014r. złożyli również W. K. oraz T. Ż. domagając się w niej przywrócenia poprzedniego stanu wody poprzez odbudowanie rowy R-11 w miejscu poprzednim. W ocenie skarżących Inwestorzy dokonali samowoli budowlanej przedmiotowego rowu zasypując go i wykopując ponownie w miejscu o 4 m przesuniętym w stronę działki nr [...]. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca Inwestorom – w trybie art. 66 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) – usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez: 1) doprowadzenie rowu melioracyjnego do prawidłowych parametrów technicznych- szerokość dna 0,5 m, przy ujściu do rzeki szerokość dna 1,0 m na odcinku co najmniej 5,0 m; głębokość rowu co najmniej 1,0 m, nachylenia skarp 1:1,5; 2) umocowanie dna rowu kiszką faszynową; 3) obsiania skarpy rowu trawą oraz umocowania darniną pasa 0,5 m u podnóża skarp; 4) wykonanie na dnie rowu co najmniej 3 sztuk palisad z kołków drewnianych melioracyjnych o długości 80-90 cm, przy których należy wykonać w dnie rowu narzut kamienny o długości około 2 m; odległość między palisadami winna wynosić 15-20 m; 5) lokalizację rowu w granicach działki ozn. nr [...]. Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 66 prawa budowlanego, który co należy przypomnieć został umieszczony w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane regulującym kwestie związane z utrzymaniem obiektów budowlanych. Przez pojęcie utrzymanie obiektów budowlanych należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Tym samym obowiązki nakładane na podstawie powołanego przepisu obejmują przypadki związane z nieprawidłową eksploatacją obiektu budowlanego, polegającą zazwyczaj na zaniechaniu wykonywania obowiązków określonych w art. 61 prawa budowlanego. Innymi słowy, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 ustawy obejmuje wyłącznie nieprawidłowości powstałe podczas użytkowania obiektu budowlanego w celu zachowania substancji budowlanej w należytym stanie technicznym, a polegające najczęściej na niewłaściwym jego użytkowaniu, doprowadzeniu do znacznego zużycia technicznego poprzez brak przeprowadzania remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy, (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1100/10, LEX nr 992473). Decyzja, o której mowa w powołanej regulacji stanowi zatem konsekwencję obowiązku nałożonego na zarządcę oraz właściciela obiektu budowlanego w art. 61 ust. 1 prawa budowlanego, którym jest utrzymywanie i użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywaniem go w należytym stanie technicznym i estetycznym (art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 prawa budowlanego). W orzecznictwie prezentowany jest przy tym pogląd, że organ nie bada przyczyn, z powodu których obiekt znalazł się w nieodpowiednim stanie technicznym. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 prawa budowlanego wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia choćby jednej z określonych w nim przesłanek, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 1998 r. w sygn. akt IV SA 1420/96, z dnia z 3 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 427/08, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z 9 października 2008 r. VII SA/Wa 931/08 oraz z dnia 2 czerwca 2015r. VII SA/Wa 2449/14 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wydając tego typu decyzję organ nadzoru budowlanego winien dodatkowo uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w sposób i w zakresie określonym w stosownej ekspertyzie technicznej oraz na podstawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących warunków użytkowania obiektów. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego w kontrolowanej sprawie prawidłowo zastosowały omówioną regulacje i trafnie określiły zakres czynności koniecznych do wykonania przy badanym rowie, który jak wynika z art. 29 ust. 2 pkt 9 prawa budowlanego, stanowi niewątpliwie obiekt budowlany. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach: [...] maja 2013 r. i [...] czerwca 2013r. oraz ustaleń i zaleceń oceny technicznej wykonanej przez mgr inż. S. Z. (posiadającego stosowne uprawnienia budowlane), wynika, że kontrolowany rów jest odpływem wód gruntowych z działu drenarskiego nr [...] do rzeki D. i został wykonany w czasie realizacji zadania inwestycyjnego C. Rów miał swój początek od strony drogi powiatowej, gdzie wykonany był wylot zbieracza z ujściem na początku rowu. Rowem od zbieracza woda była odprowadzana do zakola rzeki D. Wprawdzie Inwestorzy w lipcu i sierpniu 2009 roku dokonali przekopu rzeki D., zasypali zakole rzeki i zlikwidowali rów R-11, a na teren został nawieziony grunt, co spowodowało jego podniesiony na całej powierzchni działki o ok. 1,5 m, tym niemiej jak ustalono w toku postępowania, aktualne usytuowanie rowu, tj. się po granicy działek o nr [...] i [...] jest zgodne z jego pierwotnym usytuowaniem. Ponadto, jak wynika ze sporządzonej w sprawie opinii technicznej obecna lokalizacja rowu od wylotu przepustu drogowego, do którego została skierowana woda do studzienki melioracyjnej, jest właściwa i może w pełni zastąpić odpływ wody, jaki miał miejsce wylotem do rowu R-11. W celu jednak właściwego spływu wody z terenów zmeliorowanych Inwestorzy zobowiązani zostali w trybie art. 66 ust.1 pkt 1 ustawy prawo budowlane do doprowadzenia kontrolowanego rowu do parametrów technicznych zlikwidowanego rowu R-11, umocnienia dna rowu, obsiania skarpy rowu trawą oraz umocnienia darniną, wykonania na dnie rowu palisad z kołków drewnianych melioracyjnych oraz lokalizacji rowu w granicach działki nr [...]. Do wykonania powyższych czynności organy słusznie zobligowały Inwestorów, albowiem to oni są właścicielami tegoż obiektu. W zaistniałych okolicznościach brak jest podstaw, aby właściciele obiektu, który poprzez zaniechanie i zaniedbanie obowiązków polegających na zapewnieniu właściwego użytkowania i utrzymania w odpowiednim stanie technicznym zostali zwolnieni z obowiązku doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego. Odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych w skardze Inwestorów należy w tym miejscu podkreślić, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje każdemu prawo do własności i innych praw majątkowych oraz ich równą ochronę (art. 64 ust. 1 i 2). Niemniej ustawodawca konstytucyjny dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności (art. 64 ust. 3). Analizując art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej Trybunał Konstytucyjny podkreślał wielokrotnie, iż ochrona własności nie ma charakteru absolutnego, albowiem samo prawo własności nie może być traktowane jako ius infinitum (zob. orzeczenie z 28 maja 1991 r., K. 1/91, OTK w 1991 r., poz. 4 oraz orzeczenie z 31 stycznia 1996 r., K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, poz. 2). Tak więc przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi jednoznaczną i wyraźną konstytucyjną podstawę dla wprowadzania ograniczeń prawa własności, a na gruncie zastosowanego art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, celem tym jest zapewnienie właściwego, odpowiedniego użytkowania obiektów budowlanych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie mógł podzielić też argumentacji skargi wywiedzionej przez W. K. i T. Ż., domagających się przywrócenia poprzedniego stanu wody. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 66 ust.1 prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione ani do badania stanu wody, ani nakazania przywrócenia jej do stanu poprzedniego. Analiza powyższych kwestii odbywa się bowiem wyłącznie w trybie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Jak wynika zaś z materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych takie postępowanie w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie było już w sprawie prowadzone i zakończyło się prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...].10.2010r., znak: [...], którą Inwestorzy zostali zobowiązani do przywrócenia stanu poprzedniego przepływu wody powodziowej w strefie zalewowej rzeki D. Prowadzone postępowanie w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie nie potwierdziło natomiast ujemnego oddziaływania na tereny przylegle przekopanego rowu, stąd też, bezpodstawne są zarzuty skarżących w tym zakresie. Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących norm prawa materialnego, jak też prawa procesowego, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego też skargi jako bezzasadne oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).