II SA/Bk 196/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 października 2009 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nakazania wykonania określonych czynności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 oraz art. 147, 148 i 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania W. S. od decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M., o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M., nakazującą Wójtowi Gminy W. M. wykonanie określonych czynności dotyczących doprowadzenia przebudowanego odcinka drogi do stanu zgodnego z prawem, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Decyzją [...] grudnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. M. nakazał Wójtowi Gminy W. M. wykonanie określonych czynności dotyczących doprowadzenia przebudowanego odcinka drogi gminnej, od drogi powiatowej nr [...] do miejscowości B. F., do stanu zgodnego z prawem. W dniu 21 listopada 2008 r. Pan W. S. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego opisaną wyżej decyzją, wskazując, że jako współwłaściciel działki o nr [...]/[...] powinien brać udział w prowadzonym postępowaniu. Po rozpatrzeniu niniejszego wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. M. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, powołując się na przepis art. 148 § 1 w zw. z art. 145 §1 i art. 147 Kpa, organ wyjaśnił, że wznowienie postępowania na wniosek strony może nastąpić jedynie w przypadku, gdy żądanie zostanie wniesione przez stronę postępowania; żądanie dotyczy sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym, zakończonej ostateczną decyzją; oraz wskazuje na wystąpienie którejkolwiek z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 Kpa. W pierwszej kolejności organ zbadał formalne podstawy wznowienia, a mianowicie, czy żądanie wznowienia zostało złożone przez stronę, czy powołuje się ona na przyczyny wznowienia wymienione w art. 145 § 1 Kpa, oraz czy został zachowany termin do złożenia podania o wznowienie, o którym mowa w art. 148 § 1 Kpa. W tym celu organ zapoznał się ze zgłoszeniem wykonania robót budowlanych z dnia 26 kwietnia 2007 r. dotyczących przebudowy nawierzchni drogi gminnej od drogi powiatowej nr [...] do miejscowości B. F., polegających na wykonaniu podbudowy z kruszywa naturalnego stabilizowanego mechanicznie, wykonaniu nawierzchni bitumicznej z masy mineralno – asfaltowej oraz odwodnieniu poprzez powierzchniowy spływ wody do istniejących przebudowywanych przykanalików oraz do przepustu. Na tej podstawie organ ustalił, że przebudowywany odcinek drogi wynoszący 472 m ma początek od skrzyżowania z drogą powiatową, a koniec na osi istniejącego przepustu 0, 80 cm. Dalej stwierdził, że skoro działka o nr ewid.[...], której współwłaścicielem jest W. S., położona jest poza przebudowywanym odcinkiem trasy, nie styka się z nim i oddzielona jest od działki nr ewid. [...]/[...] rowem melioracyjnym, to skarżący nie ma przymiotu strony, co przemawia za odmową wznowienia przedmiotowego postępowania. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się W. S. i złożył odwołanie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotę zaś interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie skarżący, zdaniem organu, nie wykazał interesu prawnego ani we wniosku z dnia 20 listopada 2008 r., ani też w odwołaniu. Słusznie, zatem organ I instancji odmówił mu przymiotu strony, albowiem działka o nr ewid.[...], której współwłaścicielem jest skarżący, położona jest, co prawda wzdłuż drogi, ale poza odcinkiem przebudowywanej drogi gminnej i nie graniczy bezpośrednio z tą inwestycją. W skardze na powyższą decyzję wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku W. S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 i art.145 §1 pkt 4 Kpa, poprzez uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego, z uwagi na brak interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na zarzuty skargi organ wyjaśnił, iż ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, zbadał, jak daleko sięga oddziaływanie przebudowy nawierzchni drogi gminnej oraz jego charakter. Z dokonanej analizy nie wynika natomiast w żaden sposób, aby przedmiotowa inwestycja miał wypływ na otoczenie, jakim jest działka o nr ewid. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kryterium legalności, o którym mowa powyżej, umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 §1 pkt 1 lit. b), a także wydanych z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę. Dokonując oceny legalności zaskarżonych decyzji w powyższym zakresie uznać należy, iż skarga okazała się zasadną, bowiem decyzje te zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Słowem wstępu należy wskazać, że postępowanie wznowieniowe jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej i stanowi wyjątek od fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, to jest zasady trwałości w czasie decyzji ostatecznych. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznaczona jest, zatem zakresem sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 534/92 ONSA 1993, z. 4, poz. 92). Stosownie do art. 147 Kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W myśl zaś art. 149 Kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§1), zaś odmowa jego wznowienia następuje w drodze decyzji (§3). Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§2). Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że postępowanie dotyczące wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną ma charakter dwuetapowy. Mianowicie, w pierwszym etapie organ bada, czy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od uprawnionego podmiotu, czy opiera się na ustawowej przesłance wznowienia postępowania, a więc czy podmiot zainteresowany wznowieniem postępowania powołał się chociażby na jedną z przesłanek określonych w art. 145 §1 Kpa oraz, czy podanie to zostało wniesione z zachowaniem terminu, o który stanowi art. 148 Kpa. Pozytywna ocena tych przesłanek, które - co istotne - muszą być spełnione łącznie, obliguje organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, zaś negatywna do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 lub art. 145a § 2, a nie ma podstaw do jego przywrócenia."(B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, Wydanie 7, s.668). W rozpatrywanej sprawie organ l instancji odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. z dnia [...] grudnia 2007 r. z przyczyn podmiotowych, a mianowicie braku po stronie skarżącego przymiotu strony do uczestnictwa w postępowaniu zobowiązującym Gminę W. M. do wykonania określonych czynności dotyczących doprowadzenia przebudowanego odcinka drogi gminnej do stanu zgodnego z prawem. W tym miejscu należy podnieść, że niedopuszczalność wznowienia z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce wtedy, gdy podanie o wznowienie postępowania złoży jednostka nie będąca stroną w sprawie lub strona, która nie ma zdolności do czynności prawnych, a działa bez przedstawiciela ustawowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, co do tego, że odmowa wznowienia postępowania administracyjnego z tego powodu, ze żądający wznowienia nie jest stroną postępowania, może nastąpić tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Zawsze natomiast, gdy istnieją wątpliwości, co do tego, czy wnioskujący o wznowienie jest stroną, badanie przymiotu strony nastąpić powinno po wznowieniu postępowania. I tak w wyroku 30.01.2008r. sygn. akt II OSK 1949/06 (Lex 437529) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy zachodzą jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia (względy merytoryczne), to niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana podstawa rzeczywiście występuje. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23.01.2007r. sygn. II SA/Wa 2186/06 (Lex Nr 328635) stwierdzając, że ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia postępowania, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Oparcie przez organ administracji decyzji o odmowie wznowienia postępowania na dokonanej przez siebie ocenie przyczyn wznowienia, przeprowadzonej przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc sprzecznie z art. 149 §3 w zw. z art. 149 § 2 Kpa uzasadnia uchylenie takiej decyzji. Natomiast w tezie wyroku z 25.04.2007r. sygn. IV SA/Wa 295/07 (Lex Nr 339449) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, że w przypadku wskazania przesłanki wznowienia w postaci okoliczności wymienionych w art. 145 §1 pkt 4 kpa organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 Kpa. Sąd w obecnym składzie podziela w pełni stanowiska wyżej zaprezentowane, znajdujące zresztą potwierdzenie w szeregu innych orzeczeń (patrz także: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16.06.2009r. II SA/Bk 795/08, niepublik.; wyrok WSA w Warszawie z 9.11.2005r. sygn. VII SA/Wa 402/05, Lex Nr 198867, czy wyrok NSA z 30.01.2008r. sygn. II OSK 1949/06, Lex Nr 437529). Ustalenie, zatem istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się ściśle z ustaleniem rzeczywistego zaistnienia podstawy wznowienia postępowania, a ta kwestia - co wynika z art. 149 §2 Kpa - zawsze podlega badaniu dopiero po wznowieniu postępowania administracyjnego, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego. Postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy. W kontrolowanym postępowaniu organu obu instancji odmawiając skarżącemu przymiotu strony postępowania przeanalizowały zgłoszenie wykonania robót budowlanych z dnia 26 kwietnia 2007 r. dotyczących przebudowy nawierzchni drogi gminnej, od drogi powiatowej nr [...] do miejscowości B. F. Badanie, zatem legitymacji skarżącego na gruncie materiału z akt administracyjnych pierwotnego postępowania dowodzi niedopuszczalnego dokonania merytorycznej oceny statusu skarżącego już we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego tj. jeszcze przed jego wznowieniem. Na podstawie tak dokonanej analizy organy obu instancji stwierdziły, że działka skarżącego położona jest poza przebudowywanym odcinkiem trasy, nie graniczy z nim i pozostaje poza obszarem oddziaływania realizowanej inwestycji. Z tego też powodu skarżący nie ma interesu prawnego do bycia stroną postępowania. Stanowisko to, w ocenie Sądu, jest błędne albowiem organy nie wyjaśniły do końca, czy przebudowa nawierzchni drogi, przy której położona jest nieruchomość skarżącego nie ma wpływu na tą nieruchomość. Co prawda działka o nr ewid. [...]/[...] nie graniczy bezpośrednio z przebudowywanym odcinkiem trasy i oddzielona jest od działki nr ewid. [...]/[...] rowem melioracyjnym, ale uwzględniając fakt, iż podstawą nakazania wykonania określonych robót był m.in. problem zalewania nieruchomości położonych wzdłuż wspomnianej drogi, należało chociażby zbadać, czy problem taki wystąpił również na działce skarżącego. Kwestia ta jest o tyle istotna, że przebudowywana droga, jak podnoszą organy, kończy się na przepuście drogowym, a rów melioracyjny, przy którym położona jest nieruchomość skarżącego jest de facto przedłużeniem tego przepustu. Już z tej przyczyny nie można było jednoznacznie wykluczyć oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działkę skarżącego. Tym bardziej, że organ na pierwszej rozprawie sam nie był w stanie wyjaśnić, jakie są granice inwestycji i czy przedmiotowa droga przylega bezpośrednio do działki o nr [...]/[...]. Z przytoczonych względów Sąd uznał, że kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 149 §3 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje obu organów. Uchylenie decyzji oznacza, że organ rozpatrujący wniosek skarżącego ponownie winien go poddać ocenie formalnej i - o ile uzna, że nie występują żadne przeszkody formalne do wznowienia postępowania - wznowić je i dopiero we wznowionym postępowaniu wszechstronnie zbadać, czy skarżący ma interes prawny do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie nakazania wykonania określonych czynności dotyczących doprowadzenia przebudowanego odcinka drogi do stanu zgodnego z prawem i czy w rzeczywistości został pozbawiony udziału w tym postępowaniu. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 1 p.p.s.a.