II SA/Bk 2/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. sprawy ze skargi G. Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia pozytywnie opiniującego lokalizację kanalizacji sanitarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej Gminy Ch. kwotę 440,00 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] stwierdzającą w części nieważność decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Białymstoku z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] zmienionej decyzjami tego organu z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] oraz z dnia [...] września 2003 r. nr [...], orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B. z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] pozytywnie opiniującego lokalizację kanalizacji sanitarnej w miejscowości C. ul. Z. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Postanowieniem z dnia [...] maja 2001 r. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w B., działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 71, poz. 838) i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych (Dz.U. nr 6, poz. 33) pozytywnie zaopiniował lokalizację w/w kanalizacji z zachowaniem m.in. następującego warunku (pkt 1) na całym odcinku objętym projektem (długość ok. 800 m szer. 6 m) wykonać remont nawierzchni poprzez ułożenie nawierzchni z betonu asfaltowego grubości minimum 5 cm. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w B. zmienił nazwę w/w aktu administracyjnego z postanowienia na decyzję. Następnie decyzją z dnia [...] września 2003 r. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w B. zmienił pkt 1 decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. w ten sposób, że remont nawierzchni nakazał wykonać w dwóch etapach - etap I obejmujący odcinek długości 400 m - w 2006 r., etap II obejmujący odcinek długości 400 m - w 2007 roku. Burmistrz C. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) z dnia [...] maja 2008 r. w zakresie w jakim nałożono na Gminę C. obowiązek w postaci remontu nawierzchni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. stwierdziło nieważność pkt 1 decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. o zmianie postanowienia z dnia [...] maja 2001 r. oraz pkt 1 postanowienia z dnia [...] maja 2001 r. W uzasadnieniu podano, że w sprawie naruszono treść § 3 w z w. z § 5 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych oraz art. 123 kpa, poprzez nałożenie na inwestora, bez podstawy mającej oparcie w przepisach prawa, obowiązku wykonania remontu nawierzchni drogi gminnej w postanowieniu wyrażającym opinię dotyczącą planowanego zajęcia pasa drogowego. Przepisy w tym zakresie nie przewidują bowiem możliwości nałożenia na inwestora takiego obowiązku w postępowaniu o wydanie zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego, a tym bardziej wyrażając opinię o jakiej mowa w § 3 rozporządzenia. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 4 warunki przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności winny być określone w zezwoleniu i obejmować wyłącznie obowiązki zmierzające do realizacji tego celu. W świetle powyższego organ stwierdził, iż decyzja wydana w niniejszej sprawie - uwzględniając jej kolejne zmiany - w przedmiocie uzgodnienia projektu kanału sanitarnego, w punkcie 1 decyzji, jako wydana bez podstawy prawnej, wyczerpuje podstawę stwierdzenia nieważności zawartą w przepisie art. 156 § l pkt 2 k.p.a. Jednocześnie, organ w oparciu o treść art. 123 kpa w zw. § 3 rozporządzenia, stwierdził nieważność punktu 1 decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Burmistrz C. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. w części w jakiej nie stwierdza ona nieważności pkt 1 decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B. z dnia [...] września 2003 r. i stwierdzenia nieważności tej decyzji w tej części. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B. z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] pozytywnie opiniującego lokalizację przedmiotowej kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu decyzji wskazano następujące uzasadnienie: Od chwili wydania zaskarżonej decyzji nastąpiła zmiana stanu prawnego w sprawie. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], na skutek wszczętego z urzędu postępowania, Kolegium stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. oraz decyzji z dnia [...] września 2003 r. Stwierdzenie nieważności w/w decyzji spowodowało, iż w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B. z dnia [...] maja 2001 r. pozytywnie opiniujące lokalizację przedmiotowej kanalizacji sanitarnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone wyłącznie w stosunku do postanowień na które służy zażalenie. Od postanowienia zawierającego opinię zarządcy drogi w sprawie planowanego zajęcia pasa drogowego, wydawanego na podstawie § 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 6, póz. 33 ze zm.) nie przysługiwało zażalenie. Żaden przepis rozporządzenia nie przewidywał bowiem prawa zażalenia na takie postanowienia. Prawa zażalenia na takie postanowienie nie da się także wyprowadzić z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności nie jest to postanowienie, o którym mowa w art. 106 § 5 kpa. Przepis ten dotyczy postanowień wydawanych w sytuacji współdziałania różnych organów przy wydawaniu decyzji. Tymczasem zarówno opinia w sprawie planowanego zajęcia pasa drogowego, jak i zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane były przez ten sam organ - zarządcę drogi. Postanowienie opiniujące kwestię planowanego zajęcia pasa drogowego, wydawane na podstawie § 3 rozporządzenia, nie było zatem stanowiskiem innego organu w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż obecnie brak jest aktu administracyjnego, wobec którego można byłoby prowadzić postępowanie, z wniosku Burmistrza C., o stwierdzenie jego nieważności. Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiodła Gmina C. i zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego: art. 40 ust. 1 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] maja 2001 r., - przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy: art. 106 § 1 i 5, art. 107, art. 126 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wskazując na powyższe naruszenia Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, iż akt administracyjny z dnia [...] maja 2001 r. jest postanowieniem. Był to bowiem ostatni akt wydany w sprawie. Merytorycznie i pozytywnie orzekał o możliwości realizacji inwestycji. Jednocześnie był to akt niezgodny z prawem, gdyż zarządca drogi nałożył na Gminę obciążenia w postaci wykonania remontu nawierzchni do jakich sam jest zobowiązany. Dlatego też zdaniem skarżącej Gminy organ był zobowiązany do stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie, w jakim nakładała ona na Gminę przedmiotowy obowiązek. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew stanowisku skarżącej prawidłowo zakwalifikowano akt administracyjny z dnia [...] maja 2001 r. jako postanowienie na które nie przysługuje zażalenie. Treść tego aktu wskazuje wyraźnie iż nie jest to decyzja – zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, ale postanowienie zawierające opinię zarządcy drogi w sprawie planowanego zajęcia pasa drogowego wydane na podstawie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 104, art. 107, art. 126 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), które to naruszenie mogło mieć – zdaniem Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też Sąd decyzję uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Spór pomiędzy stronami dotyczy zakwalifikowania aktu administracyjnego podjętego dnia [...] maja 2001 r. przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B., będącego formalnie postanowieniem opiniującym pozytywnie lokalizację kanalizacji sanitarnej w miejscowości C. ul. Z. W opinii tej sformułowano następujący warunek: "1. Na całym odcinku objętym projektem (długość ok. 800 m, szer. 6 m) wykonać remont nawierzchni poprzez ułożenie nawierzchni z betonu asfaltowego grubości minimum 5 cm jak dla ruchu KR 2. Kanał sanitarny ułożyć zgodnie z przedłożonym projektem." Przytoczona dyspozycja opinii stanowi, zdaniem organu, warunek zajęcia pasa drogowego, natomiast zdaniem skarżącej Gminy, jest to, wydane bez podstawy prawnej, rozstrzygnięcie organu administracji drogowej nakładające obowiązek wykonania remontu nawierzchni. Organ odwoławczy kierując się względami natury formalnej uznał, iż opinia miała charakter prawny postanowienia, na które nie przysługiwało zażalenie, a w konsekwencji brak jest podstaw prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie jego nieważności, ponieważ stwierdzenie nieważności może dotyczyć jedynie postanowień od których przysługuje zażalenie. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko organu odwoławczego jest błędne. Dyspozycja zawarta w pkt 1 "postanowienia" nie ma charakteru opinii w sprawie zajęcia pasa drogowego, a jest kategoryczną wypowiedzią – nakazem wykonania remontu nawierzchni drogi już po zakończeniu inwestycji kanalizacyjnej. Sformułowanie nakładające obowiązek, choć wydane bez podstawy prawnej, nie jest opinią, a rozstrzygnięciem stanowiącym integralny element decyzji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 września 1983 r. (SA/Wr 367/83 – ONSA 1983, nr 2, poz. 75) stwierdza się, co następuje: "Jeżeli przyjąć, korzystając z dorobku nauki prawa administracyjnego i judykatury NSA, że decyzją administracyjną jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podjęte przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych, to rozstrzygnięcia zaskarżone w niniejszej sprawie odpowiadają tym cechom decyzji administracyjnej". Stanowi to rodzaj roboczego określenia, które zawiera jedynie najistotniejsze elementy (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz – Wydanie 8 W-wa 2006, s. 474). Cechom decyzji administracyjnej odpowiada również rozstrzygnięcie nakładające obowiązek wykonania remontu nawierzchni zawarte w akcie administracyjnym zatytułowanym "postanowienie". W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1985 r. (II CR 320/85), stwierdzono, że "użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to, zgodnie z art. 104 Kpa, akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji państwowej" (OSNCP 1986, nr 10, poz. 158). Jeżeli zatem w obrocie prawnym pozostaje akt administracyjny zatytułowany "postanowienie", w którego treści znajduje się rozstrzygnięcie podjęte wbrew charakterowi aktu opiniodawczemu nakładające zindywidualizowany obowiązek działania na stronę postępowania administracyjnego, to podmiot ten ma niewątpliwy interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności tego aktu jako wydanego bez podstawy prawnej, czy z rażącym naruszeniem prawa. Przeszkody w przeprowadzeniu postępowania stanowić nie może formalna niezaskarżalność aktu administracyjnego jako "postanowienie". Pamiętać należy, iż niezaskarżalność postanowienia wydawanego na podstawie § 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, wynikała przede wszystkim z jego opiniodawczego (a nie decyzyjnego) charakteru jako aktu poprzedzającego wydanie decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli więc wśród opiniujących konstatacji postanowienia znalazło się rozstrzygnięcie o charakterze decyzji administracyjnej, ocena jej legalności może być przedmiotem odrębnego postępowania w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym, pomimo formalnej niezaskarżalności postanowienia. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.- Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego – art. 152 i art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.