II SA/Bk 2/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi I. D. i W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uznającej nieruchomość za mienie gminne oddala skargę Decyzją Starosty W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, grunty położone w obrębie wsi W. Sz. W., stanowiące drogi dojazdowe do pól, w tym także działka nr 436 – o łącznej powierzchni 9,6500 ha oraz ogóły wsi oznaczone numerami geodezyjnymi: 309 (pow. 2,24 00 ha), 419 (pow. 0,5300 ha) oraz 462 (pow. 0,3700 ha) zostały uznane za mienie gminne. W dniu 15 września 2008 r. I. i W. małżonkowie D. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty W. w odniesieniu do działki nr 436, stanowiącej drogę ,,w części uznającej za mienie gminne w granicach nie odpowiadających granicom działki, oznaczonej jako droga w planie scaleniowym, zatwierdzonym orzeczeniem Okręgowej Komisji Ziemskiej w B. w dniu 15 października 1927 r." Małżonkowie D. wskazywali, że w wyniku wydania tej decyzji doszło do niezgodnego z prawem zawłaszczenia ich gruntów, na dowód czego załączyli do wniosku opinię biegłego sądowego z zakresu geodezji sporządzoną na zlecenie Sądu Rejonowego w W. M. I Wydział Cywilny w sprawie o sygn. akt [...] dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości. Wniosek został rozpatrzony w formie wydanej decyzji w dniu [...] października 2008 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. – nr [...], w której stwierdzono nieważność ww. decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2005 r. o uznaniu gruntów za mienie gminne na dzień 29 czerwca 1963 r. w części dotyczącej działki nr 436, położonej we wsi W. Sz. W., a w pozostałej części pozostawiono tę decyzję bez zmian. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy – na wniosek Wójta Gminy Sz. – utrzymana została poprzednia decyzja Kolegium w części rozstrzygającej o stwierdzeniu nieważności decyzji uznającej za mienie gminne działkę nr 436 oraz uchylona została część decyzji rozstrzygająca o pozostawieniu pozostałej części decyzji Starosty W. bez zmian, a postępowanie w tym zakresie zostało umorzone. Na skutek skargi wniesionej na tę decyzję przez Gminę Sz. obie ww. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...] maja 2009 r., sygn. akt [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, iż kluczową kwestią jest ustalenie, czy występującym z żądaniem wszczęcia postępowania przysługuje przymiot strony, ponieważ kwestia ta nie została rozpoznana w przedmiotowej sprawie. Organy obu instancji nie wyjaśniły na jakiej podstawie uznały, iż I. i W. małżonkom D. przysługuje legitymacja do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2005 r. Sąd wskazał, że organ ponownie rozpoznający sprawę obowiązany jest wyjaśnić w pierwszej kolejności kwestę legitymacji wnioskodawców do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wskazał następnie, iż dopiero w razie uznania, że wnioskodawcy mają interes prawny w zainicjowaniu przedmiotowego postępowania, rzeczą organu będzie wnikliwe zbadanie prawidłowości postępowania przeprowadzonego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty W. z dnia [...] grudnia 2005 r. w kontekście występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w dniu [...] września 2009 r. wydało decyzję nr [...], w której odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. w części uznającej za mienie gminne działkę położoną we wsi Sz. W. W., oznaczoną numerem geodezyjnym 436 stanowiącą drogę dojazdową do pól. W uzasadnieniu decyzji podano, że I. i W. małżonkowie D. mają zarówno interes faktyczny jak i prawny dotyczący zakresu wykonywania swego prawa własnościowego, gdyż ich działka oznaczona jako numer 398, graniczy z drogą dojazdową o numerze geodezyjnym 436, stanowiącą własność Gminy Sz. Działka nr 398 wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, którego własność małżonkowie D. nabyli od F. i W. S. na mocy umowy dożywocia zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] sierpnia 2006 r. Rep. A nr [...]. Akta sprawy potwierdzają fakt wydzielenia przedmiotowej drogi w wyniku scalenia gruntów zatwierdzonego orzeczeniem Okręgowej Komisji Ziemskiej w B. z dnia 05 października 1927 r., jednak na ich podstawie nie można stwierdzić, jaką powierzchnię posiadała droga jako działka nr 436, ujęta w kwestionowanej decyzji Starosty W., ani w jakich granicach kształtował się jej przebieg. Wskazano, że sprawa ustalenia przebiegu spornego odcinka tej drogi z działką nr 398, stanowiącą własność małżonków D., powinna być przedmiotem odrębnego postępowania w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Z tą decyzją nie zgodzili się I. i W. małż. D. składając do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podnieśli, że nie jest prawdą jakoby droga o szerokości 8 m, którą uznano za mienie gminne, była wydzielona ze scalenia w 1927 r. Podczas scalania, ich zdaniem, została wydzielona droga o szerokości 3 m, a nie 8 m - jak ma to miejsce w chwili obecnej. Potwierdzenie w decyzji Starosty W. własności Skarbu Państwa dla szerokości 8 m tej drogi naruszyło prawo własności obecnych właścicieli działki nr 398. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W ocenie składu orzekającego wnioskodawcy nie posiadają legitymacji prawnej do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji. Są wprawdzie bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem tej sprawy, nie mogą jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ich interes jest bowiem interesem faktycznym, a w odróżnieniu od prawnego nie jest on wystarczający do uznania ich za stronę w postępowaniu administracyjnym i uruchomienia postępowania nadzorczego wobec ostatecznej decyzji deklaratoryjnej, jaką jest decyzja o uznaniu gruntów za mienie gminne, stwierdzająca stan istniejący z mocy prawa w dniu 05 lipca 1963 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku I. i W. małżonkowie D. zarzucili, że wydana decyzja narusza prawo na skutek błędnej interpretacji art. 28 kpa polegającej na przyjęciu, iż skarżącym nie przysługuje interes prawny w przedmiotowej sprawie. Wskazywali, iż podstawą do uznania ich za stronę w przedmiotowym postępowaniu mogą być przepisy materialnego prawa cywilnego dotyczące ochrony własności. W ocenie skarżących realna możliwość naruszenia ich praw wynika dodatkowo z faktu, iż w przypadku realizacji decyzji Starosty W. skarżący poniosą negatywne tego konsekwencje. Konkretyzując ograniczenia ich prawa własności do ww. działki podali, że w wyniku takiej decyzji Starosty pomniejszeniu uległa powierzchnia przedmiotowej działki, co pociągnęło za sobą liczne ograniczenia wynikające z ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z dnia 15.06.2002 r.). W szczególności chodzi im o regulacje dotyczące kwestii związanych z odległościami między budynkami ze względu na zacienienie, odległości przeciwpożarowe oraz usytuowania budynków w stosunku do granic działki budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej w dalszej części p.p.s.a. – uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosowanie zaś do treści art. 134 § 1 ppsa sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku – sygn. akt [...], zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia [...] maja 2009 r., w którym uchylone zostały obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.: z dnia [...].10.2008 r. (nr [...]) oraz z dnia [...].11.2008 r. (nr [...]), a Sąd podkreślił konieczność rozpatrzenia w pierwszej kolejności kwestii legitymacji skarżących jako strony postępowania. Sąd jednocześnie wskazał, że obowiązkiem organu jest skontrolowanie badanego aktu na podstawie analizy materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją, której wadliwość ma być dopiero stwierdzona, a nie dowodów przeprowadzonych w postępowaniu nadzorczym. Sąd zauważył też, że decyzja Starosty W. w swej treści nie wskazywała konkretnej powierzchni działki 436 a jedynie łączną powierzchnię wszystkich działek – dróg dojazdowych do pól, wśród których wymieniono również sporną nieruchomość. Omawiana decyzja nie zawierała również – wbrew twierdzeniom organu – jakiegokolwiek załącznika, w szczególności w postaci mapy ewidencyjnej, z której wynikałaby powierzchnia spornej działki. Zgodnie z treścią art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając niniejsze orzeczenie oraz organy administracji publicznej wydając ostateczną decyzję związane były oceną prawną i ustaleniami prawomocnego wyroku w sprawie [...]. Skutkiem zastosowania się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. do dyspozycji art. 153 p.p.s.a. w kontekście wyroku WSA z dnia [...].05.2009 r. była decyzja nr [...], z dnia [...] października 2009 r., której argumentację Sąd w całości podziela. Zgodnie z treścią art. 157 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Definicję strony zawiera art. 28 kpa – stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sądów wojewódzkich wskazuje, że interes prawny należy rozumieć jako interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O istnieniu tego interesu prawnego zawsze decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (wyr. NSA z dnia 26.11.1998 r., sygn. II SA 1390/98). Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku (wyr. NSA z dnia 05.10.1998 r., sygn. II SA 1104/98). Interes prawny oznacza zatem ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli stan, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosowanych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 22.02.1984 r., sygn. I SA 1748/83). Nie można więc uznać za trafne argumentów Skarżących, w świetle których przymiot strony wyprowadzają oni z przepisów Kodeksu cywilnego oraz unormowań Prawa budowlanego , w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem przepisy te mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Jak słusznie zauważył drugi skład Kolegium Skarżący nie byli stroną postępowania administracyjnego zwykłego, którego skutkiem była skarżona przez nich decyzja. Wskazać należy, iż wszelkie kwestie związane z ustaleniem szerokości drogi czyli de facto przebiegu granicy między działką nr 436 (drogą gminną) a działką nr 398 (nieruchomością skarżących) należą do właściwości sądów powszechnych rozpoznających powyższe kwestie w trybie postępowania cywilnego. Chociaż niezaprzeczalnie świadczy to o posiadaniu przez skarżących interesu faktycznego w niniejszej sprawie, to, jak wskazano powyżej, jest to niewystarczające dla uznania ich legitymacji jako strony postępowania. To samo dotyczy podnoszonego przez skarżących zarzutu, co do ograniczenia ich prawa własności w działce nr 398. Właściwym do rozpoznania tego typu roszczeń jest sąd powszechny działający w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. Słusznie zatem drugi skład Kolegium uznał, iż skarżący w świetle art. 28 kpa nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na ich wniosek, wobec czego należało je zgodnie z treścią art. 105 § 1 kpa umorzyć. Przepis ten wskazuje, że jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe należy je umorzyć. W orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, iż w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (por. na przykład wyrok NSA z 25.04.2006 r. I OSK 725/05, LEX nr 209119). Podkreślić w tym miejscu należy, że ustalenie, iż skarżący nie mają przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji poczyniono na podstawie akt administracyjnych Starosty W. – zgodnie ze wskazaniem tut. Sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku [...], iż decyzja Starosty ma być oceniania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przed tym organem, a nie na podstawie dowodów przeprowadzonych w postępowaniu nadzorczym. Dodać też należy, na co zwracał uwagę Sąd w wyroku [...], że decyzja Starosty W. nie określa powierzchni działki numer 436. Nie zawiera także załącznika graficznego w postaci mapy, co jest zgodne jest z prawem, bowiem z przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie można wyinterpretować wniosku, iż decyzja winna zawierać taki załącznik. Zatem dołączenie załącznika w postaci mapy, jako nieprzewidzaine przepisami prawa byłoby naruszeniem prawa, bowiem w myśl art. 107 § 2 k.p.a. decyzja administracyjna może zawierać również inne składniki jedynie wówczas gdy wynika to z przepisu szczególnego. Powołany w piśmie procesowym Skarżących z dnia 02.02.2010 r. pogląd tut. Sądu, wyrażony w sprawie [...], iż organ prowadzący postępowanie dostrzegając wadę decyzji świadczącą o jej nieważności winien wyeliminować z obrotu prawnego decyzję zawierającą taką wadę - nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Różnica w stanach faktycznych obu spraw sprowadza się do tego, że w sprawie [...] pierwszy skład Kolegium stwierdził, że oceniana decyzja jest dotknięta wadą nieważności, natomiast drugi skład umorzył postępowanie w sprawie uznając, że skarżący nie mają przymiotu strony. Natomiast w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z wytycznymi wyroku [...], pierwszy skład Kolegium odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, z kolei drugi orzekł o uchyleniu pierwszej decyzji i umorzeniu postępowania. Żaden zatem skład Kolegium nie stwierdził, że decyzja organu I instancji jest dotknięta wadą nieważności. Dodać też należy, że w powołanym przez Skarżących wyroku [...] Sąd wyraził pogląd, iż co do zasady sam fakt graniczenia z działką, odnośnie której wydano decyzję o zaliczeniu do mienia gminnego, nie daje przymiotu strony właścicielowi działki sąsiedniej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uznania innej działki za mienie gminne. Mając na względzie powyższe okoliczności skargę należało oddalić, jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami).-