II SA/Bk 200/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi D. Sz. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż Skarbowi Państwa – W. Parkowi Narodowemu w drodze bezprzetargowej nieruchomości w obrębie ewidencyjnym G. R. w K. - oddala skargę.- Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] października 2006r. nr [...] Rada Gminy S. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami wyraziła zgodę na sprzedaż Skarbowi Państwa – W. Parkowi Narodowemu w drodze bezprzetargowej nieruchomości o numerze [...], pow. 13839 m 2 położonej w obrębie ewidencyjnym G. R. w K U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: W dniu 20 października 2006r. Wójt Gminy S. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, w tym działki nr [...]. W załączniku do zarządzenia zawarte zostało pouczenie o przysługującym pierwszeństwie w nabyciu nieruchomości osobom spełniającym warunki z art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie wskazano, że osoby te mogą skorzystać z przysługującego im prawa pierwszeństwa pod warunkiem złożenia wniosku o nabycie w terminie 21 dni od dnia ogłoszenia wykazu. Następnie zarządzeniem z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] Wójt Gminy S. zmienił zarządzenie nr [...] w ten sposób, że termin składania wniosków o skorzystanie z pierwszeństwa nabycia nieruchomości z terminu 21 dni zmienił na termin 6 tygodni. W dniu [...] października 2006r. została podjęta przez Radę Gminy S. zaskarżona uchwała. D. Sz. pismem z dnia 15 listopada 2006r. ( data wpływu do Urzędu Gminy S.) złożył wniosek o skorzystanie z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości nr [...] oraz wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez skrócenie z 6 tygodni do 21 dni terminu na składania wniosków o nabycie nieruchomości przez osoby, którym przysługuje prawo pierwszeństwa. Organ w odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 23 listopada 2006r., poinformował D. Sz., że zarządzeniem nr [...] został zmieniony termin składania wniosków, co stanowi uwzględnienie jego wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz, że nie został on zaliczony do osób, które mogą skorzystać z pierwszeństwa nabycia nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ podniósł, że poprzedni właściciele działki nr [...] J. i J. Sz. (dziadkowie D. Sz.) nie zostali pozbawieni prawa własności działki w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przekazali gospodarstwo na Skarb Państwa z własnej woli w zamian za rentę. Nadto organ podniósł, że D. Sz. nie przedstawił dokumentu potwierdzającego, że jest on spadkobiercą J. i J. Sz. Następnie pismem z dnia 18 grudnia 2006r. D. Sz. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Uchwale z dnia [...] października 2006r. nr [...] o wyrażeniu zgody na sprzedaż Skarbowi Państwa – W. Parkowi Narodowemu w drodze bezprzetargowej nieruchomości o numerze [...], pow. 13839 m 2 położonej w obrębie ewidencyjnym G. R. w K. zarzucił: 1.naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w związku z §2 uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia 29 czerwca 2005r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata poprzez: - podjęcie uchwały o charakterze indywidualnym przy uprzednim podjęciu uchwały w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, - podjęcie uchwały wyrażającej zgodę Wójtowi Gminy na dokonanie sprzedaży nieruchomości już po wydaniu przez niego w dniu [...] października 2006r. zarządzenia nr [...] , przeznaczającego bez zgody Rady Gminy nieruchomości do zbycia. 2. naruszenie art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997.r o gospodarce nieruchomościami poprzez przeznaczenie nieruchomości do sprzedaży na rzecz indywidualnie wskazanego podmiotu, z pominięciem praw pierwszeństwa w nabyciu, jakie mu służą na mocy tego przepisu. 3. naruszenie zasady dbałości o dobro finansów publicznych Gminy S. poprzez wyrażenie zgody na zbycie w trybie bezprzetargowym nieruchomości, położonej na terenie objętym nowouchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego, za zaniżoną cenę ustaloną w oparciu o wycenę dokonaną jeszcze przed wejściem tego planu w życie. Wskazując na powyższe D. Sz. wniósł o zmianę uchwały poprzez niewyrażenie zgody na zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Pismem z dnia 23 stycznia 2007r. Przewodniczący Rady Gminy poinformował D. Sz., że Rada Gminy nie znalazła podstaw do uwzględnienia jego wniosku zawartego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji D. Sz. w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wywiódł skargę do sądu administracyjnego i zarzucił: 1.naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w związku z §2 uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia 29 czerwca 2005r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata poprzez podjęcie uchwały o charakterze indywidualnym przy uprzednim podjęciu uchwały w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata; 2. naruszenie art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997.r o gospodarce nieruchomościami poprzez przeznaczenie nieruchomości do sprzedaży na rzecz indywidualnie wskazanego podmiotu, z pominięciem praw pierwszeństwa w nabyciu, jakie służą skarżącemu na mocy tego przepisu. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano, że przesłanką uzasadniającą zaskarżenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego jest naruszenie interesu prawnego. W przedmiotowej sprawie po stronie skarżącego nie występuje legitymacja czynna do wniesienia skargi. Organ wskazując na treść art. 34 ust. 1 pkt 2 w zw. z art 4 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywiódł, że J. Sz. dziadek skarżącego nie może być uznany za poprzedniego właściciela działki nr [...], albowiem nie został on pozbawiony prawa własności tej działki. Przekazał on bowiem swoje gospodarstwo rolne na rzecz Państwa na podstawie autonomicznej decyzji w zamian za rentę i spłaty pieniężne. Skoro dziadek skarżącego nie był "poprzednim właścicielem" to tym samym skarżącemu nie przysługuje status następcy prawnego poprzedniego właściciela i w konsekwencji nie może wykazać się on interesem prawnym. Organ nadto podkreślił, że skarżący nie udowodnił, że jest spadkobiercą osoby, od której wywodzi swe roszczenie. W ocenie organu procedura wymagana ustawą o gospodarce nieruchomościami została zachowana. Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę skarżący podniósł, że jego uprawnienie do skorzystania z pierwszeństwa nabycia nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży, wynikające z art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter cywilny i powinno być rozstrzygnięte przez sąd powszechny. Nadto podniósł, że kolejność zdarzeń w sprawie jednoznacznie wskazuje, że organ nie zamierzał respektować prawa osób trzecich. Zaznaczył również, że organ nie mógł powoływać się na brak przedstawienia przez skarżącego stwierdzenia nabycia spadku jako dowodu na jego prawa wynikające z dziedziczenia, bowiem skarżący nigdy nie został wezwany do dokonania takiej czynności, jak również nie jest kwestionowane, że jest on wnukiem J. Sz. Kwestia następstwa prawnego i przeprowadzenia dowodu na tę okoliczność leży przy tym w sferze rozstrzygnięć sporu cywilnego o istnienie prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości i nie stanowi przeszkody w prowadzeniu niniejszego postępowania przed sądem administracyjnym ( skarżący dołączył do akt skierowany do sądu cywilnego wniosek z dnia 8 czerwca 2007r. o stwierdzenie nabycia spadku po J. Sz.). Końcowo podniósł, że organ nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Rozpoznawana skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (z uwagi na wyłączenie przez art. 102 a u.s.g. przepisu art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a. Przystępując do analizy spełnienia przez skarżącego warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd w pierwszej kolejności ocenił, czy zaskarżona uchwała z dnia [...] października 2006r. została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej. W tym miejscu wskazać należy, że w judykaturze istnieją rozbieżności pomiędzy SN a NSA dotyczące zakwalifikowania do kategorii sprawa administracyjna, czy sprawa cywilna, czynności gospodarowania mieniem komunalnym. O ile uchwałę w sprawie zasad gospodarki nieruchomościami uznaje się – zgodnie – za akt o charakterze generalnym, należący do aktów z zakresu administracji publicznej, to gdy chodzi o uchwały rozstrzygające o zbyciu ( w drodze przetargu lub w trybie bezprzetargowym) lub obciążeniu poszczególnych nieruchomości dochodzi do rozbieżności. W orzecznictwie SN dominuje pogląd, że uchwały te podejmowane są w sprawach cywilnych, a tym samym nie mogą być przedmiotem skargi w trybie art. 101 u.s.g. W orzecznictwie NSA przeważa tendencja odwrotna – dominuje szerokie rozumienie "sprawy z zakresu administracji publicznej", łącznie z zaliczeniem do sfery administracji aktów gospodarowania mieniem komunalnym. W orzecznictwie NSA decydujące rozstrzygnięcie w tym sporze zapadło w formie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000r. W tezie uchwały Sąd stwierdził, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu, może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. Późniejsze orzeczenia sądów administracyjnych w podobnych sprawach powołują się na argumentację przytoczoną w tej uchwale. Skład Sądu orzekający w sprawie niniejszej, podzielając stanowisko wyrażone przez NSA w/w uchwale uznał, że zaskarżona uchwała została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie z dnia 18 grudnia 2006r. skierowane przez skarżącego do organu okazało się bezskuteczne, albowiem wezwany organ odmówił usunięcia naruszenia. Określenie "bezskuteczne wezwanie" oznaczać może bowiem zarówno brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu gminy, jak i wyrażoną wyraźnie odmowę usunięcia naruszenia (vide: postanowienie NSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2000r. w sprawie sygn. akt I SA 794/00, Lex nr 57172). W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art.101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Naczelny Sąd Administracyjny sprecyzował, iż prawidłowe wniesienie skargi po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa ma miejsce również wówczas, gdy wniesiono ją przed otrzymaniem odpowiedzi na wezwanie, ale z zachowaniem terminu sześćdziesięciu dni od dnia wezwania i w przypadku późniejszego nieuwzględnienia wezwania przez organ. W ocenie NSA tak złożona skarga nie jest przedwczesna. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie. Odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącemu w dniu 30 stycznia 2007r. a skarga do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu została wniesiona w dniu 12 lutego 2007r. Kolejną kwestią było ustalenie czy skarżący ma interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny. Gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, orzecznictwo NSA wypracowało w tym zakresie stanowisko, które można uznać za ugruntowane. Na bazie orzecznictwa lat ostatnich, wskazać można na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia: a) legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego, b) interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wniesienie skargi uzasadnia "bezpośrednie naruszenie interesu prawnego"), c) legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego. Przepisy ustrojowe ustaw samorządowych nie dają podstaw do korzystania przez "każdego" z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym, d) w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kpa, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków, W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie skarżący nie może wykazać się interesem prawnym, nie sposób bowiem podzielić jego stanowiska, zgodnie z którym jego interes prawny do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wynika z art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami Zgodnie z treścią powyższej regulacji w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216 a, przysługuje osobie, która jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie o którym mowa w art. 35 ust. 1. Pod pojęciem "poprzedniego właściciela" zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 4 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. Z treści powyższej regulacji wynika, że osobą uprawnioną do skorzystania z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości jest jej poprzedni właściciel pozbawiony prawa własności tej nieruchomości lub spadkobierca takiego właściciela. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że skarżący nie był osobą uprawnioną do skorzystania z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości nr [...]. Przede wszystkim dlatego, że na etapie toczącego się postępowania administracyjnego nie dysponował postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po poprzednim właścicielu zbywanej nieruchomości, tj. J. Sz. Nie mógł być zatem uznany za jego spadkobiercę, zgodnie bowiem treścią art. 1027 kc. spadkobierca może udowodnić swe prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku. Skarżący na etapie postępowania sądowego dołączył do akt wniosek skierowany do sądu cywilnego z dnia 8 czerwca 2007r. o stwierdzenie nabycia spadku po J. Sz. Po wtóre podnieść należy, że poprzedni właściciel nie został pozbawiony prawa własności zbywanej nieruchomości. Posiłkując się "Uniwersalnym słownikiem języka polskiego" wydanym pod redakcją Stanisława Dubisza, wyd. PWN Warszawa 2003, t.3,s. 497 Sąd uznał, że pod pojęciem "pozbawiony prawa własności" należy rozumieć odebranie tego prawa wbrew woli właściciela. Za powyższym stanowiskiem przemawia również definicja poprzedniego właściciela zawarta w art. 4 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z którą jest nią osoba, która został pozbawiona prawa własności i jako przykład pozbawienia wskazano wywłaszczenie, które nie jest formą dobrowolnego wyzbycia się prawa własności nieruchomości. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wynika, aby J. Sz. został pozbawiony wbrew swojej woli prawa własności nieruchomości. Przekazał on swoje gospodarstwo rolne na własność Państwa w trybie przewidzianym ustawą z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa, w zamian za rentę i spłaty pieniężne ( dowód: decyzja Naczelnika Gminy S. nr [...] z dnia [...] grudnia 1976r.). Przejęcie gospodarstwa nastąpiło na jego wniosek złożony w dniu 13 września 1976r. Prośbę swą motywował tym, że jest w wieku emerytalnym ( lat 67) i nie ma następcy na gospodarstwo. W ocenie Sądu powyższe okoliczności świadczą o tym, że J. Sz. przekazał swoje gospodarstwo na podstawie własnej autonomicznej decyzji. Skoro skarżącemu nie przysługiwało prawo do skorzystania z pierwszeństwa nabycia własności nieruchomości nr [...], to należy uznać, że zaskarżona przez niego uchwała Rady Gminy nie naruszyła jego prawa a konsekwencji nie ma on interesu prawnego w jej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W świetle powyższych rozważań skład orzekający nie znalazł podstaw prawnych do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr. 153, poz. 1270 ze zm.).